公共管理學前沿問題研究專題之二

政府工具的選擇的政治經濟學

——理論框架與行政實踐PoliticalEconomyofGovernmentalTools’Selection:TheoreticalStructureandGovernmentPractice

和經緯（行政管理04級碩士生）2/4/2023研究框架政府工具選擇的一般理論政府工具選擇的政治經濟學政府工具選擇的實證研究——基于中國環境政策演進的分析2/4/2023概念厘定何謂政府工具，前面的同學已經有了介紹。這里需要指出的是，在西方公共行政和公共政策學界的研究中，政府工具（governmentaltools,toolsofgovernment）、政策工具（policyinstruments,policytools）、治理工具（governingtools,governinginstruments）之間雖然從學理上略有區別，但是在實際運用中并無截然界限。（見M.HowlettandM.Ramesh,1995：p80）在中國學者的研究中，這幾個概念也常常不做明確區分。（見毛壽龍、李文釗，2004：p13）因此在這里，我們亦不考慮這幾個概念之間的細微差別，用“政府工具”通稱之。2/4/2023一、政府工具選擇的一般理論從發展脈絡上看，政府工具選擇的研究建立在對政府工具的識別（identifying）和分類（classificationandcategorizing）基礎上。西方學者們通過對政府過程的觀察和研究樹立起對政府工具研究的興趣，最早研究的學者有E.S.Kirschen,D.Dahl,C.Lindblom等。早期研究著重對政府工具的識別和分類，E.S.Kirschen識別出64種工具。對工具分類做出貢獻的有C.Hood,McDonnellandElmore,DoernandPhidd,G.Peters,L.Salamon等。接著是對已經識別和分類的工具的特性（attributes）進行研究并分析其適用情境。不同情境下政府工具的選擇、組合及其績效的研究。2/4/2023圖1：西方政府工具研究的一般邏輯

