廣州市番禺區“五社聯動”基層社區治理模式的經驗與啟示

2019年5月，廣州市民政局印發《廣州市實施“社工+慈善”戰略工作方案》，提出整合鎮（街）、村（居）、慈善組織、社工機構、志愿團體、企事業單位和居民等多方力量，聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關切，更好履行基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務等職責，著力打造“社工+慈善”戰略可持續發展樣本，為廣州市建設國際大都市，實現老城市新活力和“四個出新出彩”提供支撐。其中，番禺區“五社聯動”項目是廣州“社工+慈善”戰略工作的先行實踐探索。一“五社聯動”的緣起2012年以來，廣州市率先開展社會組織管理制度改革，番禺區的社會組織發展保持穩健增長態勢，社會組織數量在廣州市各區中居于首位，遍及各個行業，分布在各個鎮街。這些社會組織層次多樣、種類齊全、領域廣泛。值得注意的是，新興的社會組織中草根型社會組織占的比例增大，它們發起于民間，扎根于基層，服務于社會，一些公益性組織、社區社會組織、文化體育組織較為活躍，成為社會服務的積極力量。2017年12月，民政部印發《關于大力培育發展社區社會組織的意見》，要求鼓勵引導社會資本支持社區社會組織發展，推動建立多元化、制度化的資金保障機制，有力促進社區社會組織參與社區治理。在此過程中，應充分發揮社會組織在社區治理體系中的作用和功能，積極構建多元參與的城鄉社區治理體系，完善社區社會組織培育機制，推動各區成立街道社區社會組織聯合會，大力促進城鄉治理體系創新和治理能力提升，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。基于社會組織參與社會治理的獨特優勢，番禺區社會組織聯合會重視各類社會組織服務社會的作用，把社會組織作為參與社會治理的重要行動主體，從2016年起，就以“三社聯動”機制為基礎，創新推出番禺區“五社聯動”公益生態圈建設項目，積極探索“五社聯動”（社區居委會、社會組織、社會工作、社區企業、社區基金）工作模式，形成以社區居委會為平臺，社區居民需求為導向，社會組織為工作載體，運用專業的方式方法，動員社區資源，成立社區基金，致力于打通政策落實和社會服務的“最后一米”，服務有需求的社區居民，助力營造共建共治共享的社會治理格局。二“五社聯動”的運作模式（一）黨建引領，明確項目方向“五社聯動”借助“小因子”零散黨員激活基層“大黨建”工作，著重搭建黨建引領下的基層黨組織參與社區治理體系，拓展社會組織黨建工作新空間，為社區、社會組織的黨建工作提供理論指導和實踐機會。結合社會組織黨員亮身份文件精神及社區大黨委制，開展基層黨員工作培訓班和主題黨課，開展“紅色微創投”活動，將“五社聯動”項目轉化為社會組織黨組織、社區黨支部的活動載體；實施“黨建+服務”方式，在鎮街成立社區黨員志愿者服務團隊，執行具體社區服務；聯動番禺區市橋街開展“先鋒社區黨建與社會工作融合共建項目成果展暨黨建促融合引領，五社聯動迎新春”活動、大龍街黨建引領明方向、社區建設促和諧“三五五”共融活動等。除了聯動基層黨群外，番禺區社會組織聯合會還積極聯動人大、政協委員，對接基層開展社情民意收集活動，暢通群眾利益訴求表達渠道。根據收集建議，由社會組織的政協委員撰寫聯名提案，爭取人大、政協的關注，吸引更多的社會資源參與到“五社聯動”，實現政社聯動、社企協作、社群溝通、數據共享，努力構建社區力量廣泛參與的基層治理體系。（二）形成機制，指導項目運作在番禺區民政局指導下，番禺區社會組織聯合會提出“五社聯動”新概念，以項目化形式運作，連續4年獲得廣州市社會組織公益創投活動資助。從2016年5個試點社區到目前在番禺區全覆蓋，重點打造3個示范鎮街，初步建立起社區治理的長效機制，從更深層次上探索政府行政治理與社會自我調節系統的銜接、互動與融合。在此基礎上，番禺區進一步提出“三五五”共融的概念，即“五社聯動”、“三社聯動”和“周五街坊主題服務日”共融共通。根據番禺區“三五五”共融工作方案整體部署，深化“五社聯動”項目服務成效，番禺區社會組織聯合會積極協調“三五五”共融工作專家專委會的組建；制定“五社聯動”示范社區建設方案，使鎮街社區社聯會及“五社聯動”委員會打造示范社區的工作方向更加明確。同時，在項目執行中不斷探索創新，根據工作內容明確各主體職能，制定項目工作手冊。