一九五八年《戶口登記條例》出臺的制度背景探析

［］F120.3；D631.42［文獻標志碼］A［］1003－3815（2010）－09－0045－10新中國城鄉二元戶籍制度是在全面引進蘇聯計劃經濟體制，實行重工業優先發展的國家工業化戰略中逐步建立起來的，與統購統銷有著不可分割的聯系。“一五”時期，隨著統購統銷政策的實施，城鄉差距持續拉大，城鄉沖突越來越激烈。為維護這種強積累模式的提取能力，國家一方面加快推行農業集體化，以便把農民固定在土地上；另一方面加緊建立和完善城鄉戶籍制度，限制農村人口的外流，保障城市生活的穩定。在1956年社會主義改造基本完成后，又形成了兩個從根本上影響人口遷徙流動的體制性問題。一是一些農民對集體化后的生活不適應，走出農村的離心力不斷增強；二是城市的市場功能萎縮，吸納勞動力的能力大幅度衰減。加上隨著社會主義體制的建立而出現的經濟“冒進”勢頭，使得自統購統銷以來的城鄉沖突越加劇烈了。1957年，城鄉社會主義改造遺留下來的各種問題，社會主義計劃經濟的體制轉軌問題，在經濟發展方針上的冒進和反冒進的爭論問題，城鄉利益剪刀差拉大的沖突問題，整風中大鳴大放的問題，屢禁不止的農民進城問題，等等，構成了這一年錯綜復雜的政治社會生態。反右派運動為這些矛盾沖突的解決提供了特定的制度路徑，直接促成了《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺。本文試圖通過對上述情況的梳理，初步探討城鄉二元戶籍管理制度形成的制度路徑問題。一、社會主義改造完成后的城鄉沖突問題1956年城鄉社會主義改造完成后，中國進入了社會主義社會。但是，這個社會主義的門檻是很低的。1956年中國的人均國民收入僅合人民幣142元，比1953年的人均122元只多了20元。農民和城鎮居民消費水平相差2.5倍。①統購統銷以來日益緊張的城鄉關系問題，并沒有因為進入了社會主義而消解，反而由于城鄉二元利益結構的固化，發展成為更為激烈的體制性沖突。（一）糧食緊張的局面沒有得到緩解當時中共許多領導人認為，農業集體化是徹底解決糧食問題的出路。在1953年農產品供應出現緊缺時，毛澤東斷定：這是因為小農經濟與工業化不相適應。1953年10月，他在關于農業合作化的講話中提出：“從解決這種供求矛盾出發，就要解決所有制與生產力的矛盾問題”，要求各級黨委抓緊農業集體化的社會主義改造②。在中央下發的勸止農民盲目流動的各種指示中，也都是把合作化作為能讓農民安心從事農業生產的基本前提。1955年是統購統銷政策進行重大調整的一年，也是農業集體化運動進入高潮的一年。1956年全國實現了農業集體化，但統購統銷的完成情況反不如1955年。7、8、9三個月，國家比上年同期多銷糧食43億斤，少購糧食30億斤。到了秋糧登場，這種趨勢還在發展。1956年全年的糧食收購量與1955年相比，減少了926.5萬噸。③糧食局勢的再度緊張，讓中央領導人憂心忡忡。1957年1月27日，毛澤東在省市自治區黨委書記會議上講話時說：“全黨一定要重視農業。農業關系國計民生極大。要注意，不抓糧食很危險。不抓糧食，總有一天要天下大亂。”④1957年3月4日，國務院副總理李先念在全國糧食廳局長會議上講話說：那種認為糧食問題“在合作化以后就可以一下子解決的想法，是過分天真了”。“去年糧食收購完成得不好，銷售壓不下去，都和這種思想有一定的關系。”他強調說：“我國人多、地少、生產技術還落后，增產糧食是件頭等大事，不能掉以輕心。”⑤這次會議還提出了實行計劃生育問題。（二）農村的人口推力驟然加大在集體化前，農民向城市流動的主要動機，是為城市生活吸引。在集體化后，農民流動的主要動機是要跳出農門，盲目性更勝于前。集體化后的農民沒有了生產和收獲的支配權，農民勞動更加辛苦而收益反而不如過去，有的甚至連口糧都不夠。1956年農戶減少收入比例約占總農戶的1／3或1／4⑥。加之部分地區發生嚴重災情，一些地方又收購了農民的“過頭糧”。