政府工具的識別對已識別工具的分類

不同工具的特性研究特定情境下的工具選擇政府過程研究工具選擇績效研究2/4/2023對于政府工具的內涵和分類前面的同學已有詳細的介紹。根據我查閱文獻，將目前可及的文獻中對工具的分類列表如下：研究者分類標準分類與對應關系Lowi,Dahl,LindblomCoercivenessCoerciveToolsNon-CoerciveToolsSalamonOutgoExpenditureToolsNon-ExpenditureToolsVanderDoelenDistinctionRegulatoryToolsFinancialStimulatingToolsInformationTransferringToolsJordan,Wuzel,ZitoCoercivenessRegulatoryToolsMarketToolsInformationDevicesvoluntaryAgreementsHowlett,RameshCoercivenessCompulsoryToolsMixedToolsVoluntaryToolsLevelsofStateInvolvementHighLow2/4/2023從理論上來說，不同的分類模式僅僅是為了從不同的角度識別和總結政府工具的各種特性。而在公共行政實踐中，強制——混合——志愿的三分法則被廣泛接受。應該承認，這種分類確實用一種淺顯的分類原則將政府工具相對互斥（mutuallyexclusive）地分為了三個部分，較為合理。從西方政府部門的官方文件中可以看出，這種分類原則也確實最為常用。（見ScottishCouncilforVoluntaryOrganizations,2003等）而在政府工具選擇的學術研究中，這種三分法也是最常使用的。（見G.Kelly,2004)因此在這里，我們也使用這個分類。2/4/2023強制性工具（CompulsoryTools）強制性工具又叫指導性工具（DirectiveTools）或規制性工具（RegulatoryTools）。它的特點是用規制和直接行動的方式對市場組織和社會個體施加影響，以實現期望的政策目標。這種工具在人類歷史上有著最久的歷史，且很早就被人的理性所識別。根據G.Peters的研究，強制性工具在現代民主制下，政府處理經濟事務時盡可能少地采用，理論上僅以糾正市場失靈為例外。而在社會事務上，由于吸毒、種族歧視、刑事犯罪和恐怖主義等問題，社會領域上使用強制性工具的情境（context）大大擴展，使用頻率也明顯提高。2/4/2023強制性工具的主要亞系統工具（Sub-systemTools）規制（Regulation）——用法律和行政規范限制不期望的行為發生。公共企業（PublicEnterprise）——由國家所有的企業提供公共物品，全部壟斷或基本壟斷，留給私人部門和個人很少空間。（leavelittleroomforprivatesectorandindividuals）直接供給（DirectProvision）——國家直接供給公共物品，私人部門和個人基本沒有參與空間。（leavenoroomforprivatesectorandindividuals）2/4/2023志愿工具（VoluntaryTools）志愿工具是指在所期望實現的任務（desiredtasks）上，較少政府的介入，而由民間力量或市場自主運作。（見M.HowlettandM.Ramesh,1995：p83）這里的“志愿”更多是與“強制”、“規制”或“管制”相對的概念。主要意指政策制定者和執行者（尤指執行）運用信息提供（informationprovision）、平等協商（roundtable/voluntaryagreements）、誘因(incentive)、激勵（stimulation）等非強制性工具實現政策目標的途徑和方法。2/4/2023英國學者RorySullivan將志愿途徑的優點歸納為三點：1.在政府和具體行業之間構建更好的合作關系。2.為提高政策績效提供可能，而與傳統規制模式相比，這種績效的提升付出的成本更小，而且更為快速。3.使具體行業中自我產生規則成為可能，而且使政策系統在面對具體政策問題時更具適應性。（見R.Sullivan,1999:p1）經合組織的工商業咨詢委員會（BIAC）在一份報告中以環境政策為背景，將志愿途徑的優勢總結為促進政府與行業之間的伙伴關系、更快更平穩地達到政策目標以及減輕政府負擔。（見BIAC,2003:p1）2/4/2023志愿工具的主要亞系統工具（Sub-systemTools）家庭和社區（FamilyandCommunity）——家庭和社區的自主精神和自我服務。志愿組織——由有組織的志愿部門實現期望的政策目標。市場——最重要的志愿工具，在提供私人物品和保證資源有效配置上具有優勢。但是在純公共物品的提供上會出現市場失靈。2/4/2023混合工具（MixedTools）混合了強制性工具和志愿工具特征的一些政府工具。它們的標的最終是私人組織。（Hood,1983）如果仍以政府力量介入的強制力為譜系，可以發現在西方成型的混合工具里存在著兩個極端。強制力最弱的一端是散布信息（disseminatinginformation），而強制力最強的一端則為懲罰性的稅收（punitivelytaxing）。這之間存在著多種多樣的工具。2/4/2023混合工具的主要亞系統工具（Sub-systemTools）信息和勸導（InformationandExhortation）——期望用信息提供來影響政策標的的預期，借以實現政策目標。政府補貼（Subsidy）——政府對私營部門、志愿部門進行財政資助以實現預期目標。產權拍賣（AuctionofPropertyRights）——政府讓渡部分公共實體的產權給私營部門，努力提高績效。稅收和用者付費（TaxesandUserCharge）——直接以經濟方式調節。2/4/2023工具選擇的主要影響因素Hood從四個方面來分析政府工具的選擇：（1）只有在充分考慮到其它可替代方案時，我們才能確定那種工具被選擇；（2）工具必須與工作相匹配，沒有那種工具能夠適應所有環境，因此政府需要針對不同的環境選擇不同的工具；（3）選擇必須不太殘忍，工具的選擇必須符合一定的倫理道德；（4）有效性并不是唯追求目標，理想結果的取得必須以最小的代價獲得。（Hood,1983:p133）2/4/2023在張成福看來，政府工具選擇中需要考慮的因素主要有七個方面：1、各種政府工具都有其優缺點，并無絕對的優劣。2、在選擇政府工具時，公共利益是基本的出發點。3、政府工具的選擇必須是理性的，而且必須以多元理性為基礎。4、在選擇和評估不同政府工具時，其標準也應該是多元的。5、政府工具的選擇必須考慮到多元利害關系人。

