財政支出績效評價培訓提綱之一

評價實施方案制訂及操作流程

浙江省財政廳績效處傅小普二〇〇七年六月●第一部分：財政支出績效評價概述●第二部分：績效評價工作開展現狀●第三部分：績效評價具體操作流程●第四部分：委托中介或專家評價●第五部分：如何推進績效評價工作第一部分：財政支出績效評價概述（1）

1.概念：績效評價是指財政部門、主管部門和單位運用科學、合理的評價方法，設置、選擇合適的評價指標，按照統一的評價標準，對財政支出運行過程及其效果進行客觀公正的綜合評判。

2.要素：主體、客體、方法、指標、標準，核心要素是評價的指標和標準。

①主體：績效評價的主體是財政部門、主管部門和單位，而不僅僅是財政部門。主管部門和項目單位是使用財政資金的主體,因而也是績效評價的主體。

②客體：是各項財政資金，即納入部門預算管理的財政性資金，包括預算內、預算外及其他資金。即各級財政部門安排的財政資金，以及由此帶動的納入部門預算管理的財政性資金(比如，一個項目、一個單位)。

③方法、指標、標準將在后面詳述。

第一部分：財政支出績效評價概述（3）5、績效評價必要性及作用①績效評價是公共財政的重要組成部分

公共財政框架：以部門預算為龍頭的預算編制體系+以國庫集中支付為龍頭的預算執行體系+以績效評價為龍頭的監督體系.②績效評價是提高財政資金使用效益的內在要求

財政資金的安排必須符合政府公共管理的要求，必須符合公眾的意愿；政府部門將大量資金用于專項建設，這些資金到底使用情況如何，有沒有達到預期的效果，客觀上需要一套科學、規范的評價體系來衡量；③績效評價是推動財政管理模式轉變的重要手段

先有績效管理的理念，再有績效預算；財政支出績效評價工作的開展，為績效預算的實施創造條件。第二部分：績效評價工作開展現狀（國外）從20世紀90年代開始，各國基本上建立了較為完善的績效評價制度和體系。

美國：1993年美國第103屆國會頒布了《政府績效與結果法案》，明確了實行部門績效評價和項目績效評價，實現了績效立法的突破。該法案明確了政府要達到的目標，通過比較績效目標和實施成果，進行年度績效評價，提高聯邦政府的工作效率和責任心。其它國家:如英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、德國等國家也相繼建立了較為完善的績效評價制度和體系。第二部分：績效評價工作開展現狀（國內）2003年，財政部教科文司率先對中央教科文部門7個項目資金進行試點，相應制定了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》和《中央與地方共建高校實驗室專項資金績效考評指標》；2004年財政部又擴大到11個試點項目；2005年5月，財政部預算司又印發了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》的通知；2006年8月，財政部財預〔2006〕406號《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》，對各地開展績效評價工作提出要求：探索建立預算績效評價體系。要把績效管理理念與方法引入財政支出管理,逐步建立起與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心的績效評價體系。要按照統一規劃、分步實施的原則,積極推進績效評價工作,并將績效考評結果作為編制以后年度預算的重要參考依據。廣東、江蘇、湖北、湖南、河南、云南、北京、黑龍江和大連等10多個省、市，相繼開展了績效評價。第二部分：績效評價工作開展現狀（我省2）2.開展情況：2004年，在科技、衛生、農業、教育四部門進行試點；2005年，對一輪治太骨干工程和省級科技計劃專項資金兩個重點項目進行績效評價；對省疾病預防控制中心的單位整體績效評價進行試點；部分市縣開始著手開展評價工作；2006年，省級共完成20個專項資金和1個單位（省疾病預防控制中心）整體支出的績效評價工作，涉及科技、教育、衛生、農業、水利、勞動保障等部門；各市、縣共對392個專項資金實施了績效評價，涉及評價資金105.9億元，財政資金89.4億元。其中：財政部門組織評價183個項目；主管部門組織評價98個項目；項目單位績效自評有111個。第二部分：績效評價工作開展現狀（我省3）3.制度情況：

