政府審計執業資格準入制度探討

【摘要】政府審計的專業性和政策性都很強，這對從事該項工作的人員提出了很高的執業標準，要求他們在從事該項工作之前，必須要具備一定的基本條件。本文認為，提高政府審計人員素質的前提之一就是建立和完善政府審計執業資格準入制度。

【關鍵詞】政府審計；執業資格；準入制度

政府審計的專業性和政策性都很強，這對從事該項工作的人員提出了很高的執業標準，要求他們在從事該項工作之前，必須要具備一定的基本條件。本文認為，提高政府審計人員素質的前提之一，就是建立和完善政府審計執業資格準入制度，具體來講，就是建立注冊政府審計師制度。

一、執業資格準入制度的概念

執業資格準入制度是指根據國家有關法律、法規制定的、人們必須具備執業資格才能從事與該執業資格相關的專業工作的制度。執業資格準入制度的核心是以資格作為判斷是否許可執業的標準。執業資格準入制度的基本內容包括：行業確認、執業資格標準制定、執業資格認證、執業資格保證等。

行業確認是指國家有關部門在分析社會各行業特點和發展狀況的基礎上，對各行業進行科學的分類，確定需要推行執業資格準入制度的行業。推行執業資格準入制度的行業應具備以下幾方面的條件：一是該行業的社會通用性較強，與公眾利益緊密相關，并且對社會和經濟的影響較大；二是該行業執業者的行為對國家、實體或個人等的利益具有很大的相關性，因此應該對該行業實行進入約束；三是該行業對執業人員的專業技能和專業知識具有較高的要求，這種專業技能和專業知識通常需要通過教育或培訓后方能達到；四是通常情況下，該行業應該具有自由職業的特點，對執業人員的自律性要求較強，因此，對執業人員的整體素質要求較高。

執業資格標準制定是指在行業分類的基礎上確定進入該行業所應具有的必備條件。大體有以下幾個方面的要求：教育層次、工作經驗、專業技能和道德品質等，有時還有年齡、國籍、繼續教育等特別的要求。

執業資格認證是指通過科學的方法來判別申請人員是否具備了執業所要求達到的標準資格。這一過程必須遵循的基本原則是：科學、公平、公正、公開和獨立。

執業資格保證是指對行業中的執業人員進行監督、管理和繼續教育，以使他們能夠保持較高的專業水平。例如：美國各州規定房地產持照人在每次續登執照時，要學習一些新的課程并通過考慮，并以此作為續簽執照的先決條件等等。

二、國內政府審計人員的基本現狀及存在的主要問題

我國目前還沒有建立起完善的政府審計執業資格準入制度。為了更客觀、全面地了解我國政府審計人員的基本現狀，筆者進行了一定的資料收集和調查。根據有限的資料分析，國內政府審計人員的基本現狀及存在的主要問題包括：

來源渠道多元化

目前我國政府審計人員，特別是地方政府審計人員的來源渠道比較復雜，有從財政、稅務等部門中抽調的；有從社會上招聘的；有軍隊轉業干部等等。人員來源渠道不一，這就導致人員的條件差別較大，素質參差不齊。

復合型人才缺乏

從目前政府審計人員的專業結構看，以會計專業和審計專業的人員為主，而兼有法律、工程技術、計算機、環保等知識的復合型人才缺乏。

執業能力有待提高

政府審計人員的執業能力體現在很多方面，目前比較突出的問題主要體現在兩個方面：數據處理能力和政策把握能力還有待提高。

三、建立我國政府審計執業資格準入制度的必要性

政府審計工作的要求

在政府對國民經濟進行宏觀管理的體系中，政府審計屬于監督保障系統的一部分，這就必須保證政府審計工作的質量與效率，而要做到這一點，審計人員的質量保證至關重要。因此，有必要建立執業資格準入制度。

提高審計人員素質的要求

在審計人員數量不可能大量增長的情況下，可以通過提高政府審計人員的素質來保證審計工作的正常開展以及審計目標的實現。從現階段來說，政府審計人員至少應具備三種能力：知識更新能力、數據處理能力和政策把握能力。