6、不同工具的效果取決于各種因素，并不完全取決于工具本身。

7、在當代社會，公共問題的復雜性，使得任何單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問題。（張成福，2003）2/4/2023二、政府工具選擇的政治經濟學按照StephenH.Linder和B.GuyPeters的總結，在政府工具的研究中，主要有四種研究途徑：工具主義途徑（instrumentalists）、程序主義途徑（proceduralists）、權變主義（contingentists）和建構主義（constitutivists）四種。這四種途徑雖然有顯著差異，但是一個共同點就是都或多或少地以工具理性作為政府工具選擇的基礎。權變主義建構主義工具主義程序主義工具理性2/4/2023工具選擇的兩種途徑之爭對于政府公共行政目的需要特定的工具來執行，無論是經濟學家、政治學家還是社會學家都沒有異議。但是在政府選擇工具的本質及其限制（constrain）因素上，卻有兩種不同的研究途徑。這兩種途徑分別是經濟學途徑（EconomicApproach）和政治途徑（PoliticalApproach）。而后者可以及與其類似的理論被稱為政府工具選擇的政治經濟學。2/4/2023經濟學途徑在經濟學的政府角色理論中，新古典主義（Neoclassical）和福利經濟學（WelfareEconomics)存在很大分歧，而這種分析直接影響到了它們各自對政府工具選擇的理論觀點。雖然兩者都更加偏好志愿工具，但是福利經濟學家對于為了糾正市場失靈而使用強制性工具和混合工具持肯定態度。（見Francis.MBator,1958:p351）而新古典主義則仍堅持只有在提供純公共物品時使用這些工具才能算得上是合理的，任何例外都會被看成是破壞市場過程。2/4/2023正是由于福利經濟學對于國家干預的基本認可，使得他們對政府工具的選擇給予更多的研究。但是，福利經濟學家傾向于認為政府工具的選擇只是一種技術實踐（technicalexercise）。在這種觀念下，他們認為所謂政府工具的選擇不過就是評估各種政府工具的優勢、將它們適用到各種類型的市場失靈中去、測算這些工具的相對成本，最后選擇一個最有效的政府工具。這是一種典型的工具主義觀點。2/4/2023而新古典主義則更多地用公共選擇理論來解釋它們的政府工具理論。它們認為，在民主社會里，選民（voter）通過選票在政治市場上表達政治偏好。得到選民信任的政黨最終領導公民在公共行政和公共政策問題上選擇合適的工具實現公共目標。出于選舉的考慮，政府會盡量選擇那些不會讓支付成本的選民了解真實成本的政府工具以保證能夠獲得持續的政治支持。但是，試圖將每種政府工具與特定情境下的成本收益關系進行一一對應以決定工具選擇，顯然是相當困難的。這正是新古典主義政府工具模型的最大缺陷。2/4/2023無論是福利經濟學還是新古典主義的政府工具選擇理論，其最大的問題就在于它們都是演繹性質的研究，缺乏對政府過程的有說服力的經驗研究基礎。因此經濟學的政府工具選擇途徑只是將自己的理論基礎建立在它們對政府應該如何作為的邏輯假設之上，沒有考慮到各種政治、社會、文化約束對工具選擇的顯著影響，缺乏對政府實際運作的實證研究。因此，下面要講的政治研究途徑就力圖克服前者存在的問題，而主要將理論建立在經驗研究（empiricalstudy）的基礎上。2/4/2023政治途徑政治途徑是目前被越來越多的學者認可的工具選擇研究途徑。MarcelBoyer,DonatellaPorrini指出，盡管目前關于政府工具選擇的研究多數還是限于社會福利最大化的范式（socialwelfaremaximizerparadigm），但是，由于Buchanan和Tullock公共選擇理論的貢獻，現在工具選擇的政治經濟學研究開始受到越來越多的重視。（M.Boyer,D.Porrini，2002：p4）政治途徑認為，政府工具選擇是一種政治經濟過程，必須用政治的觀點來分析。理想主義的工具論缺乏經驗研究，無法解釋政府過程。2/4/2023政治和社會情境的約束都會影響政府可選工具的范圍。在有的時候，某些工具是不能用的；而在另外一些時候，某些工具可能非用不可。（見Kenneth.woodside,1986:p775）比如在處理很多宗教問題時，強制性工具就很難使用，否則可能招來嚴重的社會問題和合法性質疑。而在颶風、地震等危機處理時，志愿工具就顯示出其局限性，等等。政府工具的選擇是復雜的，它涉及到各國歷史背景，文化，制度等因素，任何一種工具的選擇都是多種價值和標準權衡的結果，沒有哪一個價值能夠起決定作用。（毛壽龍、李文釗，2003：p14）2/4/2023事實上，Rist指出，政府工具選擇過程的一個重要方面就是涉及到公共政策問題如何被加以定義（Rist,1998:p155）。