從1956年秋季起，開始出現大范圍的農民盲目進城問題。大量外流農民的去向，一般是各大城市和工業建設重點地區⑦。1956年8月，河北災民流入北京的已有2萬多，郊區小店被擠滿，還有的露宿街頭，有的成群結伙找國家機關或攔截首長汽車，要求找工作，甚至有的向外國人討錢⑧。到1957年初，各地農民鬧糧、鬧社，紛紛要求“退社”，流民問題更為嚴重。在大量農村外流人口中，不僅有一般農民，還有不少黨團員、復員軍人和鄉社干部。據內務部不完全統計，從1956年秋到1957年3月，北京、天津、南京、南寧等18個城市和陜西、甘肅、新疆、黑龍江等8個省一些主要城市流入的農民達40余萬人⑨。再據黑龍江省當時的不完全統計，僅哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯四市，1957年盲目流入的沒有戶口的人就有71689人⑩。許多人被遣返回鄉又復返回城，形成拉鋸戰。上海市在1957年春節期間，花了很大氣力清理了2000多災民回鄉，但不久他們又回來了，還帶來了更多的人。到3月春耕期間，上海市還有1.3萬多名災民。(11)另外，在農村的職工家屬遷入城市的也較前大大增加。北京市1956年由農村遷入的20多萬人口中大部分是職工家屬。沈陽市1956年9月到1957年2月的半年中，由農村遷入16萬余人，據10個派出所調查，職工家屬即占到34％，比過去同一時期增長了1倍。(12)（三）經濟“冒進”和職工人數增長失控特別需要注意的是，在農村的人口推力持續加大的同時，1956年出現的經濟“冒進”，超計劃大量招工，使城鎮人口壓力驟然加大，造成了城市治安、供應、就業的全面緊張。1956年，受到毛澤東寫的《中國農村的社會主義高潮》序言的精神所鼓舞，各部門各地區為了提前完成和超額完成第一個五年計劃任務，盲目加大基本建設、生產和其他事業的計劃，對勞動力的需求也隨之加大。國家計委和勞動部為適應這種形勢，下放了在計劃外增加人員的批準權限，同時放寬了招工政策。一些地區又將招工權層層下放，不少企業事業單位不按計劃隨意增人，結果使職工人數增長失去控制。這一年從社會上招工217萬人，超過原計劃1倍多。(13)就城市用工單位而言，一些工廠、企業，特別是一些勞動強度大、危險系數高的工作崗位，比較樂意雇用那些來自農村的青壯勞動力。1957年，北京市外來人口數量達到19.7萬人，其中絕大多數是從事建筑施工的農業人口。(14)1956年全國職工人數比1955年末增加224萬人，不僅大大突破了原計劃增加84萬人的指標，并且超過了1957年勞動力的需要量(15)。城市職工總數從1952年的1603萬增加到1957年底的3101萬，增加了1498萬(16)。其中至少有幾百萬農業勞動力進入工廠和礦山就業。他們大多數是國家計劃招工來的，也有不少是自發流入的。而農業社、鄉、區政府，對農民外流的控制一般都是比較松的，有的甚至還有些放縱。公安部1957年5月的一份報告指出：“有些地區對農業生產合作社的勞動力未能充分加以組織，甚至有的還隨便開給證明或遷徙證，讓農民到城市找工作”；“有些企業、基本建設單位，不經過勞動部門審查批準，私自到農村去招工，或者隨便錄用盲目流入城市的農民”。(17)（四）城鎮新生勞動力出路問題突出在城鄉社會主義改造后，城鎮的經濟功能大為萎縮，市場創造就業的能力消失，社會自謀職業的渠道堵塞，城市就業渠道完全依賴政府，安排城鎮新生勞動力就業的問題成為各地政府最撓頭的社會問題。1956年8月，據有關部門估計，全國省轄市以上城市大約有160萬失業人員(18)。城鎮失業人員1956年有212.9萬，1957年仍有200.4萬(19)。在城鎮200萬等待安排工作的人員中，既有過去遺留的失業、無業人員問題，也有新增的就業人口，特別是中學畢業生的就業問題。1957年，天津市約有5萬多失業待業人員，其中僅不能升學就業的中學畢業生就有2萬多人。(20)勞動部門對此頗感為難。