審計信息化發展的要求

計算機技術被逐漸引入審計領域，特別是現場審計實施系統和審計管理系統的推廣應用，把計算機技術在審計工作中的運用推向了一個新階段。建立政府審計執業資格準入制度，將審計人員的計算機操作能力作為該制度中的一項重要內容，可以保證從事政府審計工作的人員都具備必要的計算機操作能力。

四、建立我國政府審計執業資格準入制度的可行性

政府部門的支持

建立我國政府審計執業資格準入制度，從根本上講是強化政府管理與監督職能的需要，這與政府管理的目標是一致的，一定會得到政府有關部門的大力支持。

國外參照辦法

美國在政府審計執業資格準入制度的探索過程中取得了一定的經驗，值得我國借鑒，有利于我國有計劃地推進政府審計執業資格準入制度的研究和建立。

有相關的執業資格準入制度可供參考

目前，我國已經在經濟的相關領域建立了一些執業資格準入制度。如：注冊會計師執業資格考試制度、注冊資產評估師執業資格考試制度等。這些考試制度在實施中積累了不少的經驗，可供建立政府審計執業資格準入制度時參考。

有大量潛在的生源

各級政府審計機關的工作人員屬于公務員系列，是目前人們非常看好的一項職業。同時，政府審計又是一項專業性很強的工作，它對提高從事該項工作人員的素質以及今后的個人發展等都具有很大的作用。鑒于此，如果建立政府審計執業資格準入制度，將會有一大批潛在的報考生源。

五、政府審計執業資格準入制度的基本內容

政府審計執業資格準入制度設立的原則

政府審計執業資格準入制度的設立應該符合三個原則，即：合法性原則、專業性原則和合理性原則。合法性原則是指政府審計執業資格準入制度的設立和實施必須依據國家有關法律、行政法規和規章的規定，尤其要符合審計相關法規的規定；專業性原則是指政府審計執業資格準入制度的基本內容要充分體現政府審計專業的特點；合理性原則是指在政府審計執業資格準入制度的設計和實施方面，要充分吸收國外發達國家的經驗，兼顧中國國情。

政府審計執業資格準入制度的制定與管理部門

我國的政府審計執業資格準入制度的制定與管理宜由審計署與人力資源和社會保障部共同負責。在資格考試方面，審計署與人力資源和社會保障部可聯合組建全國政府審計執業資格考試辦公室，負責政府審計執業資格考試的日常管理工作。

政府審計執業資格考試辦公室設在審計署人事教育司。政府審計執業資格考試的具體組織實施和考務工作可由審計署考試中心負責。為了做好考試工作，審計署可設立政府審計執業資格考試指導委員會。該指導委員會由相關學科的專家、學者組成，負責考試內容的研究、考試大綱的編寫、考試政策咨詢以及命題指導工作。另外，審計署還可以成立注冊政府審計師辦公室，主要負責注冊政府審計師協會的管理工作。

注冊政府審計師執業資格制度的基本內容

1.報考條件的認定。基本條件：遵守國家法律，具有良好的職業道德；認真執行《審計法》以及有關財經法規和制度，無違反財經紀律的行為；認真履行崗位職責，熱愛本職工作；學歷方面，必須取得大學本科及以上學歷；證書方面：必須取得大學英語六級證書；全國計算機等級考試二級及以上證書。