公共行政和公共政策問題的定義本身即是充滿政治性的，問題并非是客觀的實體（objectiveentities），而是一種社會建構的結果，其定義本身即是帶有價值判斷的一種創造意義的過程，而經常引發政治辯論（Dery,1984）。因而政府工具選擇絕不只是一個簡單的效用疊加，而是一個復雜的政治經濟問題。在西方民主制下尤為明顯。即便在中國，也有相當程度的體現。2/4/2023其次，政府工具本身也不是政治中立的，除了諸多政治因素與政治上的動員將影響最初之政府工具的選擇，而且選擇某一項政策工具進行政策干預，也將會引發不同的政治行動和帶來不同的政治經濟效應（Lowi,1972:p299；Peters,2002:p552）。再者，政府工具的選擇受到當時政治經濟情境的約束。由于議程設定的選擇性、法律、意識型態、面臨的危機、預算、官僚體系抗拒變遷等各種限制，政府并不是可以不受限制地從「工具箱」中加以選擇「最適當的」政府工具。同時，還必須考慮工具的標的群體的態度、行為、動機，及其對于既有政策的反應（Rist,1998:156）。2/4/2023Schneider與Ingram則指出，工具的選擇其實反映了決策者對于標的群體的假定與偏見（1997:p93）。決策者對于標的群體享有的權力地位（權力多寡強弱）及其社會建構（是否值得提供給該標的群體服務）的認知，影響了決策者對于政府工具的選擇，亦即影響了政府如何對待其標的群體，而具有重要的民主意涵。（收容遣送制度對流浪人員的假定和偏見）因此，有關政府工具的分析和選擇，必須置于特定時空下的具體政治經濟情境及其隱含的權力關系下，來了解其政治過程與政治意義。EvertVedung即認為，有關于政府工具的論述就是有關于權力的論述，而政府工具就是政府運用權力的一套工具，企圖獲得對社會變遷的支持與實現，或是避免其發生（Vedung,1998:p50）。2/4/2023MarieLouise和BemelmansVidec認為影響到政府工具選擇的政策情境是特定國家或特定部門的系統性網絡，例如，它的歷史、地理環境、政治、經濟與文化因素，國家結構形式，以及國家、區域與地方不同層級的政府機關間的關系；在文化領域，又有意識型態、思維傳統、信仰、輿論等影響公共選擇過程的認知活動（1998:13）。VanNispen與Ringeling則認為政府工具的選擇可能受到下列因素的影響：文化或制度的因素、時下的流行、增進（或貶抑）某些人的地位、受益者的偏好等。2/4/2023因此，工具的選擇大多出于主觀的判準（可利用性、經驗、偏好或慣例），而非基于效能或效率等客觀的判準（1998:p208-209）。政府工具可能的組合數量十分龐大，而在有限的時間內，政府不可能有系統地考慮在特定情境下的各種可能組合方式，所以政策工具的選擇大多是出于決策者的直觀、經驗、傳統、信仰甚至意外發現。因此，Hood認為選擇正確的政策工具通常具有不確定性，是一件事關信仰與政治的事情；而且，工具的選擇較之所要達成的目標更會引發熱烈的政治辯論（Hood,1983:p9）。2/4/2023可見，政治因素較之效能或效率對于政府工具的選擇有更直接和更大程度的影響。但是，這些論點都是一種相當廣泛的描述，雖具有啟發性，卻無法構成一個明確的分析參考架構。Peters則經由比較政治相關文獻的整理，篩選出影響政治體制做成政策工具之選擇的五項主要因素：觀念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、個人（individuals）與國際環境（internationalenvironment），即可簡稱為“5I”框架（2002:553-559）。這個框架對于我們分析中國政府工具選擇的政治經濟學也很有啟示意義。2/4/20235IModelInstitutionsIndividualsInternationalEnvironmentInterestsIdeasSelectionofGovernmentalTools2/4/2023政府工具選擇的5I模型觀念（Ideas）Peters等人認為，觀念與意識型態影響了政府工具的選擇（Peters,2002:p555；Reich,1990:p1-4）。Moore也認為觀念建構了公共政策辯論與執行的網絡，亦即同時設定了公共政策的假定、理由、目的與手段（Moore,1990:p75）。社會管制的實行及其效果，尤其與觀念因素有著密切的關聯。例如，根深蒂固的全能政府觀念就對中國很多地方公共事業的民營化改革進程有著顯著的影響。由此，民營化工具很多時候難以成為政府面對公共事業改革時的可能選擇。2/4/2023利益（Interests）