統招統分的社會主義“大鍋飯”用工制度，使城市連自身的新生勞動力都消化不了。當時在國家決策者的頭腦中，廣闊的農村無疑是一個能夠充分容納大量勞動力的蓄水池。1955年下半年，毛澤東就號召城市知識青年到農村去。他在《中國農村的社會主義高潮》的按語中說：“一切可以到農村中去工作的這樣的知識分子，應當高興地到那里去。農村是一個廣闊的天地，在那里是可以大有作為的。”(21)中共中央在1956年1月公布的《全國農業發展綱要（草案）》中提出：“城市的中、小學畢業的青年，除了能夠升學、就業外，應當積極響應國家的號召，下鄉上山去參加農業生產。”(22)根據“綱要草案”確定的解決城市失業問題的方針，勞動部黨組在1956年8月20日給中央報告中，提出了“先城市后農村”的就業原則(23)。由于城市自己的就業問題都解決不了，還需要向農村釋放人口壓力，再有農村大量流動人口的進入，這實在是城市難以承受的。從1956年下半年起，中央開始調整已經過熱的經濟形勢，進一步限制農村人口的流動。1956年3月全國戶口工作會議部署的實施公民證的準備工作，在8月被叫停了(24)。1956年6月，中共中央接受了周恩來、陳云等領導人提出的“反冒進”的意見，正式提出了“既反右傾保守，又反急躁冒進，在綜合平衡中穩步前進”的經濟建設方針(25)。國家壓縮了各項指標和基本建設投資，并采取措施限制城鎮人口急速增長。11月，中共中央八屆二中全會確定1957年實行“保證重點、適當收縮”的方針。鑒于1956年企業增人過多，國務院決定，1957年停止從社會上招收職工(26)。二、“反冒進”方針下解決城鄉沖突的措施1957年開始就不平靜。毛澤東在1957年1月的省市自治區黨委書記會議上說：去年一年是多事之秋，現在還是多事之秋(27)。從1956年秋到1957年春，全國各地農村群眾鬧糧、鬧社的風潮迭起，普遍發生退社分社的事情，農民盲流隊伍的數量大增，大量農村人口外流城市和工礦區；工人罷工、學生罷課、群眾請愿游行的事件也比過去有明顯增加，各地罷工工人約1萬多，罷課學生也有1萬多人(28)。1957年的經濟工作，中共中央在開展全黨整風運動中，繼續貫徹“反冒進”的方針，強調“建設規模要和國力相適應”，大力壓縮建設規模和速度，削減勞動力數量。2月8日，中共中央政治局通過決定，在全國開展一場群眾性的增產節約運動，以便“和緩物資供應和財政支出的緊張局面”。指示強調：1957年勞動計劃中規定增加的人員，只能在原有人數以內統一調劑，一律不準自行招收。(29)1957年4月23日，勞動部召開全國勞動力調配工作會議。會議檢討了1956年“招工過多”的教訓，明確指出：在我國生產尚不發達，人口眾多的情況下，國家對于國民經濟各部門職工人數增長的控制，只宜緊，不宜松，特別是對生產準備人員、間接生產人員和非生產人員的增長，尤需嚴加控制。中央為貫徹“保證重點，適當收縮”的建設方針，一方面繼續停止招收職工，尤其限制從農村招工；另一方面采取有效措施，阻止農村人口向城市流動。1.加強對農村人口外流的行政控制。1956年12月30日，國務院發出《關于防止農村人口盲目外流的指示》。指示要求各地，切實勸阻農村的盲目外流人員。規定：只有對于原住重災區生活十分困難、外地又確有可以投靠的親友或者已經找到工作，外出后生活不致發生困難的，才可以允許他們外出；但應當取得外出地區有關方面的確實證明，并事先辦好工作移交和戶口遷移等各項手續。工廠、礦山、鐵路、交通、建筑等部門不應當私自招用農村剩余勞動力。(30)這可以說是戶口遷徙事先批準制度的濫觴所出。2.收緊了用工單位的招工權限。1957年1月12日，國務院下發《關于有效地控制企業、事業單位人員增加，制止盲目招收工人和職員的現象的通知》，要求所有企業、事業單位，中等專業學校、技工學校，自1957年1月起，一律停止從社會上招收工作人員和招收新生。如需要臨時工，應首先從城市失業人員和剩余勞動力中招收，不能解決時，方可到農村招收。臨時工的雇用期限，不得超過1個月。