第三章財政支出規(guī)模與結構分析

第一節(jié)財政支出分類第二節(jié)財政支出規(guī)模分析第三節(jié)財政支出結構分析12023/2/5教學目的與要求：學習本章重點掌握調整和優(yōu)化財政支出規(guī)模與結構的方向，對財政支出分類作一般性了解。教學重點：財政支出的分類及意義；瓦格納法則及其基本原理；調整和優(yōu)化財政支出結構的措施教學難點：我國財政支出的規(guī)模發(fā)展變化的和結構的實證分析教學方法：講授法、案例和實證分析法教學時數(shù)：2課時

2023/2/5第一節(jié)財政支出分類

財政支出是以政府為主體，以財政的事權為依據(jù)進行的財政資金使用的分配活動，它集中反映了一國政府的政策選擇，規(guī)定了政府活動的范圍和方向。

具體意義①優(yōu)化財政結構③提高財政支出的效益②控制財政規(guī)模財政支出分類，既是財政理論問題，也是實踐問題，合理的分類對于經(jīng)濟分析和財政管理具有重要意義。

一、我國現(xiàn)行財政支出功能分類

按支出功能設置類、款、項三級科目:1.類級科目綜合反映政府的職能活動。如：國防、外交、科技、社會保障、環(huán)境保護；（26項）2.款級科目反映為完成政府某項活動；如教育類下的普通教育。3.項級科目反映為完成某一方面工作所發(fā)生的具體事項、51.按照財政支出功能（政府職能）分類（IMF）①一般公共服務④保健⑦其他社區(qū)和社會服務⑤社會保障和福利②國防③教育⑨無法歸類的其他支出⑧經(jīng)濟服務⑥住房和社區(qū)生活設施其中：第（1）、（2）主要為了實現(xiàn)政治職能第（3）、（4）、（5）、（6）、（7）主要為了實現(xiàn)社會職能第（8）主要為了實現(xiàn)經(jīng)濟職能1.按照財政支出功能（政府職能）分類（IMF）知識鏈接：《2014年政府收支分類科目》類級科目現(xiàn)行規(guī)定有26項包括：一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保障基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、資源勘探電力信息等事務、商業(yè)服務業(yè)等事務、金融監(jiān)管等事務、地震災后恢復重建支出、國土資源氣象等事務、住房保障支出、糧油物資管理事務、儲備事務支出、預備費、國債還本付息支出、其他支出、轉移性支出。1.按照財政支出功能（政府職能）分類（IMF）知識鏈接：《2014年政府收支分類科目》類級科目現(xiàn)行規(guī)定有12項

包括：工資福利支出、辦公費、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉移性支出、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸及產(chǎn)權參股、其他支出。

二、我國現(xiàn)行支出經(jīng)濟分類1、經(jīng)常性支出-指政府用于行政、國防、公共事業(yè)等方面的消費性支出。（補償：稅）2、資本性支出-指政府投資并形成資產(chǎn)的支出。

（補償：稅、債）3、凈貸款9社會總產(chǎn)品的運動過程

10社會總產(chǎn)品價值分配再分配消費社會總產(chǎn)品再生產(chǎn)價值CVM補償基金消費基金積累基金補償（重置投資）凈投資消費

總投資圖3-1社會總產(chǎn)品的運動過程2023/2/5財政與公共管理學院-----補償性支出、積累性支出和消費性支出補償性支出的比重很小，主要是挖潛改造資金支出。積累性支出包括生產(chǎn)性積累和非生產(chǎn)性積累兩大類，主要包括基本建設撥款、支農(nóng)支出、各項經(jīng)濟建設事業(yè)支出以及城市公用事業(yè)支出中增加固定資產(chǎn)支出的部分。消費性支出主要是財政支出用于科教文衛(wèi)事業(yè)費、撫恤和社會救濟費、行政管理費等項支出。三、按財政支出與經(jīng)濟活動的關系分類-