（1）省政府辦公廳《關于認真做好財政支出績效評價工作的通知》及其附件—《浙江省財政支出績效評價辦法（試行）》（浙政辦發[2005]91號）

建立和完善績效評價運行體系：財政部門負責組織協調績效評價工作的開展和檢查工作；各有關部門共同配合做好績效評價的組織和實施工作。逐步建立績效評價結果應用機制：財政部門要將評價結果作為下年度安排部門預算的重要依據；評價結果要在一定范圍內公布；建立支出績效激勵與約束機制。《浙江省財政支出績效評價辦法（試行）》：對績效評價的范圍、內容、方法、指標與標準、組織實施、工作程序、結果應用等內容予以明確。第二部分：績效評價工作開展現狀（我省3）（2）省財政廳《浙江省財政支出績效評價實施意見》（浙財績效字[2006]2號）

實施原則：先易后難、由點及面、穩步推進評價類型：實施過程評價和完成結果評價*組織方式與實施范圍：項目單位自評、主管部門組織評價、財政部門組織評價評價機構及委托：評價指標設置：評價結果應用：（3）省財政廳《浙江省中介機構參與績效評價工作暫行辦法》（4）省財政廳《浙江省財政支出績效評價專家管理暫行辦法》第二部分：績效評價工作開展現狀（我省4）4.機構情況：全省（不含寧波）10個市財政局都已設立績效評價處，其中：6個合署辦公，紹興市、溫州市、湖州市財政局單設了績效評價處；縣（市、區）中，已有舟山市、紹興市所屬各縣（區）和龍游、德清、蘭溪、嘉善、文成、遂昌、臨海等32個縣（市、區）財政部門組建了績效評價機構；尚未組建機構的市、縣也基本明確了職能部門和專人，并抓緊落實機構報批工作。

（返回）第二部分：績效評價工作開展現狀（我省5）5.績效評價信息庫建設為加強交流與宣傳，我廳在省財政廳門戶網站（）設立了“財政支出績效評價”專題，將績效評價有關政策制度、評價信息、中介機構庫、專家庫等內容進行匯總與歸類，并及時公告，供各地參考。上述內容也可在我廳內網設立的“績效評價”處室網站上進行瀏覽。第三部分：績效評價具體操作流程（一）前期準備階段1.確定評價對象2.成立評價工作組3.下達評價通知（二）實施評價階段1.資料審核2.現場和非現場評價3.綜合評價（三）撰寫報告階段1.撰寫報告2.提交報告3.歸檔存查（四）評價結果應用1.反饋2.應用注：根據《浙江省財政支出績效評價辦法（試行）》一、確定評價對象(1)評價對象：績效評價的范圍（91號文件）。

1.根據開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可以將財政支出績效評價對象分為四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。2.按照財政支出的功能，評價對象主要可分為農林水、教育、科學技術、文化娛樂、醫療衛生、社會保障、環境保護、一般公共服務和公共安全等。如后圖

確定評價對象(2)農林水類公共服務類公共安全類教育支出類科學技術類文化娛樂類醫療衛生類社會保障類環境保護類其他類全省綜合類省級綜合類地方綜合類項目績效評價單位績效評價部門績效評價綜合績效評價財政支出績效評價分類框架確定評價對象(3)目前評價對象：主要側重于項目的評價，有條件的部門（單位）也可選擇本部門（單位）財政支出整體績效作為評價項目。1.省級:①自評:根據《浙江省財政支出績效評價實施意見》規定，年度預算安排財政專項資金在300萬元以上的省級財政支出。鑒于此項工作剛開始，對300萬元以上項目進行了篩選，對雖是300萬元以上的項目，以下兩種情況可暫不實行績效評價：一是用于與人員經費方面的開支的，如按人頭計算的社會保險補助費、醫療超支補助、一次性的工改補差、獎勵性支出等；二是用于補助單位日常公用經費不足的經費。同時，對雖是300萬元以下，用于單位事業發展的專項，主管部門可根據有關績效評價工作文件的規定和單位實際，選擇部分項目開展績效評價工作。②主管部門評價:由部門自主選擇,部分單位已經制訂評價實施辦法并開展評價工作。③財政部門評價：我廳評價項目選擇：一是各業務處每年評價項目不少于2個；二是具體項目由各業務處確定，績效處在各處上報的項目中選擇2個作為重點項目。2.各地：有關縣（市、區）績效評價實施范圍3.財政部門評價項目選擇方向：一是支出重點領域，特別是民生方面的；二是支出情況較為復雜的；三是相關文件明確評價的。(返回流程)三、確定評價機構評價機構三種形式：1.內部評價組：由項目單位或主管部門內部相關專業人員組成的評價組；2.評價專家組：由項目單位、主管部門或財政部門組織的專家組，專家組成員可在當地的績效評價專家庫中選取，也可從上級績效評價專家庫中選取，對于重大項目的評價，選取時應考慮當地人大、政協及相關大專院校的專家參加；3.中介機構：具有相應資質的社會中介機構，中介機構應在全省績效評價中介機構庫中選擇，中介機構也可組織專家組開展評價。返回四、設計評價方案（總）前提：充分了解資金使用實際情況設計評價方案：評價組織機構或評價機構根據評價工作規范，針對評價目標，擬定評價工作的具體評價方案，主要內容有：評價對象、評價目的、評價依據、評價指標，評價標準，選取評價方法、工作時間安排、準備評價資料及有關工作要求等。方案設計后，要經評價組織機構的所有成員討論或選擇合適的咨詢專家，組織專家研究、論證，根據專家的意見和建議，修改、完善評價方案。設計評價方案主要內容：

