會計學1城市基礎設施及公用事業管理重點問題城市基礎設施概述城市基礎設施管理城市公用事業管理

第1頁/共55頁第一節城市基礎設施概述一、城市基礎設施的含義P216

所謂城市基礎設施，是指為城市的物質生產和生活提供基本條件的具有公共服務性質的設施的總稱，是城市賴以生存發展的基礎。第2頁/共55頁

關于城市基礎設施的內容，一般分為社會性和技術性基礎設施，或生產性和非生產性基礎設施。這些設施共同構成一個城市的主要物質支撐體系，是城市經濟和社會活動能夠正常進行的基本要素。第3頁/共55頁具體內容城市能源相關設施(電力煤氣、天然氣)城市與水相關的設施源、供、排、污水處理）交通、道路、橋梁相關設施城市郵電通信城市生態環境設施(園林綠化環境衛生)城市防災設施（水、洪、震）第4頁/共55頁第5頁/共55頁二、城市基礎設施的特性

1、服務的公共性和兩重性非排他性

非競爭性兩重性：即為生產服務又為生活服務2、能力形成的同步性和建設的超前性城市基礎設施應與其他設施在形成能力的時間上達到同步。由于基礎設施項目的特點，需要超前建設第6頁/共55頁3、運轉的協調性和系統性涉及的行業多，需要協調發展。4、經營管理的多樣性和壟斷性城市基礎設施的補償，主要三類方式：市場補償、（P225）財政補償、兩者結合補償。第7頁/共55頁三、城市基礎設施的作用

1、城市基礎設施為城市生產提供物質技術條件2、為市民生活提供基本條件（水源）3、為城市生產和生活提供安全保障（大停電）4、為城市發揮和提高聚集效益提供物質基礎和動力（河道治理與投資環境）5、為城市輻射效益實現的條件與前提第8頁/共55頁第二節城市基礎設施管理一、城市基礎設施管理的目標與原則城市基礎設施作為城市的上游產業，其功能的發揮對于保障城市可持續發展與提高市民生活水平具有重要意義。然而，要發揮城市基礎設施的功能必須加強對城市基礎設施的管理。城市基礎設施管理作為一項復雜的管理活動，涉及基礎設施融資管理、基礎設施建設管理、基礎設施運營管理等多個方面，在此我們將重點探討基礎設施的融資管理和運營管理。第9頁/共55頁1、城市基礎設施管理的目標適應國民經濟和城市可持續發展需要，建設規劃合理、投資主體多元、服務功能全面、市場競爭有序的現代化城市基礎設施。為實現這一目標，應重點抓好以下工作：改造、優化、完善城市道路結構，提高城市路網密度，發展城市公共交通體系；大力發展城市天然氣，改善城市大氣環境；發展擴大集中供熱面積，提高集中供熱水平；以發展城市公共綠地為主，搞好城市園林綠化；建立和完善城市生活垃圾及污水排放制度。第10頁/共55頁2、城市基礎設施管理的原則社會效益優先，兼顧經濟效益統籌規劃，注重同步性和超前性加強城市基礎設施之間的協調與協作引入競爭機制，開展市場化改革第11頁/共55頁城市基礎設施管理的管理模式（1）政府全包全管模式與之相配套的是計劃經濟。政府壟斷經營了：電信、電力、鐵路、自來水和煤氣供應等基礎設施。（2）政府公共管理模式與之相配套的是市場經濟和社會主導型城市管理模式。（3）政府分級管理模式一般是特大城市或大城市采取的模式。（4）政府調控管理。市場多元運作相結合模式（香港模式）第12頁/共55頁我國城市基礎設施管理中的問題與措施問題：（1）對它的性質與地位作用認識不足（2）它在國家計劃體系中基礎設施處于從屬的、配套的地位。（3）投資比例過低，建設資金缺乏。（4）價格體系不合理，公用基礎設施虧損經營。（5）科研機構少，技術力量薄弱。措施

