我國城市化理論研究與實踐發展中的若干問題

一、我國城市化發展的進程及特征

早在1945年，毛澤東同志就在《論聯合政府》一文中指出，如果中國要建設成為強大的工業國，農村人口向城市人口的轉變過程就是不可避免的。在這一思想指導下以及新中國成立后的工業化發展的帶動下，我國的城市人口以及城市數量在二十世紀五十年代有了較為迅速的增加。盡管這一時期我國的城市化率還低于工業化率，但總體說來，我國城市化的進程還是明顯的。如1957年，城市人口便由1949年的萬人增加到9949萬人，城市人口占全國人口的比重則由1949年的%增至%；特別是1958年的“大躍進”，更促使農村人口大量流向城市，到1960年，我國城市人口達到了13073萬人，城市人口比重接近20%。不過，“大躍進”所導致的城市人口的超常規的增加也確實加重了當時的城市負擔，顯示出了城市發展與國民經濟發展的非適應性，因此“控制大城市”的城市發展政策在我國也正式付諸實施。

自1961年開始，隨著經濟的調整和城市發展政策的改變，大批城鎮職工及其家屬在行政力量的安排下返回農村務農，到1962年，城市人口減少到11659萬人，比重也驟然降至%，1963年進一步減少至%。隨后的“文化大革命”時期，城市化在政治因素的影響下，一直處于“受挫”階段。這種狀況一直延續至改革開放之初的1978年。在整個六、七十年代，我國的工業化水平明顯提高，如我國1961年的工業化率為%，1978年便達到了%，工業化率提高了個百分點；然而，1978年的城鎮人口數則僅有17245萬人，占當時全國總人口96259萬人的比重只有%。1978年與1961年相比，城市化率不但沒有增加，反而減少了個百分點。從工業化率與城市化率之間的差距來看，1961年城市化率落后于工業化率個百分點，1978年這一差距拉大到個百分點。換言之，新中國成立的最初三十年間，盡管我國的工業化發展相當迅速，我們在相當短的時間內建立了一個比較完整的工業體系和國民經濟體系，完成了工業化原始積累過程，但是我國的工業化發展并沒能有效地帶動城市化發展，我國的絕大多數人口依然生活在農村，“二元經濟社會結構”的特征仍然十分明顯。

改革開放以來，我國的城市化發展步伐顯著加快，城鄉分割與對立的局面已開始改變，但是長期以來所存在的“戶籍控制”，使得我國的城市化水平仍然處于非常低下的水平。1997年，我國市鎮人口為36989萬人，約占全國總人口的%，盡管這一數字比1978年的%增長了12個百分點，但是也只相當于1950年的世界平均水平。而且橫向比較不難發現，我國城市化水平同目前的世界平均水平相比仍有相當大的差距。1997年世界城市化水平平均為46%，其中低收入國家城市化水平為28%，中等收入國家為49%，高收入國家為78%。低收入國家城市化水平僅比我國低個百分點，但考慮到該年我國人均GDP比低收入國家高一倍以上的事實，我們認為，我國的城市化水平顯然是偏低的。

目前，我國不僅城市化水平較低，而且城市的規模還很小。1998年的統計資料顯示，我國671個城市中，200萬人以上的城市僅有12個，占%；50－200萬的為67個，占10%；15萬人口以下的城市有297個，占%；另外尚有151個城市的人口少于10萬；29個城市的人口少于5萬；最小的城市僅有5000多人。從大城市人口數量占全部城市人口比重來看，目前我國大城市人口比重僅占25%多一點，這與發達國家50%、世界平均35%以上的水平相比，還有很大的差別。上述這一狀況的形成，與國家長期以來所確立的“控制大城市規模”的城市發展方針無疑是密不可分的。從近二十年來我國的“城市發展方針”的演變來看，雖然在具體的文字表述上有所不同或變化，但國家對“大城市發展規?！钡恼J識則是始終如一的，如1978年召開的第三次全國城市工作會議制定了“控制大城市規模，多搞小城鎮”的城市發展方針；1980年這一方針被進一步完善為“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”；1990年不僅將城市發展方針修改為“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”，而且還將其寫入《城市規劃法》。1998年，黨的十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干問題的決議》，更明確指出“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”?？梢?，控制大城市人口增長是我國的一貫政策。

改革開放以來，我國城市化發展的另一重要特征是小城鎮已成為我國城市化最直接的推動力量之一。1978年－1998年，我國城市數量由193個發展到671個，增加了倍；而建制鎮卻由2173個發展到18925個，增加了倍，小城鎮的增加幅度遠遠超過了城市的增加幅度。另外，市鎮人口的分布結構也印證了“小城鎮是我國城市化的重要推動力量”的結論。1998年初，在全國市鎮人口中，大城市人口占%，中小城市人口占%，其他小城鎮人口占%。小城鎮的快速發展一方面與這一時期鄉鎮企業的迅猛發展密不可分，另一方面則是理論界與政府部門推行“走中國特色的城市化發展道路”的必然結果。

