從“和平統(tǒng)一、一國(guó)兩制”到“一國(guó)兩制、和平統(tǒng)一”（三）

聯(lián)邦制遭遇到的批評(píng)還有：中國(guó)人民熱衷于大一統(tǒng)，因此不適合于聯(lián)邦制。此論首先令人奇怪的是，既然你認(rèn)為中國(guó)人民一定更喜歡什么，那么在聯(lián)邦制下，他們想必也會(huì)"習(xí)慣性地"相互看齊，照樣搞成清一色嘛，又何必庸人自擾呢。聯(lián)邦制賦予地方多樣化的選擇權(quán)，并不對(duì)選擇的結(jié)果預(yù)加規(guī)定，哪怕某個(gè)省實(shí)行"尊孔讀經(jīng)"，只要未損基本人權(quán)，不妨由它去，因此，完全可以兼容"傳統(tǒng)"與"現(xiàn)代"。至于有人口口聲聲說(shuō)中國(guó)有秦以來(lái)，一向是由幾十個(gè)民族組成的單一制國(guó)家，從來(lái)沒(méi)有實(shí)行過(guò)"聯(lián)邦制"。他們忘了，秦是怎樣迅速滅亡的了。何況，聯(lián)邦制本是個(gè)近現(xiàn)代的概念，如同民主與科學(xué)，按照他們的邏輯就是：中國(guó)從來(lái)沒(méi)有民主和科學(xué)，所以永遠(yuǎn)不需要民主和科學(xué)。但這些東西在西方也不過(guò)幾百年的歷史，走向成熟更是近一百多年的事情。我們不必拒斥這一潮流所向。

"大一統(tǒng)"語(yǔ)出《春秋公羊傳》，認(rèn)為周天子應(yīng)當(dāng)做到"六合同風(fēng)，九州共貫"。我感興趣的是，"大一統(tǒng)"的"一"究竟是個(gè)什么東西，恐怕要追溯到"天人合一"。《周易》有云："有天地然后有萬(wàn)物，有萬(wàn)物然后有男女，有男女然后有夫婦，有婦夫然后有父子，有父子然后有君臣，有君臣然后有上下，有上下然后禮儀有所錯(cuò)。"《老子》曰："道生一，一生二，二生三，三生萬(wàn)物"，"人法地，地法天，天法道，道法自然。"《莊子》："天地與我并生，而萬(wàn)物與我為一"。到了西漢，董仲舒明確地提出了"天人之際，合而為一"的命題，特別強(qiáng)調(diào)"大一統(tǒng)"，強(qiáng)調(diào)"一"。他解釋"王"字："古之造文者，三畫(huà)而連其中謂之王。三畫(huà)者，天地與人也。而連其中者，通其道也。取天地與人之中以為貫而參通之，非王者孰能當(dāng)是。"至此已很明顯，"大一統(tǒng)"是封建君權(quán)的工具：普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。而從家天下到黨天下，是一脈相承的。

"大一統(tǒng)"云云，主要存在于儒家意識(shí)形態(tài)和封建統(tǒng)治者的一廂情愿，現(xiàn)實(shí)中又多理解成中央集權(quán)。然而經(jīng)濟(jì)文化最為昌盛的朝代，并不以中央集權(quán)著稱。"話說(shuō)天下大勢(shì)，分久必合，合久必分。"中央集權(quán)也從來(lái)沒(méi)有擺脫治亂循環(huán)，甚至中央集權(quán)本身的存在性和程度都是值得疑問(wèn)的?？v觀歷史，馬克斯·韋伯在1915年寫(xiě)成的《中國(guó)的宗教》一書(shū)指出："中國(guó)行政中央集權(quán)化的程度是非常有限的。中央和地方的爭(zhēng)權(quán)斗爭(zhēng)不斷引發(fā)，貫穿于幾次大的財(cái)政改革期。同其他改革者一樣，11世紀(jì)時(shí)王安石所要求的是有效的財(cái)政統(tǒng)一，稅收在扣除征收經(jīng)費(fèi)之后全數(shù)繳納中央。在大多數(shù)情況下，地方官吏往往少報(bào)可課征租稅的田地面積與納稅人數(shù)，短報(bào)人數(shù)大約是已公布的土地戶籍登記數(shù)的40％。中央和地方不斷斗爭(zhēng)，最后中央作出妥協(xié)：：自18世紀(jì)起，地方督撫只輸納一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的定額貢賦。"

