馬立群

行政法與行政訴訟法學maliqun100@163.com

第十四章行政訴訟程序規則

法律碩士訴中國政法大學案2010年9月6日，中國政法大學發布2011年碩士研究生招生簡章，規定新入學的一年級研究生，成績優秀的（實際操作中約占70%）可以享受新生獎學金，二年級、三年級時根據前一年的在校綜合表現，評定當年的獎學金，即優秀學生獎學金。其中對新生獎學金表述為，“2010年新生獎學金金額為人民幣9000元，2011年新生獎學金金額待定”。多位學生稱，在報考時他們都理解為，2011年的新生獎學金應該和2010年一致，或者差別不大。2011年5月30日，中國政法大學在新生報到通知中告知考生，新生獎學金由去年的9000元下調到2000元。今年1月，校方又出臺新的優秀學生獎學金管理辦法，一、二、三等獎獎勵金額分別為9000元、5000元、2000元，總獲獎比例不超過24%。而2010級學生的獎學金分12000元和9000元兩檔，覆蓋率為70%。

2012年9月和11月，中國政法大學兩次組織座談會，聽取學生意見。中國政法大學78位2011級法律碩士生集體向法院提起訴訟，稱校方招生簡章中未公布獎學金具體政策的行為違法，并要求補發之前的獎學金。昌平區人民法院以中國政法大學并非行政機關、不適用行政訴訟主體為由沒有立案。校方回應稱，學生們的獎學金降低是由于教育部撥款取消。據學生們介紹，在11月1日的座談中，校領導解釋，獎學金減少是由于教育部組織部屬高校開會，取消了2010年和2011年專業學位研究生撥款，2012年又恢復撥款。校領導稱，會向學生出示教育部關于取消撥款的文件，或提供當時的會議記錄等相關依據。同時強調，雖然2010年取消撥款，但學校堅持原來的獎學金比例，2011年，學校已難以負擔。學生們表示，時至今日，仍未拿到校方承諾出示的相關依據。經協商，學生們決定通過法律途徑維護權益。2012年12月12日，6位學生代表帶著78份起訴書前往昌平區人民法院。在起訴書中，他們要求法院依法確認學校2011年研究生招生簡章未公布獎學金具體政策的行為違法，并依照不低于2010級法律碩士生的標準補發2011級的新生獎學金和優秀學生獎學金。學生們提起的是行政訴訟，他們解釋，行政訴訟是為了讓學校舉證，“否則打民事官司的話，我們舉證不了”。然而，昌平法院相關工作人員當場拒絕學生的立案申請，理由是中國政法大學是事業單位，不具備行政主體資格。學生代表介紹，高校作為行政訴訟主體有例可循，北大和北京科技大學都曾被學生提起行政訴訟并被法院立案，中國政法大學作為國家出資的事業單位，有制作和發布招生簡章的行政權力，并能獨立承擔責任，具備行政訴訟主體的資格。第一節起訴與受理一、起訴的概念司法權是被動性權力，沒有起訴就沒有司法程序的運作，沒有司法權的行使，沒有判決，沒有糾紛解決，沒有權益保護。起訴：公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，依法請求人民法院行政審判權，審查行政行為的合法性并予以救濟的訴訟行為。起訴行為需要條件嗎？

起訴的概念起訴是原告行使起訴權的單方訴訟行為（1）直接向人民法院起訴兩種類型（2）經復議后向人民法院起訴返回

二、起訴的條件

中華人民共和國行政訴訟法第二條公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。第四十九條提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。

原告適格原告是認為行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。（相對人、法律上的利害關系）有明確的被告被告必須是作出行政行為的行政主體。（行為、主體）有具體的訴訟請求和事實根據原告提供事實根據是為了證明存在行政爭議，而不是要求原告提供證據證明行政行為違法。屬于人民法院的受案范圍和受訴人民法院管轄。不違反復議前置規則；不超過起訴期限。原告資格被告資格訴訟內容主管與管轄三、行政復議與訴訟關系整理

應注意的三種特殊情形：（1）當事人既提起訴訟又申請復議的處理（2）當事人在復議期間提起訴訟的處理（3）當事人在復議期間撤回復議申請的《司法解釋》第34條、行政訴訟法第44條

三、行政復議與訴訟關系整理

行政訴訟法第37條1.