購買性支出與轉移性支出按照是否與商品和勞務想交換為標準的分類：1.購買性支出：消耗性支出。2.轉移性支出：資金無償、單方面的轉移。122023/2/5財政與公共管理學院1、購買支出是指政府在商品和勞務市場上購買所需商品和勞務的支出。也包括政府投資興辦各種事業(yè)和投資于經(jīng)濟建設項目所需商品與勞務的支出。以效率為目標2、轉移支出是指政府單方面的、無償?shù)馁Y金轉移，不相應地取得商品和勞務。主要包括社會保險和救濟方面的各種福利支出，對居民的補助支出、債務利息支出、捐贈支出。以公平為目標購買性支出與轉移性支出的區(qū)別1）購買性支出對社會生產(chǎn)和就業(yè)產(chǎn)生直接影響，轉移性支出對生產(chǎn)與就業(yè)產(chǎn)生間接影響。2）購買性支出對政府產(chǎn)生較強的效益約束，而轉移性支出對政府的效益約束是軟的。3）購買性支出對微觀經(jīng)濟主體的預算約束是硬的，而轉移性支出對微觀經(jīng)濟主體的預算約束是軟的。14國際分類方法職能分類經(jīng)濟分類1一般公共服務1經(jīng)常性支出2國防(1)商品和服務支出3教育1)工資、薪金以及其他有關項目4保健2)商品和服務的其他購買5社會保障和福利(2)利息支付6住房和社區(qū)生活設施(3)補貼和其他經(jīng)常性轉讓7其他社區(qū)和社會服務1)對公共企業(yè)8經(jīng)濟服務2)對下級政府

(1)農(nóng)業(yè)3)對家庭

(2)采礦業(yè)4)對其他居民

(3)制造業(yè)5)國外轉讓

(4)電業(yè)2資本性支出

(5)道路(1)現(xiàn)存的和新的固定資產(chǎn)的購置

(6)水輸送(2)存貨購買

(7)鐵路(3)土地和無形資產(chǎn)購買

(8)通信(4)資本轉讓

(9)其他經(jīng)濟服務3凈貸款9無法歸類的其他支出

(1)公債利息15表3-1國際貨幣基金組織的財政支出分類第二節(jié)財政支出規(guī)模分析一、衡量財政活動規(guī)模的指標(measurementsoffiscalactivities)

二、財政支出規(guī)模發(fā)展變化的一般趨勢(ofpublicthecommontrendsexpenditurescope)

三、我國財政支出規(guī)模發(fā)展變化的特殊性(theparticularityofpublicexpenditurescopeinChina)

四、財政支出的影響因素及合理規(guī)模選擇的路徑(choicesofreasonablepublicexpenditurescope)

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一、衡量財政活動規(guī)模的指標（一）反映財政活動規(guī)模的兩個指標絕對指標：財政收入和財政支出相對指標：財政收入占GDP的比重和財政支出占GDP（或GNP）的比重作為衡量財政活動規(guī)模的指標，財政支出占GDP的比重更能反映實際情況。18

（二）反映財政支出規(guī)模及其變化的指標1）財政支出增長率:同比增長率2）財政支出增長的彈性系數(shù)大于1，表明財政支出增長速度和GDP增長速度快3）財政支出增長邊際傾向:19二、財政支出規(guī)模發(fā)展變化的一般趨勢財政支出規(guī)模不斷擴大是一種歷史現(xiàn)象和發(fā)展趨勢。一般原因：社會經(jīng)濟發(fā)展；政府規(guī)模；人口規(guī)模。202023/2/5財政與公共管理學院財政支出規(guī)模的變化還表現(xiàn)在財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重不斷提高上。發(fā)達國家：二戰(zhàn)以后普遍實行擴張的財政政策，財政支出持續(xù)迅猛增長。發(fā)展中國家：也得到印證。22（一）瓦格納法則含義：隨著人均收入的提高，財政支出占GDP的比重也相應隨之提高。這就是財政支出的相對增長。原因：政治因素和經(jīng)濟因素。“現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展會引起社會進步的要求，社會進步必然導致國家活動的增加，財政支出不斷增長”。