（一）評價依據（五）時間安排等（返回流程）

（二）評價方法*（三）評價指標*（四）評價標準設計評價方案-評價依據評價依據：1.實施績效評價時的基本依據：與評價項目有關的法律、法規和制度，以及項目立項申報有關資料，如項目預算申報書、可研報告、驗收報告等。例如對于一項水利防洪工程的績效評價，那么《中華人民共和國防洪法》、《水利產業政策》、《防洪減災經濟效益計算辦法》、工程的各項設計審批文件、質量評定和竣工驗收等資料。2.91號文件中績效評價的基本依據：所列內容為評價依據的大致內容，具體評價時應結合具體對象的實際情況。3.績效目標：指以客觀的、可測量的績效指標來表示的項目績效水平，包括用量化的標準、數值或比率表示的目標。特點：事前制定，可測量，體現目標群體需求。4.應作為績效評價報告的附件。(返回)設計評價方案-評價方法(2)

在評價時，將一定時期內項目的總成本與總效益進行對比分析，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優的支出方案。該方法適用于成本和收益都能準確計量的財政支出評價，但對于成本和收益都無法用貨幣計量的項目則無能為力，一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。3.因素分析法：指通過列舉所有影響成本與收益的因素，進行全面、綜合的分析，從而得出評價結果的方法。

成本效益法的延伸，最終也是通過投入產出比來進行評價的。4.歷史比較法：指將相同或類似的財政支出在不同時期的支出效果進行比較，分析判斷績效的評價方法。實際上是將某一類支出或項目的歷史數據進行對比分析，了解其歷史上的變化及效益波動情況，既可以看出其發展趨勢，也可以了解各種因素在不同時期的影響及作用機理，進而分析其效益差異的成因及改進方向。5.橫向比較法：指通過對相同或類似的財政支出在不同地區或不同部門、單位間的支出效果進行比較，分析判斷績效的評價方法。

設計評價方案-評價方法(3)6.專家評議法：指通過邀請相關領域的專家進行評議，得出評價結果的方法。對于無法直接用指標計量其效益的支出項目，可以選擇有關專家進行評價；專家們在通過實地勘察、查看項目資料，充分了解掌握項目情況后，根據自己的專業判斷，給相應的指標計分。→專家的獨立性、工作時間的限制7.問卷調查法：又稱公眾評判法，指通過設計不同形式的調查問卷，在一定范圍內發放，收集、分析調查問卷，進行評價和判斷的方法。具有民主性、公開性的特點，但應用范圍有限且有一定的模糊性。在一些公共服務、公共投資項目上可設置目標群體滿意度或公眾滿意度指標來評價績效。8.詢問查證法：指評價人員以口頭或書面、正式或非正式會談等方式，直接或間接了解評價對象的信息，從而形成初步判斷的方法。是其他方法應用的基礎。返回設計評價方案-評價指標-91號文件定量指標定性指標具體指標實際支出情況組織管理水平目標設定情況目標完成程度經濟效益社會效益生態環境效益可持續性影響資金落實情況會計信息質量財務管理狀況資產配置與使用業務指標財務指標基本指標財政支出績效評價指標體系設計評價方案-評價指標-實施意見實施意見對基本指標的分解：

