實現城鄉公共服務均等化的非正式制度創新

第一節公平正義觀與城鄉公共服務均等化公平正義歷來是政治、經濟和法律領域中最為重要的價值取向，它是人類社會具有永恒意義的基本價值追求和行為準則。從某種意義上說，對公平正義的追尋就是人類社會由落后到進步、由不合理到合理的無限發展過程。一西方正義理論的發展正義問題產生于現實社會人與人之間的交互作用之中，是人類對于自身生存方式以及社會關系是否具有合理性的追問。公平正義的思想在西方社會源遠流長，自古希臘和古羅馬時代以來，眾多的哲學家、倫理學家們提出了各式各樣的正義觀，歷經幾千年的發展不斷擴充和深化其理論內涵，使公平正義的原則逐步從最初對個人的倫理道德約束走向了對社會政治、經濟和文化生活的一種普遍約束，使公平正義原則成為人類社會的基本價值追求和行為準則之一。（一）正義理論的起源早在古希臘時代，柏拉圖就提出了比較完整的正義理論，他在《理想國》中認為，“正義就是善”并把正義劃分為個人正義和城邦正義。前者就是指與人的“理性、激情和欲望”相對應的三種德性——“智慧、勇敢和節制”，使得心靈和諧；后者就是使社會各階級在國家和社會生活中各自安分守己、忠于職守，從而使社會處于和諧的狀態。亞里士多德在柏拉圖正義觀點的基礎上，提出正義就是守法和平等，并認為“公正是最重要的，它比形成更加光輝”[1]。他首次將正義做了區分：個人正義有關公平公正之美德，友愛應是公民的重要德性；城邦正義是建立社會秩序的基礎，關系到財產分配和人際交往關系。古羅馬時期主要是從法律的角度來認識正義，著名羅馬法學家烏爾比安認為：“法就是公平正義”，“正義乃是使每個人獲得其應得的東西的永恒不變的意志”[2]。（二）正義理論在近代的發展進入近代社會以來，以自然狀態說和社會契約論為基礎，西方正義理論實現了古代正義觀念的倫理學、價值觀主題向近代自由、平等、權利為主題的政治哲學的轉換。近代的正義理論主要是沿著兩條路經來展開：一是由霍布斯開始，經洛克、休謨，到盧梭等開創的以“權力概念”為核心的自由主義正義理論。如霍布斯認為，正義就是守約，其目的就是結束“人對人是狼”的自然狀態；洛克認為，正義的社會就是讓人們擁有自由、平等的權利的共和制社會；休謨認為，正義是強者的一種尊重財產權的人為美德；盧梭認為，正義就是人民主權、社會契約，是一種公意；西季維克認為，正義是同樣的事情應該同樣對待。二是由邊沁等為代表的以“功利概念”為核心的功利主義正義理論，他從快樂主義和功利主義出發，認為正義就是要確保“最大多數人的最大幸福”，使最大多數人的社會福利得到最大化，衡量最好政體和政治制度的標志是能否使公民獲得最大的福利和保證利益的和諧。他還根據收入邊際效用遞減規律，提出要實現社會福利最大化，就必須在社會福利事業上給予窮人更多的關注。（三）當代正義論的主要觀點當代西方正義理論的代表人物是羅爾斯、諾齊克、德沃金和阿馬迪亞·森。羅爾斯認為，人們的不同生活前景受到政治體制和一般的經濟、社會條件的限制和影響，也受到人們天生所具有的不平等的社會地位和自然稟賦的深刻、持久的影響，然而這種不平等卻是個人自我無法選擇的。因此，正義原則就是要通過社會制度調節，來從全社會的角度處理這種出發點方面的不平等，盡量排除社會歷史和自然方面的偶然因素對于人們生活前景的影響。為此，羅爾斯提出了正義論的兩個基本原則：一是平等自由原則，即人們的基本自由、政治自由、個人財產等基本權利在任何體制的社會中都不應被剝奪；二是機會的公正平等原則和差別原則的結合，即“社會和經濟的不平等應這樣安排，使他們適合于最少受惠者的最大利益（差別原則），并且在機會公平平等的條件下，職務和地位向所有人開放（機會的公正平等原則）”[3]。