(31)為了使現有勞動力能夠相互調劑使用，4月4日，國務院發出《關于勞動力調劑工作中幾個問題的通知》，提出了對各企業、事業單位人員多余或不足時應進行平衡調劑的原則。3.限制臨時工的數量和雇傭期限。建筑業是吸收農民工最多的一個行業，也是限制農民流動的重點。1月26日，國務院專門發出了《關于在建筑業中迅速停止增加固定工人和在舊歷年以前根據工作量停止預約臨時工人預約合同的通知》。2月12日，國務院再度下發通知：規定雇用臨時工必須超過1個月時，可與工人按月續訂合同。但完工后，必須根據合同規定辭退工人，不得有所違反。為了更好地處理多余的臨時工，3月14日，國務院又下達《關于處理建筑業中多余的臨時工人問題的通知》，明確了辭退臨時工的相關政策規定。但是，國務院1956年12月30日指示發布以后，并沒有立刻遏制住農民大量外流的勢頭。到1957年春天，農村人口盲目外流的情況仍十分嚴重。僅據北京、江蘇九個省、市和新疆等地不完整材料統計，盲目流入城市的農民約有20余萬。他們大部分是農民，也有小縣城的貧民、復員軍人和不少村鄉、農業合作社的干部。有的地方農村社隊干部和青壯年都外出了，土地無人耕種。流入城市的農民找不到工作，流落街頭，嚴重地影響了城市治安和社會秩序。(32)此外，還有不少已經安置到農村、邊疆的城市知識青年，因不滿意當地的生活，又倒流回城。1957年3月2日，國務院緊急發出了制止農村人口盲目外流的《補充指示》。要求各地政府對所有準備外出的農民“應反復地、耐心地加以勸阻”，解決他們在生產和生活上的困難，“把他們穩定在農村”。“補充指示”規定了阻止盲流的兩項重要措施：一是在外出農民流往較多的交通中心設立勸阻站，由當地政府、鐵道部門和流出地政府共同抽調干部，勸阻和及時遣返外流農民回鄉；二是在農民流入較多的城市，設立負責處理和遣送外流農民的專門機構。除少數確已投靠親屬或就業安家者外，其余流落外地的農民一律遣返原籍。(33)4月11日，公安部、糧食部下發了《關于解決預約工、臨時工的戶口和糧食供應關系的聯合通知》，規定：各地建筑工程單位雇用農民預約工、臨時工的戶口不能遷入城市，他們的用糧憑在本地換取的糧票供給。這就從糧食供應上給農民進城務工又設立了一道關卡。5月27日，公安部向國務院報告了各地在勸止農民盲目流入城市和緊縮城市人口工作中的情況。提出：從社會上招收臨時工，應首先從城市失業人員和剩余勞動力中招收。不能解決時，方可到農村招收；對于干部、職工家屬的遷徙，仍采取本單位審查批準的辦法加以控制，并應說服他們緩來或不來；各單位過去招收的臨時工和預約工，在合同期滿或工程完畢后，一律由用人單位動員回鄉。為了便于他們能夠屆時回鄉生產，原籍政府一律不發給戶口遷徙證和糧食供應關系。(34)這是要從戶口登記和糧食供給兩方面扎住農民進入城市的口子。7月29日，國務院向各地批轉了公安部的報告。國家決策層當然清楚，城鄉沖突的矛盾問題，不是“堵”能夠解決的。所以在限制農民進城和壓縮招工數量的同時，為了減輕急劇增長的城市人口壓力，減少吃商品糧的人數，中央調整了有關城鄉政策，其中影響較大的有：1.壓縮脫產干部的錄用。1957年2月8日，中共中央發出《關于今后干部工作方法的通知》，規定：各級黨政機關和群眾團體一律停止增設機構和增加人員，必須嚴格地限制所有企業、事業單位的非生產人員；對生產人員脫離生產，必須嚴加控制，各地基本上不應該再從農村中提拔脫離生產的干部，個別確實需要的，須經省委或省委指定的機關批準(35)。各地貫徹《通知》精神，大大壓縮干部吸收錄用計劃，抑制了干部隊伍的進一步膨脹。1957年全國總共增加干部5萬名，僅是1956年的4％(36)。2.調整復轉軍人政策。在向城市盲目流動的農民隊伍中，有不少是復員軍人。他們往往成為流民隊伍的骨干分子，讓政府處理起來非常棘手。1957年，國務院對復員軍人政策作出規定：士兵退役稱為復員，由民政部門負責安置；擔任軍官職務的排以上干部退役后稱為轉業，由人事部門負責安置。