中共建政以后不久，毛澤東試圖超越蘇聯(lián)模式的共產(chǎn)主義，相比于斯大林式的中央集權(quán)，在其1956年"論十大關(guān)系"的講話中提出了行政分權(quán)的思想。大躍進(jìn)和文革期間，以及文革以后，一個(gè)有效的中央計(jì)劃體制在中國(guó)不復(fù)存在。所謂的五年計(jì)劃和年度計(jì)劃，不過(guò)是一紙空文。關(guān)于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的世界銀行發(fā)展報(bào)告指出，盡管有五六十年代的工業(yè)化成果，改革開(kāi)始時(shí)中國(guó)非常貧窮，很大程度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；落后的基礎(chǔ)設(shè)施和強(qiáng)調(diào)地方自給自足導(dǎo)致很低的區(qū)域?qū)I(yè)化和眾多的中小企業(yè)；整個(gè)經(jīng)濟(jì)與蘇聯(lián)相比，有少得多的中央計(jì)劃和管理；地方政府有更大的權(quán)力，并發(fā)展起相當(dāng)大的管理能力，這一切為更加分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)做了準(zhǔn)備。所以，歪打正著的是，作為一個(gè)整體，中國(guó)改革似乎比俄羅斯順利得多。

近二十年來(lái)中國(guó)財(cái)政體制的變遷也提供了一種線索。為克服"統(tǒng)收統(tǒng)支"的弊端，1980年起中央分頭與各地方簽訂財(cái)政承包合同，實(shí)行"分灶吃飯"。新體制面臨的最大挑戰(zhàn)是，這種所謂的合同，不是合同法這樣的私法所能規(guī)范的。面對(duì)一個(gè)權(quán)力無(wú)邊的中央，如何保證其履約呢？1982年，"一定五年不變"的承諾聲猶在耳，囊中羞澀的中央就盯上了一些省份大幅增加的收入留成。然而墨跡未干，畢竟不好公然毀約，于是來(lái)了個(gè)"劉備借荊州"，變相地將財(cái)政大省的額外收入收為己有。這種鞭打快牛的做法，持續(xù)下去，最后還要回到"吃大鍋飯"的老路上去。那么，中央既難自我約束，又如何穩(wěn)定地方的預(yù)期呢？民主與法治都還靠不上，有中國(guó)特色的辦法是默認(rèn)了地方的三本帳：一本"預(yù)算內(nèi)"，一本"預(yù)算外"，還有一本"非預(yù)算"或"制度外"收入帳。近年來(lái)的估計(jì)，各級(jí)政府的非預(yù)算收入，至少不低于預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外收入之和，可見(jiàn)其規(guī)模之巨。這種信息分散化好比釜底抽薪，客觀上使得中央的事后干預(yù)變得難以入手，為地方留有了余地。

這樣一個(gè)博弈的過(guò)程，也使得地方自求多福，逐漸養(yǎng)成勢(shì)力。地方對(duì)中央的依賴開(kāi)始讓位于各種形式的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。九十年代初，中央稍有體制復(fù)歸的企圖，遭到以廣東為首的地方聯(lián)合抵制，只得作罷。較前相比，中央再也不能把一個(gè)單一的模式，比如說(shuō)大寨模式或大慶模式，強(qiáng)加于不同地方。每個(gè)地方都是相對(duì)獨(dú)立的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室，好的經(jīng)驗(yàn)很快被模仿，擴(kuò)散到全國(guó)，呈現(xiàn)出旺盛的活力。地方利益主體的雛形已備，中央頻繁調(diào)動(dòng)各省市負(fù)責(zé)人，也就剩下這最后一招了，卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜。特別是，在中央與地方之間形成了初步的談判關(guān)系，究其實(shí)質(zhì)，已經(jīng)意味著相當(dāng)程度的分權(quán)制衡。最初的"分權(quán)"莫如說(shuō)是一種"行政權(quán)轉(zhuǎn)讓"，而在九十年代中期分稅制的確立，已經(jīng)奠定了"行政性分權(quán)"的格局，從此走向"政治性分權(quán)"即聯(lián)邦并不遙遠(yuǎn)，這預(yù)示著中央與地方關(guān)系的根本性變化。如果按照錢(qián)穎一教授等的研究，從地方提供更多的公共物品、全國(guó)性共同市場(chǎng)的形成和政府預(yù)算約束硬化等幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)已基本接近聯(lián)邦制，當(dāng)然，是以她所獨(dú)有的方式。但是，誰(shuí)都知道，這不是一種穩(wěn)定的均衡。