一般都將政治理解為個人或集體對于利益的追求和價值的權威性分配。政治學中的理性選擇論者，假定個人通過政治行動以追求其個人的效用最大化。而傳統上的利益團體理論、階級理論、精英理論則是強調集體利益是發動政治過程的主要機制，政治活動就是這些團體企圖去極大化或維護其本身的利益。不論其強調個人的或集體的利益，「以利益為基礎的」（interest-based）理論均假定，基本邏輯就是政治是由行動者的利益所帶動的，這些行動者企圖在政治過程中實現其自身的目的。

2/4/2023基于利益的考慮，相關的政治行動者往往致力于影響政策過程，以期政府選擇使其受益最大而成本負擔最小的政府工具。另外，特定工具所帶來的利益之爭和參與者（actors）對自身成本收益變化的不同估計，甚至參與者對成本和收益的認知，都可能影響到特定團體或個人會圍繞某個政策議題形成壓力集團。（SmithandIngram,2002:573）（鐵道部春運期間票價上浮的聽證會。）2/4/2023個人（Individuals）某些個人對于政府工具的選擇，扮演了較具影響力的角色。工具的選擇決定了一項政策能否得到支持，而使適當的政府工具被允許用于政府創新，則是「政策企業家」（policyentrepreneur）的主要功能之一。國會議員、利益團體代表、政府官員與一般公民都可能扮演起政策企業家的角色，他/她不但要投注相當時間、精力與資源去使得相關議題保持鮮活，獲得支持，成為政策議程，還要負責向重要的政治人物推銷，也要將相關的政策問題與解決方法加以連結（Anderson,2000:98）。2/4/2023中國的情境下，個人影響政府工具選擇的路徑也有很多，但多數都是非制度化的。由于沒有科學民主的決策機制，政府官員個人成為能夠影響工具選擇的最重要群體。近年來很多決策失誤的案例都是由于“拍腦袋”決策繼而造成工具選擇失誤帶來的。而在目前的體制下，公民自下而上通過個人努力影響政府決策和工具選擇的路徑仍然非常有限。一些曝光比較多的經典案例也有相當的偶然性。2/4/2023制度（Institutions）在特定的制度下可能形成對于政府工具的偏好，這種偏好可能緣于過去的歷史背景因素、學習經驗、專業訓練等因素。再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因為能夠預期其運用的結果，并且相信它能達成所設定的目標。因此，制度因素有助于說明為什么不同的公共管理李問題，同一組織卻常選擇使用類似的工具。March（1994）即指出，各個組織傾向于執著在成立當初所持有與實踐的觀念，而持續這些觀念，并透過社會化的過程使新進成員習于某種制度化的文化，在組織結構內產生一種「適當性的邏輯」（logicofappropriateness）2/4/2023國際環境（InternationalEnvironment）由于信息科技的進步，因特網的興起與普及，政治意識型態傳播更加密集，國內政治與國際政治的互動更趨密切，甚至國內政策與國際政策間的界線日愈模糊。（比如紡織品生產政策和金融匯率政策）因此，來自于其它國家、國際組織或國際協議的國際壓力已經成為公共管理的一項關鍵因素，也影響了政府對于工具的選擇（Woodside,1998:162-168）。