與兩個正義原則相對應，羅爾斯提出了兩個優先規則：第一個優先規則是自由的優先性，即任何個人的基本自由不能受制于經濟利益的權衡，不僅政府或其他團體不能任意剝奪，就是以社會整體利益的名義也不能剝奪；第二個優先規則是正義對效率和福利的優先性，即任何一個社會制度的選擇都不能為了效率而損害公平。諾奇克的正義觀則強調“權利”的首要性，他認為，不平等是客觀存在的，但是對于不平等的糾正不能侵犯人的基本權利，個人財產和收入只要來源合法，那么就必須給予捍衛。在羅爾斯的基礎上，德沃金提出了“平等待遇”和“資源平等說”，對羅爾斯的公平正義理論進行了發展和完善。德沃金所理解的平等是一種基本自由權利的平等，是個人要求治理者平等關懷和尊重的權利，即“平等待遇”。他的平等理論主要依賴兩個原則：重要性平等的原則、具體責任原則。與羅爾斯不同，德沃金在資源分配中考慮了個人的自然稟賦和志向的選擇。經濟學家阿馬迪亞·森的正義觀則更注重人的能力的提高對于實現公平正義的意義，他認為，“自由平等權利的喪失、貧窮的產生等不公正現象與人的基本能力的缺失是密切相關的”[4]，實現公平正義首先要保障弱勢群體的生命權、健康權、自由遷徙權、受教育權、政治參與權等基本權利，提高他們的基本能力。只有提高弱勢群體的基本能力，才能從根本上解決貧窮問題，從而實現社會公平正義。阿馬迪亞·森將貧困概念從經濟貧困視角轉向權利與能力視角，并將對經濟權利的要求擴展到了政治、文化、法律基礎、制度安排領域，最終延伸至促進人的全面自由發展權利的訴求，是對當代社會公平正義論的極大發展。二強化我國社會的公平正義觀念（一）維護公平正義是我國政府面臨的重大課題人類之所以需要社會公平，歸根到底是為了求得一個相對和諧而有序的社會，以便為每個社會成員創造一個謀求個人生存和發展的基本條件。然而，人的自利性、生活的社會性和資源的稀缺性決定了人類之間的利益沖突的絕對性與不可避免性。因此，“為了生存和發展，人類就必須想辦法把這種沖突限定在一定的范圍內，以避免大規模的沖突與戰爭導致人類自身的毀滅，這就需要政府出面制定符合正義準則的行為規范和社會制度，對容易發生沖突的行為進行制約”[5]。毫無疑問，政府作為國家的代表，對于維護社會公平與正義、促進社會的和諧與秩序負有不可推卸的道德責任。進入21世紀以來，人類對社會公平正義有了更多的期盼和渴望，也有了更加現實的要求和客觀的評判標準。作為當代社會的一種基本價值觀念和行為準則，社會公平正義必須體現在經濟社會發展過程中，體現在社會成員之間的資源利用和利益分配中，體現在社會成員對于經濟發展成果的共享之中。在這其中，作為政府的一項重要職責，能否公正公平地向全體公民一視同仁地提供基本公服務，就是現代國家維護社會公平正義的具體表現之一。我國自古以來就缺少以公平正義為核心的政治理論及倫理思想。新中國成立以后，在實施工業化發展戰略過程中，“實際上采取了許多以犧牲農村和農民利益為代價的制度和政策，來支持工業和城市的發展，這從根本上看是一種違反公平正義的發展道路”[6]。改革開放以來，我國實施了以經濟建設為中心的發展戰略，在經濟取得巨大成就的同時，也積累了一些深層次的問題，如城鄉居民收入分配不均等、福利水平差距擴大、農村經濟社會發展潛力下降等。這些問題的存在有失社會公平正義，影響了全面小康社會的建設，加劇了社會矛盾。中共中央提出構建社會主義和諧社會的重大戰略，就是要解決當前我國經濟和社會發展中存在的公平正義缺失問題，通過制度和政策的調整，抑制貧富差距的進一步擴大，保障公民的生存權、發展權、政治權，解決日益突出的民生問題，促進經濟社會和諧、均衡、持續發展。