23阿道夫·瓦格納（AdolphWagner,1835—1917年）是19世紀德國經(jīng)濟學家

瓦格納法則的解釋

24G3G2G10Y1Y2Y3人均GDP財政支出占GDP的比重圖3-1瓦格納法則的解釋2023/2/5財政與公共管理學院瓦格納把財政支出不斷增長的原因分為政治因素和經(jīng)濟因素政治因素：由于國家職能的擴展或國家活動范圍的擴大，政府職能的內(nèi)在質量也在逐步提高，使得政府財政支出必然呈現(xiàn)擴大的趨勢；經(jīng)濟因素：首先，工業(yè)化發(fā)展、社會進步，經(jīng)濟交往復雜化而導致各種摩擦或社會沖突的加劇，要求政府法律和秩序的職能范圍隨經(jīng)濟增長而擴大，從而增加財政支出。其次，工業(yè)化經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟的不完全競爭狀態(tài)會日益加劇，外部性問題突出，有必要由政府對資源進行重新配置，導致財政支出規(guī)模的擴大。此外，隨著國民所得的增加，政府對教育、文化、福利等方面的投資也將會成倍增加。2023/2/5財政與公共管理學院據(jù)此，瓦格納得出結論：政府活動不斷擴張所帶來的財政支出不斷增長，是社會經(jīng)濟發(fā)展的一個客觀規(guī)律。由于瓦格納將財政支出的增長與政府活動的擴張聯(lián)系在一起，所以人們將“瓦格納法規(guī)”（Wagner’sLaw）稱為“政府活動擴張法則”（Lawofexpandingstateactivity）。（二）皮科克(Peacock)和威斯曼(Wiseman)的替代－規(guī)模效應理論內(nèi)在因素：經(jīng)濟發(fā)展，收入水平上升，以不變稅率所征得的稅收也會上升，財政支出上升與GDP上升呈線性關系。外在因素：當社會出現(xiàn)激變時，財政支出需要大幅提升。財政支出的增長不是按同一速度向前發(fā)展的，而是在不斷穩(wěn)定增長過程中不時出現(xiàn)一種跳躍式的發(fā)展過程，又稱“梯度漸進增長理論”。272023/2/5財政與公共管理學院在社會發(fā)生突變情況下，政府的支出水平有可能大幅度地上升，使整個財政支出在漸進的過程中呈現(xiàn)出一個上升的“臺階”。社會突變過去以后，財政支出水平雖會有所下降，但不會低于原先的趨勢水平。2023/2/5財政與公共管理學院（1）替代效應在非正常時期，政府不得不增加稅收或舉借債務，從而使私人可支配的收入減少，私人部門的支出減少。政府支出替代私人支出產(chǎn)生的“替代效應”，使得財政支出又從一個新的高度上開始了其逐步增長的趨勢。2023/2/5財政與公共管理學院（2）檢查效應在戰(zhàn)爭結束、社會災害消除、社會經(jīng)濟恢復正常后，財政支出并不會下降到原來正常時期的水平。政府會尋求解決以前所忽視的重要問題而增加財政支出，公民也會加以支持。2023/2/5（3）集中效應在非正常時期，中央政府往往會擴大其職責和財權以便于應付和處理各種非正常事件，而地方政府的職責和財權相應縮小。“替代效應”、“檢查效應”和“集中效應”的共同作用及其結果，就形成了財政支出的“梯狀”發(fā)展趨勢。

主要經(jīng)濟發(fā)達國家財政支出占GDP比重變化趨勢

32圖3-2主要經(jīng)濟發(fā)達國家財政支出占GDP比重變化趨勢（％）

三、我國財政支出規(guī)模發(fā)展變化的特殊性（一）我國改革開放后財政支出增長的基本特征332023/2/5我國的財政支出規(guī)模絕對指標一直處于上升態(tài)勢。我國財政支出規(guī)模的相對指標78年前基本處于波動中略有上升態(tài)勢；1978-95年我國財政支出占GDP的比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢；1996－97年止跌回升。我國改革開放后財政支出增長的基本特征：U字型我國財政支出增長率

