第十二章

行政執法倫理12.1

行政執法與行政執法倫理12.1.1

行政執法及其特征執法，又稱法的執行，一般是指國家行政機關及其公職人員執行法律、適用法律的活動。

行政執法的特征主要體現在以下幾個方面：

（1）行政執法具有單方意志性。

（2）行政執法包含一定的裁量權。

（3）行政執法直接指向具體的行政相對人。

（4）行政執法的內容具有廣泛性。

12.1

行政執法與行政執法倫理12.1.2行政執法的倫理訴求

行政機關是國家權力的執行機關，是極其重要、名副其實的執法部門。

要實現行政執法的目的，發揮行政執法的功能和作用，就必須突出地體現出行政執法本身的倫理訴求。

（1）行政執法行為不僅要符合法律的規定，而且要符合倫理道德的要求。

（2）行政執法主體的守法精神的培養需要倫理道德的力量作為基礎。

（3）行政執法主體的職業倫理對全社會具有示范性。

（4）行政執法行為的基本原則都蘊含著倫理價值的判斷和道德要求。

12.1

行政執法與行政執法倫理12.1.3

行政執法倫理及其內涵所謂行政執法倫理，是關于政府及各行政組織和個人在公共行政活動中的倫理價值取向、制度倫理規范、行為倫理規范的總概括。

首先，行政執法倫理的核心內容和根本的價值觀念模式是行政倫理目標和倫理價值，或者說，是行政倫理所承載的一定價值觀念并為社會提供集中表達社會占統治地位意識形態的倫理價值取向。

其次，行政執法倫理是作為控制機制的行政執法制度的倫理規范，即組織、管理、制度方面的倫理，主要是一整套將行政執法倫理的價值取向進行外化的制度性模式。最后，行政執法倫理必然以行政執法行為倫理規范的形式出現，即要求行政執法行為必須合乎倫理規范，是針對行政管理主體具體行為的規范，也就是一系列與行政執法實踐直接相聯系的行為規范。

12.1

行政執法與行政執法倫理12.1.4

行政執法倫理的根本要求單純地以法為基礎開展行政執法與遵從行政執法倫理的要求開展執法活動是有所不同的，在某種意義上，可以說遵從行政執法倫理的要求去開展執法活動有著更高的要求，具體如下：

（1）行政執法要求把公共利益作為行政執法的起點。

（2）柔性執法是行政執法倫理提出的行政執法方式方面的要求。

（3）行政執法倫理要求以自由裁量為行政執法的內涵。

（4）行政執法倫理要求以行政執法的程序規范為基礎。

12.2

柔性執法12.2.1

柔性執法的概念

柔性執法是現代行政執法所推崇的一種重要的執法方式，也正是在柔性執法中提出了對執法倫理的要求。同時，柔性執法本身也恰恰是用倫理規范的柔性矯正了法律的剛性。隨著現代市場經濟和民主政治的深入發展，傳統的剛性行政執法已經不能完全適應經濟發展和社會進步的需要。行政主體在錯綜復雜的社會關系面前采取了更為客觀、務實的態度，不再固守行政執法的單方意志和強制性，而是嘗試運用富含民主、人道精神的柔性行政執法方式。

所謂柔性行政執法，是指國家行政機關及法律、法規授權的組織運用非強制手段依法實施行政行為。它是包括行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等在內的一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。

12.2

柔性執法12.2.2

柔性執法的特征與傳統執法方式相比，柔性執法具有以下特征：（1）行政行為性（2）非強制性（3）雙方互動性

12.2

柔性執法12.2.3

柔性執法的倫理價值柔性行政執法的確立既是現代行政法中平等、協商、合作等民主精神發展的結果，也是現代“國家理念、市場功能、政府角色、行政模式的認識和政策不斷演進的共同結果”。作為現代市場經濟發展過程中對市場調節失靈和政府家長式干涉雙重缺陷的一種補救措施，柔性執法的全面推行對法治國家的建設具有重要的倫理價值。

（1）補充剛性行政，保障法治實現。

（2）強化行政行為的正當性，提高法律實效。（3）降低行政成本，提高行政效率。

（4）擴大行政參與，實現行政民主。（5）減少行政糾紛，保持社會和諧。

12.2

柔性執法12.2.4

柔性執法模式

1立體的、回應型執法

從執法結構上來看，有扁平結構模式和立體結構模式。扁平結構模式僅僅是簡單的“命令—服從”關系，主體間缺乏必要的溝通、對話和互動。“它不僅缺乏民主色彩，而且還會因為相對方的有形、無形抵制而降低功效。”而在立體結構模式中，所有的行政執法主體都被假定為是有限理性的、能動的，在主體之間形成了一種良性互動關系。

從執法性質上來看，有壓制型執法模式和回應型執法模式。在壓制型執法的場合中，行政權處于絕對的單向支配地位，行政主體傾向于無節制地使用強制手段，無視相對方的特殊利益，或者否認這些利益的正當性，對相對方的意志和要求漠不關心。而回應型執法則以非強制、人性化的執法行為為主，以增進彼此信任和實現社會合作為目的，以盡可能地充分整合行政機關的權力資源和行政相對人的社會資源為基本內容。

12.2

柔性執法12.2.4

柔性執法模式

2彈性化的手段由于柔性執法不同于傳統的剛性執法，因而，要求在執法的具體手段方面實現全面創新。這些創新可以概括為以下幾個方面：

（1）指導、引導。

（2）勸告、說服。

（3）指點、提醒。

（4）協商、溝通。

（5）行政獎勵。

（6）宣傳教育。

12.2

柔性執法12.2.4

柔性執法模式

3軟約束的制度理念向實踐轉化的載體是規章制度，新的理念和新的執法手段要得到落實，有賴于系統化的行政執法制度的支撐和保障，柔性執法也需要制度化而使之定型。目前，以下制度值得推行：