復議選擇型――復議與訴訟銜接關系的原則。凡是屬于復議范圍又屬于行政訴訟受案范圍的案件，而法律、法規沒有明確規定屬于其他類型的，均應認為屬于此種。2.復議選擇兼終局型

――在復議和訴訟之間自由選擇，但選擇復議后不得提起訴訟。包括：《中國公民出境入境管理法》、《外國人出境入境管理法》。《中國公民出境入境管理法》第十五條受公安機關拘留處罰的公民對處罰不服的，在接到通知之日起十五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出最后的裁決，也可以直接向當地人民法院提起訴訟。3.復議前置型《行政復議法》第三十條第一款:公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。《海關法》第六十四條：納稅義務人同海關納稅爭議時，應當繳納稅款，并可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。4.復議后選擇裁決終局型《行政復議法》第十四條。對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。5.復議終局型《行政復議法》第三十條第二款。根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。四、起訴期限（一）起訴期限的范圍1.直接起訴的案件起訴人應當自知道或者應當知道行政行為（內容或訴權）之日起6個月內提出。（訴訟法第46條）2.經過復議的案件公民、法人或者其他組織不服復議決定起訴的，可以在收到復議決定書之日起15日內提起行政訴訟。（訴訟法第45條）3.復議不作為復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。（行政訴訟法第45條）4.未告知訴權或起訴期限行政機關作出行政行為包括復議決定時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過2年。（司法解釋第41條）5.不知道具體行政行為內容公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該行政行為內容之日起計算。但是，對涉及不動產的行政行為從作出之日起超過20年，對其他行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。（司法解釋第42條、行政訴訟法第46條）（二）起訴期限的扣除和延長

起訴期限的扣除：《行政訴訟法》第48條第1款：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。”起訴期限的延長：《行政訴訟法》第48條第2款：“公民、法人或者其他組織因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。”要延長起訴期限必須符合以下三個條件：（1）起訴期限耽誤的原因是不可抗力或者其他不屬于其自身的原因以外的其他特殊情況。（2）當事人申請延長期限，應當在障礙消除后10日內提出，超過10日，就喪失了申請延長起訴期限的權利。（3）當事人申請延長法定的起訴期限，是否準許，由人民法院決定。

不作為的行政案件履行職責的期限有規定的，起訴期限從規定的履行期限屆滿后起算；履行職責的期限沒有規定的，起訴期限從行政主體接到申請之日起６０日屆滿后起算；（司法解釋39條）公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，起訴期間不受上述規定的限制。

原告劉可聚于1991年12月申請了四間房屋宅基地，被告青島市嶗山區國土資源分局（原青島市嶗山區土地管理局）為其進行了土地原始登記，權利人為劉可聚。1995年被告未履行合法變更程序，就擅自將土地登記檔案中的“劉可聚”涂改成“劉學山”，并呈報嶗山區人民政府為劉學山發放了土地使用證。1999年在另一民事個案中，原告知道了權利人為劉學山的土地證。2006年5月，在另一行政個案中，原告知道了被告涂改土地原始檔案中“劉可聚”名字的事實。2008年3月27日，原告起訴被告涂改檔案的行政行為違法，嶗山區法院立案受理。問題：本案是否超過行政訴訟時效？解析：原告不知被告行政行為的內容。被告在涂改土地原始登記時，因為原告只是與其具體行政行為有利害關系的人而不是行政相對人，被告在作出行政行為時，既未告知當事人訴權和起訴期限，也未告知當事人具體行政行為內容。至于原告于1999年就知道劉學山從被告處獲得個人名下的土地使用證，是原告獲得的，并不能免除被告告知的法定義務（法律規定原告應親自到場變更），更何況原告知道是土地證的內容，并不清楚涂改名字這一事實內容，真實了解涂改事實的時間是2006年5月，截止原告起訴并未超過兩年的訴訟時效。

本案涉及不動產。根據《解釋》第四十二條規定，公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該行政行為內容之日起計算，對涉及不動產的，起訴期限從作出行政行為之日起最長不得超過２０年。五、受理1.審查機構

《最高人民法院關于人民法院立案工作的暫行規定》第五條規定：人民法院實行立案與審判分開的原則。

《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法若干問題的解釋》）第32條規定，人民法院應當組成合議庭對原告的起訴進行審查。2.受理的決定期限