并把軍隊轉業干部的安置納入全國人事工作規劃(37)。1958年，國家進一步調整了復員軍人的安置政策，確定了“從哪里來，回到哪里去”的安置原則(38)。這實際上堵住了農村人進城的另一條路線。3.向農村轉移城市勞動力的就業政策。1957年4月8日《人民日報》發表社論：《關于中小學畢業生參加農業生產問題》。社論是根據劉少奇長沙講話寫的，并經過他審定。社論明確說：“就全國說來，最能容納人的地方是農村，容納人最多的方面是農業。所以，從事農業是今后安排中小學畢業生的主要方向，也是他們今后就業的主要途徑。”(39)1957年6月，中共中央政治局專門開會討論了關于安排不能升學的中小學畢業生的問題。根據會議精神，周恩來在一屆全國人大四次會議上的《政府工作報告》中正式宣告：“國家機關和工業企業的職工已經增加過多，今后每年只能根據生產和事業發展的需要，吸收必要的人員。因此，長時間內，勞動就業的主要方向仍然是參加農業生產勞動。”(40)從1955年到1957年，政府動員了7.9萬多城鎮青年到農村和邊疆參加農業生產(41)。但是，以參加農業勞動作為中小學畢業生的就業方向，也引起學生們的情緒波動，1957年一些中等學校的學生鬧事，就業問題是一個重要原因。三、反右派運動和城鄉二元戶籍制度的確立在整風鳴放中，不少言論是反映當時城鄉生活狀況、工農差距的。主要集中在統購統銷不好、農民生活困苦和城鄉政策不合理等問題上。這些民瘼言論的興滅，對城鄉二元戶籍制度的確立有著直接的影響。鳴放中，各地群眾的不滿言論大同小異。如河南反映說：“解放初期糧食夠吃，物資不緊張，可是實行統購統銷后糧食不夠吃了。”過去梁漱溟說的“工人生活在天上天，農民生活在地下地”，是完全正確的。(42)大連造船廠的工人提意見說農民辛辛苦苦，一年穿不上吃不上。電工車間劉殿明說：“現在農村生活比城市生活差得遠，據我頭幾天回家看了下，他們都早起晚歸，中間還不歇息，吃的是：地瓜葉、地瓜干等，而且分的糧食還不夠。”(43)值得注意的是，在鳴放中，許多人提出：政府限制人口遷徙的政策，不符合憲法保障公民遷徙居住自由的規定。(44)負責戶籍工作的公安部門更是首當其沖。僅1956年，公安部收到群眾為解決戶口問題的來信來訪就達1100余次，1957年上半年第一季度更達827次(45)。一些群眾在公安戶籍部門糾纏鬧事的情況更為普遍。許多人指責他們不給辦理戶口遷徙是違背憲法的。對此，政府不能不給出一個說法。公安部在1957年5月27日給國務院的報告中，首次對憲法規定的公民居住、遷徙自由與限制人口向城市流動的矛盾，作出了一個新的解釋。報告說：當前控制城市人口不但符合廣大群眾的根本利益，而且也符合廣大群眾目前的利益，是為了保障公民真正居住遷徙自由的一種正確措施。在城鄉二元利益格局已經形成，城鄉差距越來越大的情況下，要堵住來勢洶洶的農民進城潮，并非易事。整風運動到反右派運動的逆轉，不僅使社會上的種種不滿言論銷聲匿跡，而且也為國家城鄉政策的調整提供了快刀斬亂麻的政治手段。1957年6月8日，毛澤東為中共中央起草了《關于組織力量準備反擊右派分子進攻的指示》。指示提出：“工人要看清大局，不要鬧事情。在此期間，不要提出福利工資等問題，一致對付反動派。”(46)8月8日，中共中央作出《關于向全體農村人口進行一次大規模的社會主義教育的指示》，要求在農村開展合作社優越性的大辯論，辯論重點是統購統銷、工農關系等問題。9月12日，中共中央又發出《關于在企業中進行整風和社會主義教育運動的指示》，要求在職工中就社會主義大是大非問題開展大辯論。在大辯論中，那些對城鄉政策不滿的鳴放意見，都被劃為右派言論，予以批判斗爭。10月15日，中共中央下達《劃分右派分子的標準》。六條標準的第一條是“反對社會主義制度”，所規定的內容有：“反對共產黨和人民政府關于社會經濟的基本政策（如工業化、統購統銷等）”(47)。這樣，政府出臺的政策和國家的基本制度就是合二為一了，反對這些具體政策也就成了反對社會主義。這對國家城鄉政策的調整產生了深遠影響。