國際環境也具體地影響政府對于政府工具的選擇。（中國金融工具的選擇變化）

2/4/2023三、政府工具選擇的實證分析

——基于淮河治污歷程的思考背景：淮河的嚴重污染從80年代開始顯現，到90年代成為嚴重的生態和社會問題。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水質變壞，80年代“魚蝦絕代”，90年代生態破壞。沿岸百姓生活安全都受到威脅，沒有安全飲用水，癌癥高發，農業生產受到影響。考驗政府能力。開始著手治污，到90年代后期進入高潮。朱鎔基政府關停大量污染企業，等。國外公共政策最經典的實踐領域就是環境保護，在國內的公共管理實踐中，環保領域也蘊含著很多鮮活的政府工具，因此分析環保行政和環保政策是認識政府工具的一條“捷徑”。2/4/2023觸目驚心的淮河污染2/4/2023中國治理河流污染主要政府工具的識別80年代：主要是罰款、排污收費、制定標準、限期治理、限期整改、直接關停等。90年代：資助清潔生產、幫助污染企業技術改造、總量控制、綜合環境影響評價制度，環境標志制度，清潔生產制度、生態環境補償費、加大輿論宣傳造勢等。近年來：稅收優惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權交易、環境友好企業項目等。2/4/2023治理河流污染主要政府工具的分類主要時期新興政府工具志愿工具規制工具市場工具信息工具80年代罰款制定標準限期整改與關停排污收費90年代環境標志制度環保企業表彰清潔生產制度總量控制制度資助清潔生產協助技改生態環境補償費環境影響評價制度加大輿論宣傳近年來排污權交易環境友好企業項目排污許可證制度稅收優惠懲罰性稅收注：英國學者Jordan、Wutzel、Zito等人提出的分類模型更適于環境政策的分析，此處采取他們的四分法模型。2/4/2023環境標志制度環保企業表彰排污權交易環境友好企業項目環境影響評價制度加大輿論宣傳排污收費資助清潔生產協助技改生態環境補償費稅收優惠懲罰性稅收罰款制定標準限期整改與關停清潔生產制度總量控制制度排污許可證制度強制力強弱2/4/2023工具組合理論上的高績效治理淮河是一個龐大的系統工程，涉及諸多領域，單一政府工具肯定無法實現治污目標。而需要多種政府工具的組合使用。在淮河治污的議題上，政府面對的選擇情境很多。在對高污染且屢教不改的排污企業問題上，強制性的直接關停顯然是最合理的工具選擇。對于很多有意愿進行技術改造降低排污但受制于資金有限的企業，政府資助（Subsidy）則應是最優的。而對于很多治污效果良好的企業，為了給予其一定回報，環境友好企業項目等志愿工具則應該會有好的績效。2/4/2023顯然，如果公共管理問題僅僅是這些情境的簡單集合，那么工具的組合應該可以實現最優，但是如何解釋治淮治到2000年，600億砸下去之后不但沒有明顯效果，反倒出現反彈的現實？淮河治污，政治、經濟、社會的多重約束是巨大的。這里，工具選擇的政治經濟學具有一定的解釋力。我們又要求助于Peters的5I框架。工具選擇的多重約束2/4/2023淮河治污中的5I模型——利益（Interests）沿岸居民排污企業地方政府淮河上繳稅收就業機會巨大污染治污的民意壓力利潤正是由于如此復雜的利益格局，顯著限制著政府手邊工具的選擇。（Availabletools）上級政府民意壓力GDP治污壓力V.S.GDP考核2/4/2023國家環境保護總局副局長潘岳去年指出，雖然如果沒有這十年的治理，淮河污染情況可能會更糟，但是經過十年，治理的速度仍然趕不上污染的速度。究其原因，地方保護主義是最大的原因。（劉毅，2004，《人民日報，2004－6－26，第11版）