人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。（行訴法51條）受訴人民法院在既不立案，又不作出裁定的（行訴法52條）：人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。3.審查決定（1）受理（2）告知當事人補正《司法解釋》第32條第3款；因起訴狀內容欠缺而責令原告補正的，從人民法院收到補正材料之日起計算。（3）裁定不予受理裁定不予受理，收到裁定書之日起10日內向上級法院起訴。第二節第一審程序審理與判決一、審理(一)庭審前的準備1.送達訴訟文書5日內被告→15日內答辯狀→5日內發送原告2.組成合議庭人民法院審理行政案件一律實行合議制，合議庭是實現合議制審判制度的基本組織形式。合議庭有兩種組織形式：由審判員組成合議庭；由審判員與陪審員組成合議庭。（行政訴訟法第68條）3.審查訴訟材料和調取證據4.更換和追加訴訟當事人5.其他準備工作2.開庭審理在行政訴訟的第一審程序中，人民法院不得進行書面審理，應當一律實行開庭審理。（行政訴訟法第54條）人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。(行政訴訟法第60條)。二、庭審程序（一）開庭前準備階段（二）庭審準備階段（三）法庭調查階段（四）法庭辯論階段（五）合議庭評議階段（六）公開宣判階段（七）閉庭四、審理期限人民法院應當在立案之日起六個月內作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準。（行政訴訟法第81條）五、審理中的相關重要問題1.撤訴制度（1）申請撤訴行政訴訟法第六十二條人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。《最高人民法院關于行政撤訴若干問題的規定》第三十六條人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。（2）按撤訴處理行政訴訟法第五十八條經人民法院傳票傳喚，原告無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理；被告無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以缺席判決。《行政訴訟撤訴考》，何海波，《中外法學》2001年第2期。

2011行政訴訟統計數據2011年，全國人民法院一審行政案件收案總量為136353件，僅占所有案件的1.80％。判決結案方式中，9.82％維持，5.09％撤銷，47.95％原告撤訴，8.82％駁回原告訴訟請求，6.49％裁定駁回起訴，1.57％履行法定職責，1.15％確認違法或無效，0.14％行政賠償。五、審理中的相關重要問題2.審案依據

第六十三條人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。

人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。人民法院審理行政案件，參照規章。

五、審理中的相關重要問題3.被告行為的限制（1）取證限制（行政訴訟法第35條）

第三十三條在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。

（2）被撤銷行為的限制（行政訴訟法第71條）

第七十一條人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。司法解釋第五十四條人民法院判決被告重新作出具體行政行為，被告重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結果相同，但主要事實或者主要理由有改變的，不屬于行政訴訟法第五十五條規定的情形。

人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第五十五條規定的限制。

行政機關以同一事實和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，人民法院應當根據行政訴訟法第五十四條第(二)項、第五十五條的規定判決撤銷或者部分撤銷，并根據行政訴訟法第六十五條第三款的規定處理。

注：該條文與新法不一致（3）提交證據時限限制《證據規定》第一條根據行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。

被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在前款規定的期限內提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提出延期提供證據的書面申請。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后十日內提供證據。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。注：該條文與新法不一致第二條原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以在第一審程序中補充相應的證據。

第三條根據行政訴訟法第三十三條的規定，在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告和證人收集證據。第九條根據行政訴訟法第三十四條第一款的規定，人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。注：該條文與新法不一致4.被告在一審期間改變具體行政行為司法解釋第五十條被告在一審期間改變被訴具體行政行為的，應當書面告知人民法院。

原告或者第三人對改變后的行為不服提起訴訟的，人民法院應當就改變后的具體行政行為進行審理。

被告改變原具體行政行為，原告不撤訴，人民法院經審查認為原具體行政行為違法的，應當作出確認其違法的判決；認為原具體行政行為合法的，應當判決駁回原告的訴訟請求。

原告起訴被告不作為，在訴訟中被告作出具體行政行為，原告不撤訴的，參照上述規定處理。注：該條文與新法不一致

5.審理期限

第八十一條人民法院應當在立案之日起六個月內作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準。第三節行政訴訟的第二審程序一、上訴的提起與受理（一）上訴的提起：判決15日，裁定10日

二、上訴案件的審理（一）審理方式

《行政訴訟法》第八十六條人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。（二）審判組織（人民法院組織法）人民法院審理行政訴訟的上訴