二、探索“中國城市化道路”必須首先界定“小城鎮”的內含

20世紀70年代以來，我國理論界便開始探索“中國城市化發展道路”問題。在城市化具體模式上形成了各種各樣的觀點，如“大中城市為主論”、“小城鎮為主論”、“中等城市為主論”、“大中小城市并舉論”、“中小城市為主論”、“中心集鎮為主論”、“城鄉一體化論”、“縣城為主論”、“農村城市化論”等等，其中，最為激烈的爭論是發生在“大中城市為主論”和“小城鎮為主論”之間。

“大中城市為主論”和“小城鎮為主論”究竟哪一種觀點最終能在我國城市化發展模式之爭中贏得“優勢”，首先取決于我們對“城市”和“小城鎮”等概念內含的界定。

一般說來，“城市”這一概念的界定較為容易，人們對城市的劃分標準也較少存在爭議。在實踐中，人們基本上是按國家統計局的界定來使用大、中、小等城市范疇的，具體說，“特大城市”是指人口規模在100萬以上的城市，“大城市”是指人口規模在50－100萬的城市，“中等城市”是指人口規模在20－50萬的城市，“小城市”是指人口規模在20萬以下的城市。但是，在“小城鎮”這一范疇的理解上，不僅學者們的觀點不一致，就連國家的有關法律規章也有不同的界定。這里主要有兩個問題需要討論，一是“小城鎮”從外延上看究竟包括哪些部分？二是“小城鎮”從屬性上看究竟屬于“城市”范疇還是屬于“鄉村”范疇？

首先，從小城鎮的外延來看。盡管國家統計局對“小城鎮”有明確的界定，即“小城鎮一般是指建制鎮”，但有的政府文件卻將非建制鎮或“集鎮”也納入了小城鎮范疇之列，如我國的《村鎮規劃標準》第102條便將“集鎮”與“小城鎮”兩個概念作為可替代使用的相同或相近范疇來處理。理論界在討論“積極發展小城鎮”這一主張時，也沒有首先明確界定“小城鎮”的具體內含，學者們其實是在各自不同的定義或理解基礎上來贊成或反對“積極發展小城鎮”這一城市化模式的。概括說來，在“小城鎮”的概念界定上主要有四種不同觀點，見下表：

觀點小城鎮的組成部分

1小城市建制鎮集鎮

2小城市建制鎮

3建制鎮

4建制鎮集鎮

由上表可見，盡管大家對“建制鎮”屬于“小城鎮”范疇的認識是相當一致的，但是對于“小城市”與“集鎮”是否也屬于“小城鎮”范疇則存在明顯的分歧。如，汪凌青在《小城鎮發展中亟待解決的問題》一文中便將“集鎮”并入了小城鎮范疇之列，在該文中汪凌青說：“目前全國共有小城鎮近5萬個，其中建制鎮約19000個，集鎮29118個”。持相同觀點的還有姚士謀先生，在《我國小城鎮發展戰略問題初探》一文中，姚先生說：“全國目前有4萬多個小城鎮，其中縣城鎮有1980多個，建制鎮萬個，其余的為鄉集鎮。”而程李梅和莊晉財等同志則在另一層次上使用小城鎮范疇，在《鄉村工業、小城鎮與農村城市化》中，他們將小城鎮定義為“建制鎮鎮政府所在地”。對“小城鎮”外延的不同理解，不僅造成了小城鎮理論研究過程中的意見分歧；而且使實際部門在發展小城鎮問題上也“無所適從”。因此，統一理解并規范使用“小城鎮”范疇是非常必要的。

其次，從“小城鎮”的屬性來說，我國《城市規劃法》規定，“建制鎮”屬于“城市”范疇，其規劃應按《城市規劃法》執行；但是國家的《村鎮規劃標準》則規定，縣城以外的“建制鎮”、“集鎮”和“村莊”按《村鎮規劃標準》執行。顯而易見，將“小城鎮”作為“城市”范疇，實際上是認為城市化的有效途徑之一包括發展小城鎮在內；但是如果將“小城鎮”作為“鄉村”范疇來對待，那么，無疑表明“小城鎮的發展并不等于實現城市化”。

由于發展小城鎮是作為推動我國城市化進程的戰略途徑之一而提出來的，因此筆者呼吁理論界在探索中國的城市化發展道路時，必須首先給予“小城鎮”以明確的內含與外延。

三、對“廣義小城鎮”為主的城市化理論的反思

所謂“廣義小城鎮”為主的城市化理論是指，一方面有意或無意地將“集鎮”包括在“小城鎮”范疇之內；另一方面又極力主張我國的城市化只能走“以發展小城鎮為主”的道路。筆者認為，在設計我國城市化的具體道路問題上，應當十分謹慎地對待“廣義小城鎮”為主的城市化發展理論。