圍繞這一目標，近年來，我國政府也積極采取許多措施加以應對，如提出了實現“五個統籌”戰略、“五有社會目標”、推進社會主義新農村建設、改革收入分配制度等。這些措施的出臺對于加強經濟社會均衡發展、促進和諧社會的構建起到了一定的作用，但是維護公平正義、促進社會和諧依然是我國政府今后一段時間所面臨的最為緊迫的課題。溫家寶總理曾多次提出，“公平正義比太陽還要光輝，社會公平正義是‘中國特色社會主義道路’的重要特征之一”[7]。這些都表明，對于社會公正的追求已成為當前推動中國改革發展的一個指導性思想。從這個意義上講，“以社會公正為根本價值導向，推進城鄉基本公共服務均等化，實際上也是共產黨在新的歷史條件下，恪守馬克思主義政黨的實踐品格，為實現其最高綱領而不斷奮斗的具體表現”[8]。（二）強化社會的四種公平正義觀念城鄉公共服務均等化是政府實現分配正義的重要內容。從以上論述可以看出，作為解決城鄉收入分配差距過大、推進城鄉統籌協調發展、促進社會和諧的重要舉措，城鄉公共服務均等化本身就體現了公平正義的價值理念。但是，反過來說，城鄉公共服務均等化目標的實現以及相關制度的實施效果，又有賴于公平正義價值觀在全體社會成員中的普遍認同，并以公平正義觀作為社會各類組織和全體公民個人行為的價值準則。因此，為有效實施城鄉公共服務均等化戰略，當前在我國政治、經濟和社會生活中要著力強化以下觀念。第一，強化權利公平觀念。這是社會公平的基礎，也是其他社會公平內容得以實現的前提。其基本內涵是，公民參與經濟、政治和社會其他生活的權利一律平等。一方面，政府和社會要充分尊重公民個人的合法權利，并通過立法、執法等制度安排予以體現，使公民生存、居住、遷徙、就學、勞動、財產、質詢、訴訟等權利得到保障。另一方面，對過去一些不合理的限制公民權利的法律和法規，需要按照構建和諧社會的要求進行清理和調整。第二，強化機會公平觀念。這是社會公平中最為重要的公平，是權利公平在現實生活中的體現。其基本內涵是，提供的生存和發展的機會是均等的，每一個社會成員都能普遍地獲得社會發展帶來的利益。在機會公平觀念中，核心是要牢固樹立改革發展成果共享的價值理念，即要讓由全體人民共同參與創造出來的改革發展成果惠及全民，使全體人民都能從社會經濟的發展進步中普遍受益。改革發展成果共享主要是針對當前中國城鄉、區域以及不同社會階層之間發展不均衡、不協調現狀提出來的，共享不足突出地表現為廣大農村、社會基層、欠發達地區、弱勢群體的共享不足。因此，推行公共服務均等化在很大程度上也可以說是要提升這些地區和群體享有基本公共服務的水平，這也是踐行機會公平理念的現實要求。第三，強化規則公平觀念。這是社會公平的重要環節，也是社會公平的保障。其基本內涵是，包括法律、法規、政策及其運行機制在內的社會規則對每一個社會成員的約束和規范是平等的，全體社會成員在相同的規則中展開競爭，不允許有謀取特殊利益的規則存在，防止某些特殊階層利用特權謀取特殊利益。公民參與經濟、政治和社會各項活動的過程要公開透明，以體現全體社會成員參與各項社會活動的過程公平，平衡公民參與經濟和社會活動者的各方心態。第四，強化分配公平觀念。這是社會公平的最終目的，也是人們評價社會公平與否和公平程度的主要依據。其基本內涵是，社會財富的分配要合理平等，要估計全體社會成員的利益，不能因為社會成員的能力素質差別而造成政治經濟地位、物質生活享受的巨大差異，特別是對弱勢群體要予以分配上的特殊照顧。分配公平要遵循四個原則：首先是付出的勞動、智力、技能和其他要素等，要與其所得相互適應；其次是對參與經濟活動能力較低的群體，應該給予轉移支付或者給予適當的保障；再次是國家要進行再分配；最后是要正確處理公平與效率的關系，公平分配制度的設計既要調動公民勞動、生產、創業、投資、進行科學技術發明等方面的積極性，同時更應該保障低收入群體的生活，使廣大人民群眾普遍能夠分享經濟發展帶來的利益。