番禺區社會組織聯合會還組織廣州社會組織領域的專家學者作為“五社聯動”項目指導專家團隊，對項目制度、項目實施方案以及社區基金管理進行指導，并制定“五社聯動”多元主體評估指標，聽取不同負責人的意見，進行不斷修正和完善，指導“五社聯動”持續運行。截至目前，番禺區社會組織聯合會協助16個鎮街開展“五社聯動”平臺培訓和業務咨詢；指引南村鎮、東環街、市橋街、橋南街成立社區社聯會，全區84個村居成立“五社聯動”工作委員會。（三）培育組織，確保項目落地番禺區社會組織聯合會在每個試點社區調研，制定具體的活動方案，再通過項目化形式孵化培育社區社會組織，扎根社區開展活動接地氣，是“五社聯動”工作的一大特色。一方面，積極推動組建成立鎮街社區社聯會及“五社聯動”工作委員會。截至目前，番禺區社會組織聯合會在南村鎮、市橋街、橋南街、東環街成立了社聯會，并在村居下設“五社聯動”工作委員會，為社區社會組織培育打基礎、做準備。另一方面，通過微創投平臺孵化培育社區社會組織。番禺區社會組織聯合會聯動中社社會工作發展基金會和悅社工·社區基金，投放30萬元專項基金，創新開展“五社聯動”社區公益微創投，啟動了南村鎮錦繡香江社區和洛浦街麗江社區的試點工作，征集申報書55份，資助社區社會組織項目32個，項目申報內容涉及黨建活動、心理健康、智能養老、特色社區、教育培訓等多個服務領域。這是番禺區“五社聯動”基層社區治理模式的新嘗試，以滿足群眾需求為導向，以能力提升為基礎，不斷培育發展社區（社會）組織，進一步強化服務能力，激發社區居民的參與熱情，通過以樞紐型、支持型社會組織為抓手，打造品牌示范效應。（四）凝聚共識，創新服務社區一是輸出“五社聯動”，戰略凝聚共識。番禺區社會組織聯合會倡導社會組織參與社區治理，根據自身能力進社區開展活動，積極探索新形勢下社區治理的新模式，聯動各界力量共同推動“五社聯動”。為了讓社會組織進社區服務有方向，舉辦番禺區“五社聯動”全覆蓋啟動儀式、示范點頒牌儀式，召開“五社聯動”信息發布會，明確“五社聯動”的積極意義，進一步擴大“五社聯動”影響力。目前，“五社聯動”已經成為黨委、政府解決社區問題的得力助手，贏得了政府和社會的認同。二是成立行業專委會，實現多元參與。為了更好地服務社區居民，番禺區社會組織聯合會組建了行業專委會，引領各類組織往專精準的服務方向邁進。目前，番禺區社會組織聯合會已經成立了經濟類、社會服務類、教育類、文化類、體育類社會組織專委會。各個行業專委會積極調研，聽取意見，發揮行業組織作用，通過專長化解社區矛盾和解決社區問題，為社區服務和社區基金的發展出力。三是聯動多元力量，開展服務活動。項目啟動以來，先后取得番禺區政協、區委政法委、區總工會、區婦聯、區衛計局、區文廣新局的指導和大力支持，各個行業專委會精誠合作，通過公益集市活動，現場提供義診、義賣、義演，送文化到基層和部門服務進社區；與居民歡聚七夕，齊賀國慶，喜迎中秋，共度重陽；探訪退伍軍人，給予心靈慰問；修葺祠堂，有序推進文化保育工作；法治進社區，教育居民遵守社會公德；舉辦社區文化藝術節，帶動各階層人士共同參與社區治理。目前，“五社聯動”已經舉辦了超過50場公益集市活動和普惠講座，為社區居民提供服務。（五）增強造血，強化服務成效一是人才培育給項目輸血。按照項目設計，在執行期間，番禺區社會組織聯合會依托項目，結合社會組織薄弱環節，開展社會組織“黃埔軍校”打造計劃，開展社區治理、社會組織培育以及社會工作者能力提升、財務管理、項目管理等專題講座，讓參與項目的社會組織和社會工作者充分了解“五社聯動”項目的實施意義，全面提升服務社區的能力。為了給“五社聯動”持續輸血，社聯會先后與廣州科技貿易職業學院、廣州番禺職業技術學院合作，與社工系導師根據“五社聯動”工作方向，將學生納入項目人才培育的隊伍中，對他們進行專題培訓，并安排他們到番禺區社會組織聯合會實踐，為“五社聯動”的持續深入開展做好人才儲備。二是公益平臺給項目供血。“五社聯動”是多元主體共同參與的結果，每個主體都同等重要，項目的持續運轉，特別需要社會上的企業+社區基金來推動，給項目持續供血。目前番禺區社會組織聯合會凝聚社會力量，聯動多項資源，轄區愛心企業定向捐贈和公益集市義賣共籌得款項超過570萬元，同時爭取到廣州市社會組織公益創投財政資助金46萬元，給項目供好血，推進活動下沉到基層，促使社會力量在參與項目過程中，主動作為，形成合力，確保社區活動策劃落地出成效。三是規范基金給項目活血。在番禺區民政局的指導下，番禺區社會組織聯合會與番禺區慈善會聯動，共同加強對社區基金的監管，規范籌措和使用渠道，草擬《番禺區社區基金管理辦法（征詢意見稿）》，舉辦番禺區社區基金聽證會，凝聚多方智慧為社區基金建言獻策，增強了社區基金的合法性、科學性和有效性。