依法授權、養護放開、引進競爭、培育市場第13頁/共55頁二、城市基礎設施的融資管理1、城市基礎設施融資的含義政府和企業個人等融資主體通過多種途徑和方式籌集基礎設施建設資金的過程。城市基礎設施融資是指政府、企業、個人等融資主體通過多種途徑和方式籌集基礎設施建設資金的過程。從該定義可以看出，城市基礎設施融資的主體是多元的，融資的渠道和方式也是多元的。從各國城市基礎設施融資的經驗來看，財政投入是城市基礎設施的重要方式。此外，非財政投入即市場化運作籌資也占有重要份額，其主要途徑有：利用銀行貸款和建立基礎設施開發銀行、建立基礎設施開發基金、發行債券、發行股票、開征稅收、利用國際組織貸款等。第14頁/共55頁

1、城市基礎設施投資的分類純公益性項目----投資無法收回，還需補充維護費用。（生態、環保、防洪排澇等）低收費項目-------有收益，但投資基本無法收回。（灌溉、工程調水供水等）一般收費項目------部分實現投資回收。（水、氣、地鐵）能夠產生資本積累項目----全部實現投資回收。(特定鐵路、橋梁、隧道、電廠等等）第15頁/共55頁2、我國城市基礎設施的融資渠道

計劃經濟時代，我國城市基礎設施的融資渠道比較單一，隨著改革開放的深入和傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，我國城市基礎設施的融資渠道不斷拓寬。按照我國現行管理體制，城市基礎設施融資主要以地方為主，國家適當補助，多途徑、多渠道籌措資金。

第16頁/共55頁2、城市基礎設施建設的資金來源P223五大資金來源-----政府財政支出城市維護建設稅與配套費土地批租收入城市基礎設施有償使用費和企業化經營的收入將公益事業推向市場（煤氣、水廠）利用國內外貸款，進行基礎設施債券和股票融資等（地鐵）

第17頁/共55頁防洪大壩倒了第18頁/共55頁第19頁/共55頁介紹:上海城市建設投資渠道1、政府財政投入2、土地批租—1000億3、銀行信貸—僅外國銀行32億美圓4、發行債券—10年120億5、證券市場融資----如上海申能、原水股份6、專營權有償轉讓（汽車拍照拍賣）7、市政設施的規費收入8、國內外的直接投資

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上海城市建設投融資體制改革的基本歷程1988年-----1992年成立上海城市建設基金會1992年起，建立舉債機制為重點，擴大政府投資規模（1992年成立上海城市建設投資開發總公司----至2001年融資23億美圓，發行企業債券105億。共籌措資金1200多億，建成橋-----、地鐵12線、路三+三、垃圾處理廠老港+江橋、水廠臨江+閔行）90年代中期，以土地批租為重點，大規模挖掘資源性資金90年代后期，以資本運作為重點，擴大社會融資第21頁/共55頁第22頁/共55頁第23頁/共55頁

城市投融資體制改革對城市建設發展的作用1、保證了基礎設施投資規模1990年上海地方財政收入=176億全市建設財力基金=18億市政公用基礎設施=6億+土地收益23億+其他=30億2001年市政公用基礎設施=510.8億第24頁/共55頁三、城市基礎設施的運營管理1、城市基礎設施運營管理的含義P224

即政府、企業、個人等行為主體采取多種方式和手段對城市基礎設施運營進行管理的過程。該定義體現了城市基礎設施運營管理的多主體參與以及多種運營方式的協調配合，它是對城市基礎設施傳統運營方式弊端的克服和對新的實踐經驗的總結。第25頁/共55頁2、城市基礎設施的運營模式

城市基礎設施運營模式即城市基礎設施建設和經營方式。一直以來，我們都將城市基礎設施界定為具有規模經濟、非排他性、非競爭性、社會公益性等特性的純公共物品，想當然地認為政府是城市基礎設施建設和運營的唯一主體。隨著技術的進步，人們對城市基礎設施認識的轉變,政府也不再被認為是城市基礎設施唯一的建設和運營主體，其他社會主體也應該參與城市基礎設施的建設和運營。