2.考試科目及基本內容。注冊政府審計師考試主要是為了考察政府審計人員的專業知識，這些知識主要體現政府審計工作的專業特色。鑒于此，考試科目及基本內容可設置

《會計》。政府審計人員在進行審計的過程中，要搜集記錄和反映經濟活動的會計資料。因此，政府審計人員必須熟悉會計知識。考試內容包括：企業財務會計、政府與非營利組織會計。《審計》。掌握審計類知識有助于政府審計人員更好地對財務會計信息的可靠性以及相關財政、財務收支等經濟活動的合規性與績效性進行獨立的監督、評價和鑒證，并發表恰當的審計意見。考試內容包括：審計理論與審計方法、案例分析。《財政》。政府審計工作中很大一部分都涉及到與財政的關系。考試內容包括：財政學。《金融》。隨著經濟的不斷發展，金融在國民經濟中的作用越來越大，滲透到國民經濟的各個領域。因此，政府審計人員必須了解和掌握相關的金融知識。考試內容包括：金融學。《法律》。政府審計具有執法性的特點，因此，政府審計人員在開展審計工作、出具審計報告、根據審計結果提出處理意見等方面，必須做到依法辦理。據此，設置法律考試課程是必須的。考試內容包括：審計法、稅法、經濟法。考試的基本方式。考試采取閉卷筆答方式。每科考試均實行百分制，六十分為成績合格分數線。注冊政府審計師全國統一考試的單科成績有效期為三年。考試時間。我國每年相關的考試比較多，如研究生考試，會計從業資格考試，初、中級會計資格考試，審計專業技術初、中級資格考試，注冊會計師和注冊資產評估師考試等。為避免與上述考試在時間上相沖突，注冊政府審計師的考試可安排在每年的3月份進行，一年考一次。資格認定。注冊政府審計師的資格認定部門為國家審計署與人力資源和社會保障部。資格認定的具體規定為：各科考試滿分均為100分，最低合格分數均為60分。各科考試合格者將取得全國審計考辦統一印制的注冊政府審計師資格考試成績合格證書。

6.注冊管理。注冊政府審計師考試注冊管理部門可確定為審計署人事教育司。考生可持全科合格證書向審計署人事教育司申請注冊成為中國注冊政府審計師，批準后由各省級人事部門頒發《中國注冊政府審計師》證書。證書由人事部統一印制，人事部、審計署聯合用印，在全國范圍內有效。

7.后續教育。為保持和提升注冊政府審計師的專業素質、執業能力和職業道德水平，加強注冊政府審計師行業人才培養，需要對我國的注冊政府審計師人員實行后續教育培訓制度。注冊政府審計師后續教育培訓可分為脫產和非脫產兩類。脫產方式包括：參加由省級地方審計部門舉辦的各種培訓和研討班以及其他培訓項目；到審計署人事教育司認可的大專院校進修專業知識；參加由審計署及省級地方審計部門組織或認可的相關專題研討會和經驗交流會等。非脫產方式包括：完成專業著作或專業論文，并公開出版或發表；擔當各個地方注冊政府審計師后續教育培訓的授課人、省級以上相關研討會的演講人；承擔學術團體、行業、政府部門組織的專業課題研究，并取得研究成果；出席經審計署和省級地方審計部門認可的專業論壇、研討會并提交會議論文；審計署和地方省級部門認可的其他形式。

六、政府審計執業資格準入制度設立的其他問題

政府審計公務員錄用問題

政府審計部門在錄取公務員性質的審計人員時，只錄用注冊政府審計師執業資格考試合格者。這就意味著只有那些既擁有政府審計執業資格證書，又通過了國家公務員考試的人員才有機會進入政府審計部門。

政府審計執業資格與相關執業資格的關系問題

由于只有取得政府審計執業資格證書的人員并通過了國家公務員考試后，才有資格進入政府審計部門，又由于政府審計部門錄用的人員屬于公務員系列，因此，在錄用方面，要受到名額及編制等的嚴格控制。在實際中，有相當一部分政府審計資格考試合格者可能沒有機會進入到政府審計部門工作，這就存在所設計的政府審計執業資格的有用性問題，即如果相當多的資格考試合格者不能如愿進入到政府審計部門工作，對今后的考試生源就會形成不利影響。所以，有必要設置一些優惠條件，使政府審計資格考試更具有合理性。筆者認為，可在政府審計執業資格與相關執業資格之間設立對應的證書認證和科目免考，進而達到提高政府審計執業資格考試有用性的目的。可以從以下兩方面進行設計：

1.擁有政府審計執業資格證書的人員可以通過認證自動獲得審計專業技術中級資格，達到中級審計師的級別，進而可以從事相關的審計工作。