現(xiàn)行憲法第三條規(guī)定，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；第一百零五條規(guī)定，地方各級(jí)政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。僅此來(lái)看，地方政權(quán)的合法性似乎并不來(lái)源于中央授權(quán)。但是，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)"下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。雖然第一百零七條規(guī)定了地方政府的權(quán)限，但缺乏可操作性。第一百零八條、第一百一十條內(nèi)部又存在矛盾，"地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。""地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。""全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院。""縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。"這樣就將地方的權(quán)限置于一個(gè)不可預(yù)測(cè)的地位。

所以，現(xiàn)在的突出問(wèn)題是，仍然缺乏一套穩(wěn)定的、透明的、普適的和可以預(yù)期的游戲規(guī)則，并且，內(nèi)在的法理有待于深入闡明。譬如前面提到的，中央與地方的"合同"，不是私法所能調(diào)整的。當(dāng)務(wù)之急，尚不必糾纏于兩者的孰強(qiáng)孰弱、孰輕孰重，而是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上規(guī)范分權(quán)結(jié)構(gòu)，落實(shí)談判主體，健全行為機(jī)制，納入憲法框架和程序以內(nèi)解決一切可能的爭(zhēng)端。在這個(gè)意義上，聯(lián)邦制絕不是空穴來(lái)風(fēng)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出港、澳、臺(tái)回歸的范疇。

確認(rèn)"一國(guó)兩制"，推進(jìn)"和平統(tǒng)一"，首先以身作則

前面講到，香港回歸后，"兩制"依舊，而"一國(guó)"未見(jiàn)其實(shí)。這已涉及這樣一個(gè)問(wèn)題："一國(guó)兩制"，目標(biāo)還是現(xiàn)實(shí)？只要我們繼續(xù)堅(jiān)持"一個(gè)中國(guó)"，即"世界上只有一個(gè)中國(guó)"，那么就得承認(rèn)，兩岸關(guān)系的現(xiàn)實(shí)就是"一國(guó)兩制"，不過(guò)還處于軍事對(duì)峙狀態(tài)罷了。如果視而不見(jiàn)這樣的現(xiàn)實(shí)，將"一國(guó)兩制"作為目標(biāo)，那么，囿于"一個(gè)中國(guó)"的時(shí)態(tài)和語(yǔ)義問(wèn)題，容易陷入曠日持久、糾纏不休的爭(zhēng)論，正如我們目前所看到的。在戰(zhàn)場(chǎng)上沒(méi)有辦到的事情，恐怕也不能指望文字游戲。

確認(rèn)了"一國(guó)兩制"的現(xiàn)實(shí)，并不是完事大吉了。首先，合乎邏輯的推論，諸如"誰(shuí)也不吃掉誰(shuí)"的承諾就得提前生效，其次，也不自動(dòng)解決"和平統(tǒng)一"的問(wèn)題。統(tǒng)一，即統(tǒng)于一制，要旨在于兩岸當(dāng)局就地合法化，就地訴求合法性，在此基礎(chǔ)上相互承認(rèn)，在民主共和的框架內(nèi)解決國(guó)家體制的問(wèn)題，譬如可以考慮聯(lián)邦的形式。應(yīng)把"和平統(tǒng)一"視為一個(gè)過(guò)程，而不是某天早上簽署了一個(gè)聯(lián)合聲明就大功告成的。對(duì)"鄧小平理論"也要活學(xué)活用，從"和平統(tǒng)一、一國(guó)兩制"到"一國(guó)兩制、和平統(tǒng)一"，一字不易，僅僅顛倒一下順序，既傳其精神實(shí)質(zhì)，又把握住了時(shí)代脈搏。