和財政支出占GDP比重發(fā)展變化趨勢35圖3-3我國財政支出增長率和財政支出占GDP比重發(fā)展變化趨勢（％）2023/2/5財政與公共管理學院(二)我國財政支出占GDP比重發(fā)展變化原因分析1、改革前比重高計劃經(jīng)濟－－國家大包大攬、集權集利對個人－低工資、高就業(yè)；對企業(yè)－統(tǒng)收統(tǒng)支。2023/2/5財政與公共管理學院2、改革后比重下降（1）體制因素投資主體向著多元化國家對居民的各種補貼逐年減少（2）財政收入占GDP比重下降放權讓利典型的無彈性稅制（3）管理因素預算外資金增長，國家財力過于分散2023/2/5財政與公共管理學院3、1996－1997年止跌回升改革逐步到位；GDP加快增長；1998年積極財政政策回升加快。39原因――

這種變化主要是由于經(jīng)濟體制變化引起的

1、政府職能的擴大。（政府干預過多；社會福利水平提高；工業(yè)化、城市化和人口的擴張）

2、財政收入增加。（國民收入增加；稅收制度的完善）

3、科學技術進步。（科技進步創(chuàng)造需求，增加成本）

4、通貨膨脹。

四、財政支出合理規(guī)模的選擇（一）影響財政支出規(guī)模的宏觀因素分析1）經(jīng)濟性因素：經(jīng)濟發(fā)展的水平、經(jīng)濟體制以及中長期發(fā)展戰(zhàn)略和當前的經(jīng)濟政策等。2）政治性因素：政局是否穩(wěn)定；政體結構和行政效率；政府干預政策。3）社會性因素：如人口、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救濟、社會保障以及城鎮(zhèn)化等因素。2.影響財政支出規(guī)模的微觀因素3.完善政治決策程序41（二）影響財政支出規(guī)模的微觀因素分析福利經(jīng)濟學將市場的有效供給原理運用到政府公共物品的供應中，通過影響財政支出增長的變量，如:公共物品的需求公共物品的成本和價格公共物品的質量生產(chǎn)組織形式42（三）政治決策程序財政是一種與政治聯(lián)系最緊密的經(jīng)濟問題公共選擇理論將經(jīng)濟分析的工具和方法應用到政治決策過程之中，尋求財政政策的最佳途徑。43第三節(jié)財政支出結構分析一、關于財政支出結構發(fā)展變化的學說二、我國財政支出結構的變化與優(yōu)化財政支出結構的思路44財政支出結構——指各類或各項財政支出占總支出的比重，也稱財政支出構成。財政支出規(guī)模與財政支出結構緊密相連45一、關于財政支出結構發(fā)展變化的學說（一）馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟發(fā)展階段論用財政支出結構的變化來解釋財政支出規(guī)模增長的原因用經(jīng)濟發(fā)展的階段來解釋財政支出增長的原因，故將他們關于財政支出增長的理論統(tǒng)稱為“財政支出增長的發(fā)展模型”。462023/2/5財政與公共管理學院在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，由于基礎設施比較落后，直接影響了私人部門投資的效益，加之這些部門的投資具有投資大、周期長、風險大的特點，私人部門不愿意投資或無力投資，需要由政府來投資。因此，政府投資在社會總投資中往往占有較高的比重。在經(jīng)濟發(fā)展的中期階段，市場失靈的問題日益突出，要求政府部門加強對經(jīng)濟的干預。對經(jīng)濟的干預必然以財政支出的增長為前提。在經(jīng)濟發(fā)展的成熟階段，政府投資將從基礎設施轉向教育、健康、環(huán)保、文化娛樂和福利服務等方面，從而使財政支出又呈現(xiàn)快速增長之勢。

48我國財政支出結構變化趨勢顯示圖“五五”時期經(jīng)濟建設費59.9%社會文教費14.4%國防費16.4%行政管理費5.3%其他4.0%“九五”時期經(jīng)濟建設費38.3%社會文教費27.2%國防費8.3%行政管理費15.7%其他10.5%圖3-8我國財政支出結構變化趨勢顯示圖(%)基本建設支出挖潛改造金和科技三項費支農(nóng)生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費文教科學衛(wèi)生事業(yè)費撫恤和社會福利事業(yè)費國防費

行政管理費政策性補貼四五時期40.33.54.18.71.219.14.5/五五時期35.15.56.611.02.016.44.9/六五時期25.15.75.815.71.811.90.8/七五時期20.55.56.519.01.69.18.812.6八五時期12.17.16.821.32.19.511.96.9九五時期：1996199719981