第二節國家發展觀與城鄉公共服務均等化一人類發展觀的演進發展觀是人們關于“什么是發展”“為什么要發展”“怎樣發展”“如何評價發展”等發展問題的總的看法和根本觀點。隨著世界各國發展實踐的不斷變化，人們對人類發展問題的認識不斷深化，發展觀也經歷了不斷演變的過程。大體說來，從第二次世界大戰結束至今，國外發展理論依據其對發展本質的不同理解形成了四代不同的發展觀。（一）經濟增長的發展觀第二次世界大戰結束后，隨著民族民主運動的空前高漲和帝國主義殖民體系的崩潰，廣大的亞非拉國家獲得了獨立。這些國家為了振興本國經濟，消除貧困，改變國家經濟落后的面貌，普遍開始了工業化的進程。在這一過程中，經濟增長的發展觀應運而生，其代表人物是美國經濟學家劉易斯。1956年，他在《經濟增長理論》一書中認為，發展問題就是經濟增長問題，評判發展的首要標準是國民生產總值、人均國民收入的增長。這種把發展等同于物質財富增長的思想，在理論上繼承了早期工業化思想的遺產，在實踐上則適應了發展中國家在獲得政治獨立之后迫切需要發展經濟的需要。然而，在實踐中，20世紀50～60年代，許多發展中國家在經濟快速增長的同時，并沒有帶來經濟結構、政治經濟體制、社會狀況等方面的變革與進步，相反卻出現了嚴重的分配不公、社會腐敗、政治動蕩等問題。面對這樣的現實，“發展等于經濟增長”的發展理念受到了普遍懷疑，被人們稱為“有增長而無發展”“無發展的增長”。（二）社會變革的發展觀20世紀60年代以后，人們開始對把發展等同于增長的發展觀進行反思。這種反思的結果，可以視為是對單純注重經濟增長的觀點的揚棄，同時在肯定增長是發展的基礎上，更多地注意到發展中質的變化，注意到發展是建立在經濟增長基礎上的社會多維變化的過程。瑞典經濟學家繆爾達爾認為，發展不只是經濟的增長，而且包括整個經濟、文化和社會發展過程的上升運動，影響經濟發展的因素有產量和收入、生產條件、生活水平、工作和生活的態度、制度等，為此他提出了發展中國家在發展經濟的同時，必須實行社會改革的政策主張。美國經濟學家托達羅也指出，“發展不純粹是一個經濟現象。從最終意義上說，發展不僅僅包括人民生活的物質和經濟方面，還包括其他更廣泛的方面。因此，應該把發展看為包括整個經濟和社會體制的重組和重整在內的多維過程”[9]。總之，社會變革的發展觀把發展看成涉及社會結構、人的態度和國家制度以及加速經濟增長、減少不平等和根除絕對貧困等主要變化的多方面過程。（三）可持續發展觀20世紀70年代，隨著世界各國工業化的深入和升級，在經濟增長、城市化、人口爆炸等壓力下，全球環境污染、資源短缺、經濟發展不平衡等問題越來越突出。1980年，羅馬俱樂部發表了著名的研究報告《增長的極限》，明確提出了“持續增長”和“合理的持久的均衡發展”的概念。隨后《世界自然資源保護大綱》提出了“可持續發展”的理念，這一理念在《內羅畢宣言》《21世紀議程》等國際宣言中得到了進一步的闡述。1987年，以挪威首相布倫特蘭為主席的聯合國世界與環境發展委員會發表了《我們共同的未來》的報告，正式提出了“可持續發展”的概念，并以此為主題對人類共同關心的環境與發展問題進行了全面論述，受到世界各國政府組織和輿論的極大重視。在這以后，可持續發展觀在世界范圍內逐步得到認同并成為指導人類社會發展的重要理論，成為指導當時世界各國發展的重要理念。（四）以人為中心的綜合發展觀從20世紀80年代開始，人們在經濟社會發展實踐中開把發展的視角從“物”轉向了“人”，認為人的發展重于物的發展，開始更加注重滿足人的需要和促進人的自由發展。