2/4/2023淮河治污中的5I模型——制度（Institutions）按照謝望禮的分析，治淮十年成果付諸東流的一個重要原因即是體制弊端。我國現行環保系統實行雙重管理體制!即地方各級環保部門一方面在業務上受上級環保部門的指導!另一方面卻在人、財、物等方面受制于當地政府。其結果是：作為一個事關國家長遠發展的部門，對外不能獨立、對內不能自治，就很容易成為地方政府狹隘和短視的犧牲品。不少縣級政府連環保局也沒有單設!還有一些縣級的環保局屬于事業編制，根本就不具備行政執法資格。據四川省環保局提供的數據，目前在全省181個縣、區級環保局中，屬于事業編制的37個，占20％，屬于行政編制的86個，占48％，而占全省總數32％的58個縣、區，壓根就沒有環保局。（謝望禮，2004：p33）2/4/2023如果環保部門連執法權的正當性都無法確證，或者根本沒有環保部門，那么政府工具的選擇顯然要收到制約，至少對于強制性工具的使用就存在著約束。而考慮到在一些地區環保部門相當弱勢，那么政府“箭袋”里可用的箭著實不多。此外，《中華人民共和國水污染防治法》規定的罰款限額不構合理。最高罰款限額為100萬元，使企業違法成本遠低于守法成本。從而導致部分企業一而再、再而三的超標排污，而政府在現有體制內卻束手無策。在這種情況下，政府工具的選用本身都快要失去了意義。2/4/2023淮河治污中的5I模型——觀念（Ideas）、個人（Individuals）謝望禮認為，傳統的發展觀和政績觀是淮河污染難治的思想根源。（謝望禮，2004：p32）長期以來，不少政府官員缺乏對“政績”內涵的正確理解和把握，誤以為政績就是較快的經濟增長。發展是硬道理被片面地理解成經濟增長是硬道理。在這種發展觀和政績觀的支配下，官員的政績考核體系被扭曲，官員政冶上的晉升更多的只是與所在區域的經濟發展績效相掛鉤，唯GDP論從觀念上導致了一些地方政府對環境污染不夠重視，甚至暗中幫助排污企業。2/4/2023淮河治污幾十年沒有明顯成效，很大程度上可以從政府工具理論上進行分析。顯著的政治約束、觀念約束、制度約束和個人行為等制約著最優化工具的選擇，這也正是公共選擇的政治經濟學反對傳統工具理性的要點所在?？蛇x的政府工具不多，而被選的工具績效又不佳，這是主要原因。綜觀環境管理成效顯著的西方發達國家，已經進入以志愿工具、信息工具和市場工具等為主、強制性工具為輔的階段，且志愿工具的使用效果良好。而在中國，這一在環境管理領域具有最優績效的政府工具卻難以推行或績效不佳。除了高度的利益相關、觀念陳舊等原因，新型工具難以有效進入政府“工具箱”的深層次原因何在？難道又是一個“中國國情”的簡單回答？結論和疑問2/4/2023另一方面，現在的問題是，即便新型政府工具一時難以奏效，但是由于地方保護和民眾短視等原因，原來的強制性工具績效亦不佳。那么在治淮的問題上，究竟何種工具的組合才能真正在淮河治污上有所作為？2/4/2023陳振明.政府工具研究與政府管理方式改進.[J].中國行政管理.2004(6).毛壽龍、李文釗.政府職能和管理方式研究./upfile/14_2003-11-19_10-41-34.doc張成福.論政府治理工具及其選擇.

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國家環境保護局.淮河流域水污染防治工作情況報告.1998.3.謝望禮.治淮十年付諸東流的反思.[J].江西財經大學學報.2004(5).蔡守秋.論當代中國環境法的發展特點和趨勢./manage/law_news.asp?newsid=36917參考文獻2/4/2023Mood,A.IntroductiontoPolicyAnalysis.NewYork:North-Holland.1992.Weimer,D&Vining,A.PolicyAnalysis:ConceptionandPractice3rdEdition.NewJersey:PrenticeHall.1995.B.Guy.Peters,FransK.M.VanNispen.PublicPolicyInstruments.MA:Cheltenham,19