在反右派的聲勢下，毛澤東在中共八屆三中全會上，批評了1956年的“反冒進”，同時提出了城鄉統籌的新思路，即：“在以重工業為中心，優先發展重工業的前提下，必須實行工業與農業同時并舉”。“現在，要著重宣傳農業”。根據這個城鄉統籌的方針，國家在統購統銷、勞動就業、職工福利保障等方面推出了一些新舉措。1957年8月9日，國務院全體會議通過了關于由國家計劃收購（統購）和統一收購的農產品和其他物資不準進入自由市場的規定。10月11日，國務院發布《糧食統購統銷補充規定》，關閉了國家管理的糧食市場，徹底堵死了農民調劑糧食的余留空間。(48)1957年9月26日，周恩來在中共中央八屆三中全會上報告說：“為了安排城市多余的勞動力，首先是安置從機關、企業、事業單位精減出來的職員和非生產人員，必須從多方面開辟勞動就業的出路……他們的主要就業方向，應該是下鄉、上山，參加農林業勞動。”(49)為鼓勵城鎮人口下鄉上山，報告還提出了要整頓職工福利待遇，實行請假探親辦法，縮小城鄉在油、肉、布供應上的差別，建立高等和中等學校在學和畢業的學生必須參加體力勞動首先是農業勞動的制度等項政策。根據中央指示精神，勞動部門提出了控制城市人口和安排勞動就業的政策方針。其要點是：加強城市的戶口、糧票管理，繼續勸導鄉村人口不要遷入城市。企業盡可能不向農村招工，向職工宣傳盡量把家屬留在鄉村，動員家屬回鄉生產，并且實行回家探親的辦法。動員青年勞動力和畢業學生回鄉參加農業生產。(50)在反右派運動開展以后，中央和地方機關部門、企事業單位和學校，結合精簡機構，清理右派分子，下放了大批干部到工礦、農村參加體力勞動。在對城鎮居民實行低福利保障制度的同時，政府加強了戶口管理，嚴格戶口登記，限制農民進城，并清理遣返城市盲流人員。7月12日和9月27日，公安部先后下達了關于治安工作的兩個指示。指示要求：加強戶口工作，嚴密戶口登記管理制度。在戶口遷徙上，仍應嚴加控制。對于已經流入城市的農民、災民、復員軍人，則應及時動員說服他們回鄉生產。其中個別無理取鬧，屢教不改的，可以強制送回當地處理。此外，各城市對于流散在社會上的一些不務正業、屢教不改又不夠判刑的流氓懶漢，必須繼續進行收容，加強改造。(51)對于農村遷往城市的人口，應當堅決執行7月29日國務院批轉公安部關于繼續勸止農業人口盲目流入城市的報告。(52)9月14日，國務院再次發出《關于防止農民盲目流入城市的通知》，規定各城市一律不準隨意招工用人，對盲目進城農民采取隨到隨遣返的辦法。根據中央指示精神，各城市結合自己情況，大力進行了清理盲流人員的工作，將大批滯留城市的農民遣送回鄉。如1957年北京市公安局制定了關于《控制入戶內部掌握標準和手續的一些規定》，開展了“閑人返鄉”的清理活動，全年市外遷入人數比1956年減少了16.4萬人。在1957年內，上海市公安部門與其他部門合作，清查并動員了40萬盲流人員回鄉生產。(53)在控制城市人口中，公安機關對戶口遷徙的嚴格控制，是與單位體制配合進行的。如天津市規定，“為了有效地做好限制工作，派出所應依靠各單位的人事部門進行勸阻，凡符合登記常住戶口條件者，先經本人單位審查同意，并在遷移證上注明蓋章后，派出所再進行登記。已謀取正式職業的，應由其所在單位審查批準，并出具證明，再經市級或區級勞動部門審查同意，憑遷徙證登記常住戶口。”(54)這表明，在嚴格限制農村人口流入城市中，實際上已經形成了事先審批、憑證落戶的戶口遷移管理制度。盡管國家在城市的大門上加上了一道又一道門鎖，但要阻擋住龐大的農村人口外流并非易事。1957年入秋后，山東、江蘇、河南、河北等省又發生了農村人口盲目外流的現象。1957年12月，中央連續召開會議，研究了關于勞動招工計劃和農村人口盲目外流等問題，通過并下達了阻止農村人口外流的兩個重要文件。12月12日，國務院公布了《關于各單位從農村中招用臨時工的暫行規定》。再次強調：企業、事業、機關、團體、學校等單位需用的臨時工，必須貫徹先城市，后