1983年，法國經濟學家佩魯提出了“新發展觀”，認為發展應該是一種“整體的、內生的、綜合的、以人為本的、關注文化價值”的發展[10]。這種發展觀綜合了“人的發展第一”和“基本需要戰略”等觀點，提出發展應以人的價值、人的需要和人的潛力發揮為中心，旨在滿足人的基本需求，促進生活質量的提高和共同體成員的全面發展。1987年，埃德加·歐文斯在《發展中世界的自由前景：伴隨政治改革的經濟發展》中進一步提出，現在該是我們把政治與經濟理論結合起來考慮問題的時候了——不僅考慮社會能夠變得更有生產力的方式，而且考慮社會應該變得更有生產力的質量，即是說人的發展重于物的發展。1990年，諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森提出了人類發展能力理論，該理論認為發展的本質在于不斷擴展人的可行能力，也就是說，發展的根本目標是讓人們過自己認為有價值的生活、做自己想要做的事情以及獲得實現自己想要達到的狀態的能力。在這些發展理論的影響下，從1990年起，聯合國開發計劃署每年發表一份《人類發展報告》，對新的以人為中心的綜合發展觀進行推廣。1995年，聯合國社會發展世界首腦會議發表的《哥本哈根宣言》，向全世界做出了“創造一個能夠使人民實現全面發展的經濟、社會、文化和法律環境；達到消滅貧困的目標；將促進充分就業作為各國經濟和社會政策的基本優先事項；促進和實現人人平等地享有良好教育、人人享有基本保健服務的目標”等承諾。2000年，聯合國世界首腦會議制定了包括消除貧困、普及中小學教育、確保環境的可持續能力等八個方面的世界千年發展目標。2002年，聯合國世界首腦會議通過的《約翰內斯堡宣言》和《可持續發展問題世界首腦會議執行計劃》，將“人的尊嚴的不可分割性”作為核心，提出了“以人為本”的可持續發展觀，強調發展的本質在于促進人類與自然的和諧，使人的基本需求得到滿足，確保人人所享有的基本權利。總之，以人為中心的綜合發展觀強調發展的本質在于促進人的自由和全面發展，更加注重人人享有政治、經濟、社會等基本權利的平等，更加注重發展中經濟與政治、人與環境、人與組織、人與人之間的綜合協調關系，已經成為當今世界各國在指導發展問題上的主流理念。二加快我國發展觀的轉變（一）我國在發展及發展觀方面的教訓從人類社會發展觀的演進過程可以看出，現代社會的發展是追求以人為中心的綜合發展，經濟增長發展不再是唯一的目標，社會發展、人的發展、生活質量與社會公正都是發展所應該追求的價值目標，其中的核心目標是創造公正、平等、實現人的根本權利的社會環境。新中國成立后到1978年前，在極“左”路線的干擾下，我國實行了以政治為中心、以階級斗爭為綱的國家發展戰略。個時期，政治生活成為國家事務的核心內容甚至是全部內容，政治被賦予了至高無上和優先一切的地位，甚至出現了以抓政治代替抓經濟發展、抓社會管理的現象。這種以政治高于一切、政治代替一切，忽視經濟建設和人民群眾物質生活需要的發展觀，給我國的數十年的發展造成了嚴重損害。1978年以后，我國確立了以經濟建設為中心的發展戰略，并實行了全面的改革開放措施，這一發展戰略對于我國經濟長期保持高速增長、綜合國力迅速增強、人民群眾的物質文化生活得到改善起到了巨大的作用。但是，客觀地說，改革開放30多年來，我國在強調經濟增長的同時，卻忽視了經濟結構的優化、忽視了經濟增長的質量、忽視了社會發展和管理、忽視了社會的公平正義、忽視了環境保護和生態平衡，形成了以單純追求GDP增長為中心的片面發展觀，引發了許多新的社會矛盾和問題。