第26頁/共55頁城市基礎設施的運營模式綜觀中外城市基礎設施的建設運營方式，可以將其歸結為以下三種模式：公營模式：美國的公路

公營模式即政府運營模式。在這種模式下，政府壟斷了城市基礎設施建設和運營的全過程，政府通過直接生產、建立公共企業等多種方式提供城市基礎設施。公營模式的優點在于政府可以統籌考慮，注重城市基礎設施的社會效益，可以充分發揮城市基礎設施的潛在效用，滿足社會公眾的需求。公營模式的缺點在于缺乏投資競爭壓力和投資破產風險機制，投資成本高、效益差、虧損較為嚴重；投資生產的產品和提供的服務品種單一、供給質量低，使消費者處于無選擇余地的被動地位。

第27頁/共55頁城市基礎設施的運營模式公私合營模式：法國的水廠

公私合營模式即政府與私人部門共同運營城市基礎設施的模式。在這種模式下，政府不再是城市基礎設施運營的單一主體，它允許其他社會主體參與城市基礎設施運營，通過與其他社會主體的合作共同運營城市基礎設施。公私合營模式的優點在于政府實現了自身職能的轉變，更好地適應市場經濟發展的要求；私人投資的加入有利于增強城市基礎設施的競爭、提高效率；個性化的建設運營有利于滿足城市居民不同層次的需求；此外，多元主體的參與有利于加強對政府的監督，防止城市基礎設施建設中的腐敗行為。公私合營模式的缺點在于它要求政府的角色轉換，實際上政府很難在短時間內實現這種轉換；它有可能造成私人部門間的惡性競爭和對政府的尋租。

第28頁/共55頁城市基礎設施的運營模式

分析當前城市基礎設施的運營模式，公私合營模式已經成為一種潮流，同時它也順應了人們對城市基礎設施性質的新認識，是對“市場失靈”及“政府失靈”的一種很好回應。依照社會資本介入的深度，我們可以將目前比較流行的公私合營模式歸結為表9－1：

第29頁/共55頁城市基礎設施的運營模式私營模式：美國的電信、電力

私營模式即政府將某些城市基礎設施授權私人運營的模式。在這種模式下，政府不再承擔城市基礎設施運營主體的責任，而是通過市場化的方式將其轉交給私人企業。該種模式完全按照市場化方式運行，價格和競爭成為調控的主要手段，政府通過購買城市基礎設施產品和服務的方式為公眾服務。私營模式的優點在于重新界定了城市基礎設施的邊界范圍，將一些具有私人物品性質的產品以市場化的方式運營；豐富了城市基礎設施的運營方式，市場機制的引入有利于促進競爭、提高效率私營模式的缺點在于政府的退出有可能造成城市基礎設施供給不足或供給中的“撇奶油”現象；城市基礎設施的私營模式可能是政府為緩解財政壓力而采取的“甩包袱”行為。

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我國的實踐P2361984年的深圳沙角火力發電廠（BOT）第31頁/共55頁第三節城市公用事業管理一、我國城市公用事業管理的現狀城市公用事業是指服務城市生產、流通和居民生活的各項事業的總稱。（包括：城市供排水、供熱、供氣、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設施、城市綠化。）側重于滿足居民的生活需要。與城市基礎設施相比，城市公用事業更多地側重于滿足市民的生活需要，其服務質量和水平直接影響到市民福利。從性質及功能上看，城市公用事業與城市基礎設施具有很大的相似性，但兩者的關系目前還沒有形成統一的意見。我們認為城市基礎設施與城市公用事業相比，其范圍要更為寬廣，城市公用事業是城市基礎設施中與市民生活更為相關的那一部分。第32頁/共55頁1、我國城市公用事業的管理體制