如果還要發(fā)展一下"鄧小平理論"，那不妨說(shuō)，統(tǒng)一的問(wèn)題，遠(yuǎn)不限于臺(tái)港澳，當(dāng)務(wù)之急更不在此。須知近代民族國(guó)家的興起，乃是伴隨著資產(chǎn)階級(jí)革命，順應(yīng)了開(kāi)拓更大市場(chǎng)的必然趨勢(shì)。一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家，哪怕是聯(lián)邦制國(guó)家如美國(guó)，最起碼的是，各州沒(méi)有簽證權(quán)，州際貿(mào)易不得課以關(guān)稅。對(duì)比這樣的標(biāo)準(zhǔn)，大陸本身是否已經(jīng)同屬一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家，還甚為可疑。現(xiàn)實(shí)豈止是"一國(guó)兩制"，說(shuō)成"一國(guó)n制"也不為過(guò)，當(dāng)然"一國(guó)兩制"仍可作為一種抽象的概括。

譬如中國(guó)現(xiàn)行的戶口制度，實(shí)際賦予了各地相互之間的"簽證權(quán)"，或者說(shuō)是"拒簽權(quán)"。戶口是一種中世紀(jì)般的身份，與生俱來(lái)，依附著種種經(jīng)濟(jì)政治上的規(guī)定性。遷個(gè)戶口，有時(shí)比移民國(guó)外還難。異地打工者的地位，不及綠卡持有者客居美國(guó)的地位。更有甚者，是九億農(nóng)民長(zhǎng)期當(dāng)作"二等公民"。北京市于國(guó)慶五十周年前大規(guī)模驅(qū)逐百萬(wàn)外來(lái)民工，居然使人見(jiàn)怪不驚。再舉一例，現(xiàn)行選舉法第十二條規(guī)定，"農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)"，說(shuō)白了是將農(nóng)民的政治權(quán)利打了五折、再打五折。憲法不是規(guī)定公民在法律面前一律平等嗎，如此明文故犯，是極其嚴(yán)重的違憲行為?？墒瞧渌寤ò碎T(mén)的束縛農(nóng)民的制度安排，則連這樣的"法律"依據(jù)都拿不出來(lái)。

時(shí)人多表樂(lè)觀的是，近年來(lái)不少城市紛紛出臺(tái)吸引人才的優(yōu)惠政策，為科技人才落戶大開(kāi)方便之門(mén)，似乎使得戶口制度有所松動(dòng)。對(duì)此我卻有所保留。是不是符合需要的人才，究竟值多少錢(qián)的人才，歸根結(jié)底，不靠學(xué)校的標(biāo)簽、政府的批文，而取決于市場(chǎng)的評(píng)價(jià)。一般而言，高學(xué)歷者本已在自發(fā)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，如果居然還要求助于政府的優(yōu)惠政策，豈非笑談！所謂優(yōu)惠與歧視不過(guò)是同一塊硬幣的兩面，對(duì)一些人的優(yōu)惠就是對(duì)另一些人的歧視。政府人為地將外來(lái)低學(xué)歷者排斥在就業(yè)市場(chǎng)之外，既不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也有違社會(huì)公平。究其實(shí)質(zhì)是，這些地方政府對(duì)于外來(lái)人與本地人之間的歧視性政策視若不見(jiàn)，卻避重就輕，在外來(lái)人當(dāng)中制造新的制度性的學(xué)歷歧視。

各級(jí)政府熱衷于出臺(tái)這樣那樣的傾斜政策，厚此薄彼、扭曲市場(chǎng)的另一種典型，是名目繁多的"地方保護(hù)"和"部門(mén)保護(hù)"，其經(jīng)濟(jì)后果相當(dāng)于高筑關(guān)稅壁壘。近年來(lái)上海、湖北、吉林的汽車(chē)大戰(zhàn)，就是商品市場(chǎng)上仍然存留割據(jù)勢(shì)力的一個(gè)明證。還有此起彼伏的"啤酒大戰(zhàn)"、"香煙大戰(zhàn)"等等。至于要素市場(chǎng)上的各種準(zhǔn)入限制，更是比比皆是、司空見(jiàn)慣了。

凡此，已嚴(yán)重影響到現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。中國(guó)正在爭(zhēng)取加入WTO，這是因?yàn)槲覀冋J(rèn)識(shí)到：經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到市場(chǎng)范圍的限制，而貿(mào)易各方可以發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，特別是借助于要素流動(dòng)，改進(jìn)資源配置。值得注意的是，這些道理同樣或尤其適用于對(duì)內(nèi)開(kāi)放。你可以給