一段時間以來，經濟社會發展不協調、城鄉和區域發展不平衡、社會貧富差距持續擴大、生態環境不斷惡化等問題，已經嚴重影響了全面小康社會的建設進程，嚴重影響了社會主義現代化建設事業，甚至威脅到了社會的穩定安全和國家的長治久安。因此，切實轉變這種以追求GDP為中心的發展觀念，進一步全面深入貫徹落實科學發展觀，解決我國改革發展中積累的一些深層次問題已經刻不容緩。（二）全面深入貫徹落實科學發展觀2003年中共十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了以人為本的科學發展觀。2007年，中共十七大明確提出，將科學發展觀作為國家發展的指導思想之一。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展觀從全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的需要出發，從單純的經濟增長轉向經濟、社會和人的全面發展，著眼于對自然、經濟、社會的全面思考，著眼于物質文明、政治文明和精神文明的全面建設。科學發展觀以實現人的全面發展和社會的全面進步為根本，要求統籌兼顧、協調發展，協調好改革進程中的各種利益關系，使社會與自然以及社會諸領域、諸要素從紊亂到有序，從失調到和諧，實現協調發展。可以看出，科學發展觀與當今世界主流的以人為中心的綜合發展觀在本質上是相同的。公共服務均等化是經濟和社會發展的基礎與核心，是保證民眾基本人權、提高百姓的生活質量、維護社會的穩定發展所必須的條件，也是提升社會凝聚力的重要動因之一。推進城鄉公共服務均等化是一項復雜而艱巨的系統工程，實現這一目標有賴于科學發展觀在全社會的深入貫徹落實。首先，城鄉公共服務均等化目標最終必然要在發展和壯大我國經濟的過程中實現，因此，堅持發展是第一要義，牢牢抓住經濟建設這個中心，不斷解放和發展社會生產力，提高經濟發展質量和效益，是實現城鄉公共服務均等化的必由之路。其次，實現城鄉公共服務均等化就必須進一步落實科學發展觀提出的“以人為本”的核心理念，堅持將解決民生問題放在首位，保障公民特別是農民等弱勢群體的生存權、發展權，使全體公民共享經濟發展和改革開放的成果。最后，實現城鄉公共服務均等化就必須進一步落實科學發展觀提出的“五個統籌”戰略，即堅持統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟和社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設，加強社會主義新農村建設，解決農業、農村和農民問題，促進經濟與社會、城市與農村的協調發展。第三節政府行政理念與城鄉公共服務均等化一行政理念對公共服務均等化的影響提供公共服務是政府的內在屬性，履行公共服務功能是政府社會職能屬性的具體體現。行政理念屬于行政文化和非正式制度的范疇，是政府管理的靈魂，是政府實行善政、有效管理經濟社會事務的根本前提和條件。實現城鄉公共服務均等化的正式制度安排，如建立穩定的農村公共服務財政投入保障機制、建立規范化的中央和地方政府分工合作制度、建立城鄉公共服務均衡導向的轉移支付制度、構建統籌城鄉的基本公共服務供給制度和成本分擔制度，均涉及對資源配置和利益分配的重新調整，甚至涉及對政府自身職能的改革。這些調整和改革是否能夠得到實施，實施的有效性如何，都有賴于政府部門的行動及其公職人員的行為，而行動和行為是由理念、觀念、認識、習慣等非正式制度因素決定的。因此，只有政府及其公職人員轉變行政理念，才能從根本上建立起“以人為本、公民至上、服務至上”的善政型、服務型、效率型政府，營造良好的政府管理軟環境，從而將政府部門的職能和公職人員的行為真正集中到為全體公民提供充足、高質量的公共服務的目標上。