在中央一級，原建設部負有管理城市公用事業的主要職責，其職責為：研究擬定市政公用事業的方針、政策、法規以及相關的發展戰略、中長期規劃并指導實施；進行行業管理；指導城市供水、節水、燃氣、熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛工作，指導城市規劃區的綠化工作。也就是說建設部負有城市公用事業的法規制定、規劃編制與執行、行業管理等職責。除了原建設部之外，國家發展與改革委員會、水利部、環境保護部、國資委等相關部門在自己的職權范圍內也負有管理城市公用事業的職責。第33頁/共55頁

在地方層級，一些大中城市設立了公用事業局、市政公用局等行政機構對城市公用事業進行統一管理。這些統一管理機構的職權大致為：制定與城市公用事業相關的法律法規；編制城市公用事業發展規劃；進行行業管理；指導所屬市政公用企業的工作。此外，在地方也存在專門管理機構之外的輔助管理機構，這些機構主要包括：物價局、建設委員會、發展與改革委員會、交通局、水利局等，它們在各自職權范圍內負責城市公用事業的管理。第34頁/共55頁2、我國城市公用事業的改革

新中國建立，我國城市公用事業運營的唯一模式：公營在這種模式下，政府控制了城市公用事業融資、建設、管理的全過程，實行壟斷經營。該模式初步適應了新中國成立初期的國情，有利于集中有限資金迅速發展城市公用事業，滿足市民需求。隨著經濟體制改革的深入進行，該模式的弊端日益暴露，為解決該模式帶來的一系列問題，促進城市公用事業更快更好發展，政府開始著力推進城市公用事業改革。

第35頁/共55頁1993年以后多次發文，嘗試改革1993年原建設部頒布了《全民所有制城市供水、供氣、供熱、企業轉換經營機制實施辦法》，1995年又頒布《市政公用企業建立現代企業制度試點指導意見》。但是城市公用事業部門的經營機制轉換仍然步履維艱。2001年12月，原國家計委發布了《關于促進和引進民間投資的若干意見》，提出要“逐步放寬投資領域”。意見指出：“除國家有特殊規定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入……鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設”。2002年3月，原國家計委發布了新的《外商投資產業指導目錄》，第一次允許外資進入燃氣、熱力、供排水行業，城市公用事業對外開放的步伐加快。第36頁/共55頁2002年12月，原建設部發出了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出要鼓勵外資和民資以多種形式參與市政公用事業建設，形成多元投資結構。要通過招投標、競爭機制的引入、特許經營制度的建立盡快形成與社會主義市場經濟體制相適應的市政行業市場體系。2004年2月，原建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，明確提出要在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業實行特許經營制度，從而加快推進市政公用事業市場化進程，規范市政公用事業特許經營活動。第37頁/共55頁3、我國城市公用事業的發展現狀P228

城市公用事業作為城市的基礎產業，它的發展水平事關整個城市的現代化水平，事關市民整體生活水平的提高。據國家統計局的數據顯示，截至2005年底，我國城市公共事業的發展呈上升趨勢。（詳情見表9－2）第38頁/共55頁二、我國城市公用事業發展中的問題

1、城市公用事業法規體系不健全缺乏指導改革的系統性政策法規2、投資能力明顯不足與城市公用事業發展的要求尚有較大差距3、壟斷現象依然存在有效競爭體制尚未形成4、城市公用事業價格體系不合理缺乏激勵性定價機制（目前價格體系：成本+稅金+微利）5、政府監管體系尚不健全第39頁/共55頁三、促進我國公用事業健康發展的策略選擇1、完善城市公用事業法規體系建立完善的政策法規系統2、健全城市公用事業投融資體制3、打破壟斷促進有效競爭機制的形成4、完善城市公用事業定價機制發揮價格的激勵作用5、建立和健全城市公用事業的政府管理體系第40頁/共55頁上海地方政府投資金額上海城市基礎設施管理第41頁/共55頁上海城市基礎設施擁有水平第42頁/共55頁上海城市基礎設施管理1、機構調整上海市建設委員會-------上海市建設交通管理委員會五龍治水------一龍治水（水務局）建委—原水公用—制水市政—排水水利—農用水環保—