1.各類項目評價既具有共同點，又具有不同點：一方面，針對項目評價的共同點，在“浙江省財政支出績效指標體系”中對基本指標設定的基礎上，對其中的共性指標進行了細化和分設，形成了“浙江省項目評價具體指標一覽表”，將8個二級指標分設為26個三級指標；另一方面，由于各類支出項目的功能和目標又存在較大差異，仍需對基本指標中的經濟效益、社會效益和生態環境效益等效益指標進行分設。在具體評價項目時，根據項目的特點，可對三級共性指標進一步細化或選擇，與個性指標相結合，共同構成某一項目評價的具體指標。2.參考用，并非每個項目評價時直接可以照搬照用。

各基本指標和具體指標的含義：詳見實施意見附件3。(返回指標設置)設計評價方案-評價指標-需考慮的相關因素(1)★績效評價指標體系是動態的、可擴充的：財政部門可根據績效評價工作的開展情況，不斷完善基本指標，在具體評價過程中，評價組織者和評價機構也應根據具體情況來設置具體指標，來充實和完善指標體系。★91號文件的相關要求(具體項目評價時需考慮因素)：

1.系統性：績效評價指標的設置應注意指標體系的邏輯關系，將定量與定性指標相結合，系統反映財政支出所產生的經濟效益、社會效益和生態環境效益等內容。

設計評價方案-評價指標-需考慮的相關因素(2)2.重要性：根據績效評價指標在整個評價工作中的地位與作用，設置最具有代表性和最能反映評價要求的評價指標。對于重要的指標，應進行適當細化和分設，并在分值(權重)上加以考慮。3.相關性：績效評價指標應與主管部門和單位的績效目標密切相關，與績效的基本內容密切相關，重視評價的初始目的。績效評價指標應與部門、單位或項目的績效目標有密切的聯系，不能因為容易收集就使用，例如某一項目的投入或產出的衡量相對容易，但如果與項目成果目標的相關性存在問題，單純的投入指標或產出指標就不能很好地反映項目的實際影響。

設計評價方案-評價指標-需考慮的相關因素(3)

4.可行性：績效評價指標的設置既要考慮經濟性和實用性，又要考慮現實條件與可操作性。評價數據的獲得應符合成本效益原則，在合理成本的基礎上收集信息。這就要求指標在滿足評價目標的前提下要盡量精簡，減少指標之間的信息重復，選定的指標應承載盡可能大的信息量，從而可以降低指標信息收集的成本。如目標完成程度和效益指標之間，設置指標時就應注意重復的問題。

♂設置指標時就需考慮：數據來源、收集方法、誰來收集、數據成本、收集難度、如何使用、誰來使用。每個指標都應建立這樣的信息，所有確定指標是一件非常不容易的事情。

♂設置多少指標最適合：能夠衡量財政支出績效、科學合理地獲得評價結果的最少指標。

設計評價方案-評價指標-需考慮的相關因素(4)5.可比性：對相同或類似的評價對象設置共同的績效評價指標，便于評價結果的相互比較與運用。

6.其他考慮因素：實際上，根據近年實踐，在指標的選擇上除了上述的原則外，還應堅持以下幾項標準：首先，所選指標在評價內容的度量上要具有精確性，不能模棱兩可,能量化的指標應盡量予以量化；其次，充分考慮社會公眾對項目實施后的滿意度,應設置問卷調查表的方式，廣泛征求單位和社會公眾的意見。再次,選出的指標應具有可監控性，即指標應具有獨立性，減少人為因素對指標的修飾。最后，在設計指標時應當多征求多方意見。

(返回指標設置)設計評價方案-評價標準(1)