二加快我國行政理念的轉變（一）樹立有限型政府理念構建有限政府是提高政府公共服務供給，實現公共服務均等化的前提。政府行政理念轉變首先就是要轉變全能政府的觀念，深化政府職能改革，著力強化有限政府理念。第一，正確理解有限政府的職能范圍。所謂有限政府是相對于無限政府、全能政府而言的，是指政府的職能、權力、規模、行為都要有一定限度，都要受到憲法和法律的明確限制，需要公開接受社會監督與制約，并且有糾正其偏差的相應機制。“公共財政改革的邏輯起點是市場，而市場的不同發育階段決定了政府職能范圍的差異。”[11]有限政府并非政府管得越少越好，其內涵是政府應發揮正確的職能和作用，成為有效政府；政府職責應當符合不同經濟發展階段的需求，不能實行超越實際的超越政策。目前，我國正處于市場經濟的初期，市場發育程度較低，政府職能中的“越位”“缺位”“錯位”現象并存，所以當前政府必須認清自身定位，建設有限型政府。一是從越位的地方退出。在市場經濟條件下，政府的主要職能是“拾遺補缺”，也就是說，政府的作用以彌補市場失靈為限度，市場能夠解決的問題政府原則上不介入。要改變過去包攬一切的做法，讓政府從微觀經濟層面退出來，從一般競爭性和經營性的領域退出來。二是缺位的地方要彌補。一般而言，公共服務領域是市場是不愿做、做不了或者是做不好的，政府必須大力介入諸如教育、醫療、社會保障、國家安全、環境保護等這些公共性很強的領域，成為解決公共服務問題的最終“責任人”。三是錯位的地方要糾正。要理順各級政府之間、政府部門之間的職能關系，界定各級政府之間的職能邊界，避免因分工不當、責任不明所造成的政出多門、交叉錯位等問題。第二，重新回歸公共服務領域政府的主導角色。各級政府要形成這樣一種共識，即政府必須在社會福利和公共服務領域發揮主導作用。過去，在借鑒世界其他國家經驗的過程中，我國各級政府存在認識上的誤區，即將政府職能轉變簡單地等同于政府退出，過分夸大市場機制的作用，認為經濟發展了，社會公平問題就會自行解決。因此，政府職能的轉變未能與經濟體制的改革相協調，最終導致公共服務供給不足與失衡，造成經濟社會發展的不均衡。因此，在政府職能轉變過程中，將政府的核心職能定位在“公共領域”中“組織和執行公共產品供給”的職能，使政府從公共服務供給的后臺走向前臺，切實承擔起為全體社會成員提供公共服務的責任，不斷增強和提高全社會的福利水平。第三，政府在公共服務領域引入市場機制要有限度、有重點。有限政府強調政府公共服務和社會福利領域中的主導作用，并不是說對于任何公共服務政府都需要大包大攬，也不意味著政府需要直接生產。為了使有限的公共資源及公共投入產生最大的收益，對于部分準公共服務和產品，政府也可以采用合同出租的形式，通過公開招標等方法外包給私人部門或第三部門生產，再由政府向服務對象分配，使生產與供給相分離，以節約成本、避免尋租。但是，政府在公共服務領域引入市場機制的前提條件是：一是在引入市場機制時，必須對公共服務的產品屬性進行準確的界定和把握，有限度、有范圍地選擇適合引入市場機制的準公共服務和產品，防止公共服務領域的“泛市場化”；二是引入市場機制的目的是為了克服公共部門的壟斷弊端，降低成本、提高效率，從而擴大某些準公共服務和產品的供給，而不是為了解決政府財政困難或其他；三是政府必須是這些公共服務的最終責任承擔者，即該由政府全部或部分承擔的公共服務資金依然需要政府財政來保障，而不是將之完全推向社會和個人；四是政府有義務實行有效的監管措施，對私人部門或第三部門的生產進行有效的監督，從而保證公共服務的水平和質量。（二）強化服務型政府理念第一，強化政府的公共服務職責。