社區基金管理辦法作為“五社聯動”社區基金管理先行先試的依據，選取社區居民代表，共同對社區資金管理使用情況實施指導監督，針對轄區居民需求，開展公益微創投、“紅色黨建”、關愛困難群體、法律咨詢服務等服務項目，確保基金使用有方向、有載體、有監管、有考核，有成效。自“五社聯動”項目進入南村鎮錦繡香江社區，截至目前社區基金募集超過120萬元，其中20余萬元捐助給發生交通事故的保安李立光，10萬元作為社區公益微創投立項資金，培育14個社區組織，回饋到社區居民的服務上，共同解決環境衛生、鄰里互助、居家養老等社區生活問題，共同營造和諧共享社區環境。除了提升社區軟實力外，還使用社區基金改造錦繡香江社區籃球場，重新鋪裝，使其更加安全舒適，合理區分不同鍛煉功能區，場地煥然一新，以全新面貌向居民開放，受到廣大居民的歡迎。建設幸福社區，促進社區共建共治共享。（六）發揮社會效應，營造項目氛圍“五社聯動”項目不可能進行“大花銷”的社區宣傳，社區宣傳必須接地氣、貼民心，把更多資源回饋到居民服務上。項目剛落地社區，社區企業、社會組織、社區居民普遍不理解。逐漸地，當“五社聯動”扎根社區服務，多方主體感受到項目意義。在舉行社區活動時，鎮街職能部門主動參與統籌，物管免費提供場地，社區自組織自發策劃攤位活動，社區居委會主動宣傳發動，社區企業、居民捐資捐物。“五社聯動”每一場活動、每一次宣傳、每一次服務，都是多方力量共同參與的結果，當服務做到民眾心中，便達到了項目的宣傳效果。及時總結提煉經驗，打造項目示范社區，提供可借鑒的治理樣本，是項目的努力方向和重點工作。番禺區社會組織聯合會撬動內部資源，聯動電影創作協會、攝影家協會、網絡文化協會等，抓好輿論宣傳，提升項目知曉率。聯動CowCow線上平臺，打造“五社聯動”社區線上互助生態圈。入駐南方號、今日頭條，并通過微信公眾號等媒體及時發布活動預告和相關新聞，瀏覽總量為3萬余次，獲主流媒體報道70余次。此外，鏈接專家學者舉行項目專題論壇，探索升級打造；做好典型宣傳，舉辦總結表彰大會，表彰優秀社會組織；編印項目特刊，輸出經驗；在試點社區舉行成果展和攝影展，有效加大了“五社聯動”項目的傳播力度。三“五社聯動”的成效（一）打造了組織體系“五社聯動”項目是一個自下而上探索實踐、自上而下推進實施，統籌管理、分級實施、落地執行的組織體系。第一，明確各方主體的合作空間。從橫向看，社區居委會、社會組織、社會工作、社區企業、社區基金五大主體實現聯動共建，遵循有效的工作機制及完善的評估細則。從縱向看，有政策指導，政府強力支持，民政部門整體指引，番禺區社會組織聯合會全力推進，鎮街社區社聯會執行，“五社聯動”工作委員會扎實落地，是相對完整的社區治理體系，使所有的參與者都非常明確自己在體系中的多元主體作用。第二，探索五個主體的功能作用。番禺區社會組織聯合會根據“五社聯動”實施要求，對五社主體進行了具體的工作職責劃分，制定了詳情指標。在實施中，社區居委會要發揮主觀能動性，社會組織發揮服務多元性，社會工作發揮專業針對性，社區企業發揮責任實效性，社區基金發揮資源配置性，各個主體統籌合作，盡可能提升效能，使得所開展的社區服務更接地氣。（二）打造了服務體系參與“五社聯動”項目的各個主體都扮演了多重角色，更多社會資源加入“五社聯動”項目中，促使服務創新。第一，促使不同組織服務多元化。探索社會組織在社區提供獨具特色的服務。初創期，社會組織在執行社區調研、社區活動策劃、社區志愿者培訓等方面發揮草根組織優勢，撬動社區公益資源，凝聚社區居民共識；發展期，社會組織通過平臺對接資源，找尋政社合作渠道，樹立自主品牌公益項目；成熟期，社會組織自覺匹配項目，通過組織影響力發動企業資源參與公益，發展社區基金。第二，彰顯社會工作的專業服務力。番禺區社會組織聯合會組織開展“黃埔軍校”培訓課程，提升社會組織項目策劃、基層服務等方面的能力；成立不同類別組織專委會，為“五社聯動”提供助力，引領各類社區社會組織向專、精、準的服務目標邁進；舉辦系列普惠性社區公益講座，邀請社區領袖主講，內容涵蓋健康醫療、法制維權、環保推廣、家風建設、安全教育、文化傳承及保育等，倡導社區居民終身學習、鄰里相互學習的理念。（三）打造了捐贈體系“五社聯動”作為樞紐平臺，讓不同行業組織去進行資源動員，發揮社區企業的責任實效性和社區基金的資源配置性，成為推動社區基金發展的重要力量。第一，社區企業發揮責任實效性。為保