首先，廣義小城鎮尤其是鄉村集鎮建設的加速進行，使我國的土地資源出現了嚴重的粗放式利用。

眾所周知，城市的首要特征是密集性，城市規模越大，人口密度越高，單位土地的人口和產出密度也越高，對土地的利用自然就越集約。如1993年，我國總的人口密度為123人／平方公里，但城市人口平均密度為297人／平方公里，特大城市的市區人口密度高達2273人／平方公里，為全國城市平均水平的倍。另據測算，容納同樣數量的非農業人口，小城鎮占用的耕地遠遠超過大城市，以人均占有的建成區面積計算，小城市人均占地是大城市的兩倍，而小城鎮的人均占地則是大城市的三倍以上！目前，江蘇省小城鎮建成區面積大多是人均130平方米以上，多的達到190平方米，遠遠超過新《土地管理法》中規定的人均100平方米的標準；另外小城鎮周圍的高度分散的鄉鎮工業，也增加了配套設施建設用地，降低了土地的利用率，鄉鎮企業職工的人均用地比城市職工人均用地多3倍以上。建國以來，我國城市擴展用地僅占全國耕地減少總量的%，即使加上縣城建制鎮占地也不過5%左右。然而，僅鄉鎮企業占用耕地一項就占耕地減少總量的19%。有關資料已顯示，我國目前的人均耕地只有公頃，美國卻為公頃。聯合國糧農組織認定的人均耕地警界線為公頃，合畝，而江蘇省1998年底的人均耕地只有畝，其中，已有14個縣區的人均耕地面積低于警界標準，蘇南一些鄉鎮企業發達、小城鎮建設較快的地區人均耕地僅有－畝。我們認為，對于像我國這樣一個人均耕地資源匱乏的國家來說，唯一可以走的城市化道路就是不斷提高城市人口承載率。在我國這樣一個人口眾多而且耕地資源極其稀缺的發展中國家，過度發展“廣義小城鎮”，所付出的代價將會非常巨大。

其次，控制廣義小城鎮建設、積極發展大中小各類城市，對減少環境污染、防止水土進一步流失、控制沙塵暴現象、維護我國的生態環境等都有著至關重要的作用。

從我國東部地區來看，相當一部分小城鎮在實現工業化過程中忽視了環境保護，鄉鎮企業的“三廢”問題沒能及時得到妥善處理，城鎮內的生活垃圾和廢水也不能及時清運。如蘇南一些地區，即便是在建制鎮的鎮區中，都有約67%的鎮沒有工業廢水專門處理裝置，超過50%的鎮不能及時清運居民生活垃圾，城鎮周圍地區的水質也大多在三類以下；同時，大氣、土壤、生物等方面的污染也比較嚴重。蘇南一些小城鎮所流行的水資源在“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代開始變壞，八十年代魚蝦絕代，九十年代喝了致癌”的民謠，無不反映了小城鎮生態環境的嚴峻性。至于西部內陸地區，盡管鄉鎮經濟不太發達，但城市化滯后對生態環境所造成的負面影響同樣是不容忽視的。一些人口較多的貧困地區為了追求短期經濟利益，以“充分利用本地資源、發展區域經濟”為借口，盲目開采林木資源和地下礦物資源，導致植被大量損壞、水土流失和土地沙化現象日趨嚴重；一些地區的稀有動物資源瀕臨滅絕，云貴川的一些煉硫區，空氣中的二氧化硫濃度超過國家標準5－50倍，上萬農民喪失了維持生存和養育后代所必需的農業生產環境。鄉鎮企業污染之所以如此嚴重，與其規模不經濟有著密切的關系，我國92%的鄉鎮企業分布在自然村，7%在建制鄉鎮，1%在縣城，這種“遍地開花”式的分散發展的鄉鎮企業布局，對企業治污無疑造成了很大困難。消除鄉鎮工業污染和西部地區生態環境的惡化，途徑固然很多，但政府放寬戶籍上的限制，以直接減少農村的生存人口則是一條帶有戰略性質的措施。畢竟，從有污染源的產業來看，城市企業所造成的污染是遠低于鄉鎮企業的。