“服務型政府是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨的政府。”[12]服務型政府是以公民為本位，以社會為本位的政府，更加關注民主價值和公共利益，是民主政府、法治政府、責任政府和積極政府。在我國公共服務領域中，無論是服務總量供給不足以及供給在城鄉、區域、群體之間供給不平等，還是決策機制、監督機制方面的問題，都與政府忽視公民和社會在公共服務供給中的作用有關。換句話說，這些問題是由于“管制型”政府的政府本位理念下，忽視了真正主體即社會和公民的作用而造成的。因此，樹立服務型政府理念，加快政府轉型就成為解決公共服務領域諸多問題的一種必然選擇。加強服務型政府建設，首先要加強責任政府建設，強調提供公共服務是政府的天職和合法存在的前提的思想，使各級政府部門將更多的資源和精力放在為公民提供足量、足質的公共服務上來。其次，要加強民主法制觀念，改變公共服務自上而下決策機制，變強制服務、單一服務、隨意服務和不平等服務為以人為本位的服務。最后，要加強對社會政策的監控和評估，增強政府對社會公眾需要的回應性，提高政府公共政策的民主性和科學性，塑造積極政府的形象。第二，強化公職人員的服務者角色。我國在幾千年封建制度的熏陶下，形成了兩種主要的傳統行政文化，即官本位和關系本位思想。受官本位行政文化的影響，一些行政人員為了升遷只對上級負責，往往忽視社會公眾的需求，這就與“以人為本”的服務理念嚴重背離。關系本位就是政府公職人員能通過各種關系去疏通關節，尋求發展，他們看重的也不是公眾的利益，因為公眾利益的實現與他的升職并沒有太大的關系。這兩種思想的存在，使公職人員對服務的觀念和人民的利益很少思考，形成大量無效且不負責任的行為與習慣，對政府提供有效的公共服務形成了巨大的障礙。現代政府是民主政府，其公共權力來源于人民自下而上的授權，而非自上而下產生，這就要求政府必須為人民服務、對人民負責，這是政府存在的價值基礎。有效地供給公共服務和產品，首先就要擺脫幾千年來形成的官本位思想和關系本位思想，樹立以人為本的服務意識，提高各級政府及其公職人員的服務理念。各級公職人員必須以廣大人民的根本利益作為行政的最高標準，切實踐行“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的準則，切實解決公眾的利益需求和問題訴求，實現從“管理者”向“服務者”的角色轉變。第三，要強化公共管理過程中的角色平等觀念。各級政府要樹立公眾參與、共同治理的公共管理理念，順應行政民主這一世界潮流，在公共管理過程中，與社會公眾平等相處，尊重他們的選擇自由，實現國家公共管理部門與社會公眾之間的良性互動。公共管理部門及其公職人員要為社會公眾參與公共管理、自主管理提供更多選擇機會，通過日益廣泛深入的參與行政、合作行政的實踐，逐漸從集權性的傳統行政管理模式逐步向民主性的現代公共治理模式轉型。（三）強化法治型政府理念改革開放30多年來，我國經濟、政治、文化和社會各方面都取得了很大發展，民主法制建設也獲得了令人矚目的成就，并對經濟、政治、文化和社會發展起到了特殊的推動和保障作用，依法行政的能力和水平逐步提高，這是有目共睹的法制建設成就。但是，與完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義政治文明和推進依法治國的客觀要求相比，依法行政還存在不少差距，主要如下：行政管理體制與發展社會主義市場經濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙；制度建設