評價標準：

所謂標準，是衡量客觀事物的標尺和準繩。財政支出績效評價標準是以一定量的樣本數據為基礎，利用數理統計的原理進行測算而得出的標準數據”。評價標準能夠具體將評價對象的好壞、優劣等特征通過量化的方式進行量度。評價標準是財政支出績效評價體系的核心要素之一，是評價工作的基本準繩和標尺，是最后進行評價計分的依據,它決定了評價目標能否實現以及評價結果是否公平準確。評價標準的基本類型：目前財政支出的評價標準一般有行業標準、計劃標準、歷史標準、經驗標準四種。在利用這些標準時，有的是定量標準，有的是定性標準。實際評價中具體選用哪種標準，主要根據評價的目的、對象的特點、評價的環境、信息采集、技術標準的適應范圍等條件來確定。

設計評價方案-評價標準(2)1.計劃標準：是以事先制定的目標、計劃、預算、定額等預計數據作為評價財政支出績效的標準。2.行業標準：是以一定行業許多群體的相關指標數據為樣本，運用數理統計方法計算和制定出的該行業評價標準。建立在基礎數據較為完備的前提下。3.歷史標準：是以本地區、本部門、本單位或同類部門、單位、項目的績效評價指標的歷史數據作為樣本，運用一定的統計學方法計算出各類指標的平均歷史水平作為評價的標準。4.經驗標準：是根據長期的財政經濟活動發展規律的管理實踐，由在財政管理領域有豐富經驗的專家學者，在經過嚴密分析研究后得出的有關指標標準。設計評價方案-評價標準(3)定量標準與定性標準：1.定量標準：通常是建立在數據資料及有關統計信息的基礎上，綜合運用統計學的方法，按照資料的搜集、數據的整理、統計應用分析三個步驟，對標準值進行測定。但目前使用中更多的定量標準是計劃數。2.定性標準：是定性指標進行綜合分析判斷的客觀參照，一般根據評價指標的概念與內涵，運用一定的評語確定財政支出績效結果。在績效評價中，許多指標，尤其是許多效果指標都難以量化，所以定性指標和標準在績效評價中的作用是不可或缺的。

3.沒有標準怎么辦?要根據具體項目實際情況確定。在目前實踐中，標準的主要來源有：一是有關政策規定和預定績效目標；二是將標準分為優秀、良好、合格、不合格四檔，由專家直接判斷；三是對相關數據匯總后計算平均值，均值以上為優秀或良好；均值以下為合格或不合格。

(返回)五、下達評價通知評價通知：是評價組織機構(委托人)出具的行政文書，也是評價對象接受評價的依據。評價通知主要內容有：評價項目、評價實施、評價內容、評價指標和標準、評價時間安排和有關要求等事項。評價通知是評價方案的集中體現。評價通知是前期準備工作的一個總結，也是實施評價的一個基本依據，后面的評價工作要按照評價通知來實施。評價通知除下達評價指標、標準外，還要下發相關的統計表，包括目標完成情況表和資金使用情況表，以及績效滿意度調查表等。（返回）六、收集基礎資料收集基礎資料：評價機構根據評價工作要求，到被評價對象現場采取勘查、問詢、復核等多種方式收集基礎資料，資料包括評價對象的基本情況、財政資金使用情況、評價指標體系需要的各項數據資料等。關鍵在于要始終圍繞評價指標來收集資料，以利于評價打分。具體收集資料方式有：

1.實地勘察：評價機構深入被評價單位，對評價對象的建設情況、施工質量、管理制度的建立和健全情況、管理責任制的建立和落實情況、資金的使用情況進行實地檢查和和核實。這是確保評價結果真實的前提。六、收集基礎資料2.問卷調查：發放問卷調查是確保有關定性指標真實、準確的基礎，主要由評價人員親自發放和收回，不得經由評價客體內部人員間接發放或收回。問卷調查表的發放范圍和數量由評價機構根據評價工作的實際情況確定。問卷調查要求(1)分值(應考慮適當的分值);(2)問題的數量;(3)樣本數量;(4)方式方法.3.聽取匯報：聽取被評價單位對評價對象的目標設定及完成程度、組織管理制度建立健全及落實、資金落實及支出、財務管理狀況、資產配置與所有、產生的效益(包括經濟效益、社會效益、生態環境效益)等情況的匯報。評價人員對有關疑難問題作進一步明確和核實。評價機構根據收集的基礎資料，核實確認基礎數據的全面性、真實性，以及指標口徑的一致性。查看評價對象的審計報告，收集、歸納、分析審計報告的審計意見，按照有關事項的主要程度提出對評價基礎數據的核實確認意見。（返回）七、評價資料分析、評價人員打分、形成評價結論