（1）提前宣講制度。

（2）輕微違法告誡制度。

（3）多次違法約見制度。

（4）工作建議制度。

（5）重大案件經常回訪制度。

（6）典型案例曝光制度。

12.3

行政自由裁量權12.3.1

行政自由裁量權的倫理本質

在現代行政執法體系中，行政自由裁量權的運用是行政執法權力行使的常見形式。行政自由裁量權是公共行政學中的一個重要概念，從一定意義上講，行政自由裁量權是一種“自由”行使公共權力的權力，但這種“自由”是法律框架內的一種“自由”。也就是說，這種“自由”既處于法制框架之內，又超出法律條文的具體規定。行政自由裁量權的存在，意味著在法律所未及之范圍內，行政主體享有某種程度的決定空間。在行政倫理學領域，行政自由裁量權是一種非制度化的行政權力，因而也是一種倫理性的權力。對于行政自由裁量權的良性運行而言，僅有法律的規范還是遠遠不夠的。實際上，自由裁量領域是一個法律作用式微而倫理道德得以發揮作用的重要領域。

12.3

行政自由裁量權12.3.2

行政自由裁量權的倫理基礎就行政自由裁量權是一種“制度之外的”權力而言，只能理解成是一種倫理性裁量權。

一般認為，行政自由裁量權的行使結果應從合理性、目的性、道德性三個方面來認識，只有這樣，才能在創新與守成間通過綜合辯證而達到行政效率效能、公平公正的均衡狀態。我們認為，一個健全的行政自由裁量行為至少應考慮以下幾個倫理原則：（1）公共取向（publicorientation）。

（2）反省性選擇（reflectivechoice）。

（3）真誠（veracity）。

（4）對程序的尊重（procedural）。

（5）手段的限制（restraintmeans）。

12.3

行政自由裁量權12.3.3

行政自由裁量權的倫理實現機制隨著我國政治、經濟體制改革特別是行政改革的推進，本身就具有過度自由而可能發生異化的自由裁量權在改革的不確定和社會變動背景下更加容易以權力濫用的形式出現，因此，對自由裁量權的倫理規制顯得非常必要。要保證行政自由裁量權的正當使用，防止其濫用，必須采取有效的措施對其進行合理的控制。

（1）通過道德教育，使行政執法人員樹立良好的權力道德意識。

（2）通過倫理準則和倫理規范的確立，培養行政執法人員的正當行為選擇方式，為行政自由裁量權的正當行使提供行為標準。

（3）通過道德評價，增強行政執法人員正當行使自由裁量權的道德責任感。

12.4

行政執法倫理的重構12.4.1

行政執法倫理的缺失行政執法倫理的缺失就是指行政執法過程缺失或限制了行政倫理的作用，使行政執法行為缺乏自律而抵消了他律，導致了行政執法不正當行為的產生，阻礙了法律目的的實現和損害了政府形象。行政執法倫理的缺失具體表現在以下幾個方面：

（1）行政執法價值取向的倫理缺失。

（2）行政執法手段的倫理缺失。

（3）行政執法內涵的倫理缺失。

（4）行政執法程序的倫理缺失。

12.4

行政執法倫理的重構12.4.2

行政執法倫理的建設1行政執法的倫理價值取向

（1）行政執法的目的的正當性。

1.行政執法要以法律賦予行政執法權的目的為根本。

2.行政執法的目的應當符合社會的倫理道德標準。

3.保護行政相對人的合法權益是行政執法目的的應有之義。

（2）行政執法手段的正當性。行政執法手段的正當性要求如下：

第一，守法。第二，公正。第三，公開。

第四，廉潔。

第五，適當。

12.4

行政執法倫理的重構12.4.2

行政執法倫理的建設2行政執法倫理建設的重點

行政自由裁量權是高效行政執法所必需的一項權力，在某種意義上，可以認為行政自由裁量權就是為高效執法而設置的。但是，自由裁量權的“自由”之特性使得它很容易被行政執法者濫用。自由裁量權的濫用，肯定會表現為突破了被授權的范圍，從而違背了法律的目的。結果，也就必然會侵犯公民權益，損害公共利益，并破壞了行政執法者的形象。如果行政自由裁量權漫無節制的話，必然造成行政專制。行政自由裁量權的正當使用需要道德支持，加強行政人員的道德建設，以德行政，是保證行政自由裁量權正當使用的根本途徑。所以，行政執法倫理建設的重點就是尋求自由裁量權的道德規范。本章小結1.行政執法倫理是關于政府及其行政人員在行政執法活動中的倫理價值取向、制度倫理規范、行為倫理規范的總概括，也就是行政主體在行政執法過程應遵循的倫理規范。柔性行政執法是指國家行政機關及法律、法規授權的組織運用非強制手段依法實施行政行為的過程，是包括行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等在內的一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。2.行政自由裁量權是公共行政學中的一個重要概念。行政自由裁量權的存在本身就意味著，在法律所未及之范圍內，行政主體享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權的行使應該遵循特定的倫理準則，正是一系列的倫理準則構成了行政自由裁量權的倫理機制。所以，為了保證行政自由裁量權的正當應用，必須建立起科學、合理的倫理規則，讓行政人員知道什么是應當做的和什么是不應當做的，使行政人員有著正確的道德價值定位和價值取向。3.行政執法倫理的缺失致使行政執法行為無法得到自律的規范，這也引發了抵消他律的后果，從而引發了大量不正當的行政執法行為，阻礙了法律目的的實現，損害了政府形象。為了解決行政執法倫理缺失的問題，需要加強行政執法倫理建設，