再次，從我國產業結構調整來說，沒有城市規模的擴張，第三產業的發展終將是一句空話。

由于第三產業存在“生產與消費在時空上不具備可分割性”，以及“消費者分布在空間上必須呈現出大規模聚集”等特征，故該產業的發展要求人口必須相對集中且達到一定的規模，唯有如此，才能實現其規模經濟效益。我國第三產業的區域分布資料也證實，城市的規模愈大，第三產業也就愈發達。據1996年資料，我國666個城市中，第三產業在國民經濟中的比重平均為%，其中人口在200萬以上的超大城市，該項指標達到了%；人口在100－200萬的特大城市為%；50－100萬人口的大城市為%；20－50萬人口的中等城市為%；20萬人口的小城市只有%。第三產業的發達程度與城市規模的正相關關系顯然表明，放棄“農業剩余勞動力主要依靠鄉鎮企業和廣義小城鎮就地轉移”的觀點、積極推行大中小城市共同發展的城市化戰略，是我國調整產業結構、促進第三產業快速發展的有效途徑。(《世界銀行1984年發展報告》曾指出：城市產生聚集效應的最低人口界限是15萬人，而我國卻有近一半的城市少于15萬人。)

根據全國600多座城市1989年至1996年的數據，王小魯、夏小林對城市的規模收益和外部成本進行了計量模型分析，結果顯示，城市的經濟效益隨著城市規模的擴大而明顯上升，在150萬—200萬人之間時，城市的凈規模收益達到最大，大約相當于城市GDP的19%左右；此后逐步下降，直到超過800萬人時才變為負值，即規模收益被外部成本抵消；再繼續擴大規模才形成負效益。這一結果說明，發展150萬至200萬人的城市將會大大提高城市的規模經濟效益，進而提高經濟增長的速度與質量。王小魯、夏小林還進一步認為，如果將范圍再擴大一點，那么，規模在100萬—300萬人之間的城市都可以稱為最佳規模的城市。實證分析表明，我國城市發展政策確實需要進行較大的調整，即要從重點發展小城鎮轉向發展較大規模的城市。

此外，實施大中小城市共同發展的城市化戰略還是擴大國內最終需求、拉動我國經濟增長的最現實和最有效的途徑。

有效需求不足的首要表現是消費需求在經濟增長中的貢獻率下降，消費需求不足固然與城鎮居民消費不旺有關，但農村居民消費水平的相對下降則是更主要的原因。1978年，我國農民消費對經濟增長的貢獻份額是52%，1984年達到最高值59%，之后便一直下降，1997年只有%。因此增加農民消費需求才是提高我國國內消費需求的關鍵。然而增加農民需求的核心環節是提高農民的收入水平。提高農民收入的途徑雖然很多，但根本措施還在于減少農村人口，實現農村人口向現代化城市的轉移，而不是單純地向“廣義小城鎮”轉移。目前，我國農村有近3億的剩余勞動力，這極大地影響了農民收入的增加。加快農村人口向各類城市轉移，在刺激需求方面有著“一石數鳥”之功效：一方面，農業勞動力的減少提高了農業勞動者的邊際生產力水平，進而增加了農村人口的收入和消費需求；另一方面，那些有條件或有能力進入城市的農民，在現代城市里必定會模仿城市居民的消費方式，進而擴大其消費支出；此外，隨著城市人口的增加，以公共基礎設施建設為中心的投資需求無疑也會有一個大的提高。

誠然，從理論上講，鼓勵農村人口向小城鎮轉移，也是可以刺激國內需求增長的，但是從實踐發展來看，小城鎮建設真的能夠通過擴大就業、增加收入來有效拉動國內市場復蘇？結論并非十分令人滿意。農業部農村改革試驗區辦公室承擔的“農村小城鎮建設中的集體產權問題研究”表明，1997年小城鎮常住人口中，非農業人口的比重并沒有顯著提高。該年非農人口比重為%，這一數字反而比1990年%降低近1個百分點，換言之，農民對轉為非農戶口進入小城鎮并沒有太大的積極性。造成這一狀況的原因固然很多，但農民和小城鎮非農居民在與就業機會相關的收入方面的差距越來越小則是不可忽視的重要原因。農業部課題組通過調查發現，1990年，被調查的建制鎮農民與非農業居民的年收入分別為元和元，二者的絕對差距是元，后者是前者的倍；然而1997年，農民和非農業居民的年收入分別增加到元和元，絕對差距基本穩定，但后者僅為前者的倍。可見實證研究證明，企望小城鎮建設有效拉動我國“內需”是不切實際的。

最后，大中小城市共同發展的城市化戰略的實施，對加快實現我國“個人現代化”也有著極其重要的作用。

農民進入城市以后，他們的生產、生活方式和價值觀念都將會發生根本性的變化，他們會逐步拋棄農村的一些陳規陋俗，并注重對孩子進行教育與投資，特別是在轉變傳統的生育觀念問題上，城市化的作用將更為明顯。而以“廣義小城鎮”建設為主的城市化模式，在改變農民的傳統行為方式上，效果則非常有限。因為從總體上看，“廣義小城鎮”的綜合素質是很低的，如城鎮規模偏