評價資料分析：通過對收集的基礎評價資料以及每位評價人員所掌握情況的相互交流和分析，使評價機構所有人員充分了解足夠的信息，要求每位評價人員掌握評價指標和評價標準，根據資料分析情況可以對有關評價標準作進一步細化，便于統一打分，力求避免主觀隨意性。

評價人員打分：參與評價人員應嚴格按照要求進行評價，確保評價結果的獨立、客觀和公正。不得在規定程序之外對評價工作施加傾向性影響。評價人員打分采用“背靠背”的形式，各自獨立判斷，以使某些主觀因素能夠通過算術平均得到一定的削除，同時應提出問題與建議。每位評價人員對評價結果要簽名，保留工作底稿，以便明確責任。形成評價結論：評價機構根據評價工作要求以及每位評價人員的打分，利用算術平均法，計算出評價對象的評價分數，形成評價結論(除分數外，還必須說明所取得的成效)；同時要對每位評價人員提出的問題和建議進行綜合、歸納和分析。關鍵：實事求是，揭露問題、分析問題、提出建議。

（返回）八、撰寫評價報告在撰寫評價報告以前，評價組織機構要對評價程序、評價資料分析、評價人員打分、評價結論、問題與建議進行審查，提出可行性意見和建議。1.兩種報告格式：*項目單位自評報告（見實施意見）*主管部門和財政部門評價報告（見實施意見）2.評價報告填列要求：（1）內容真實完整、層次分明、邏輯清楚、用詞準確，單位負責人、評價機構組長必須簽字或蓋章。（2）評價結論需詳細說明評價對象實施所取得的成效。績效評價報告中所提建議往往是改進財政支出績效的有效措施，也是開展財政支出績效評價工作的價值所在。（返回）九、上報評價報告、建立工作檔案上報評價報告：評價報告撰寫后，統一使用A4紙打印、裝訂，并于評價結束后20天內報主管部門或財政部門（提交同級財政部門一式2份，同時報送電子文本，書面與電子文本的內容必須一致）。同時需附有關資料，資料主要包括預算批復文件、預算執行決算報告、審計報告(以往已審計的審計報告)、驗收報告和有關管理制度(包括財務管理制度)等，也包括目標完成情況表和資金使用情況表等附表。建立評價工作檔案：評價組織機構應妥善保管工作底稿和有關資料，根據檔案管理的要求，建立評價工作檔案并歸檔，以備存查。（返回）十、評價結果的應用（1）結果應用：是評價工作能否取得實效的保證，也是確保該項工作持續、深入發展的基本前提。1.目前應用和可研方向:①預算決算：即將評價結果意見反饋給被評價者使之盡快改進績效水平，并逐步根據支出績效的好壞來調整和控制其預算資金。項目單位、主管部門應將項目評價結果作為編報年度部門預算的依據；財政部門應將項目評價結果作為核定部門預算的依據。(直接、間接，如何掛鉤？）

②項目管理：根據項目評價結果進行認真分析，對于管理中存在的問題，提出改進措施，不斷提高管理水平。③資金監控：對于跨年度項目，財政部門依據項目評價結果提出后續資金安排或撥付的意見；在項目單位報送自評報告之前，財政部門可暫不撥付資金。

評價結果的應用（2）

④公眾監督：即可采取靈活方式或有選擇地向有關媒體公開披露，增強財政資金使用的透明度，使公眾了解有關公共項目的實際績效水平，以接受社會公眾的監督。通過公眾輿論壓力等促進部門領導改善績效狀況。⑤政府問責:即可將財政支出績效評價結果作為對政府有關部門問責的重要依據，并可將評價結果與政府工作人員的業績考核相聯系。2.結果反饋:評價結果反饋書.3.完善2008年預算管理有關評價結果應用的建議：一是加強對評價等次的應用；二是建立內部和外部評價結果反饋機制；三是加強對項目單位自評報告的應用；四是建立評價結果公開制度；五是建立績效評價與預算管