碳中和專題報告：梳理產業低碳轉型的政策脈絡一、

我國綠色產業政策體系的變遷在碳達峰碳中和“30·60”目標下，我國實體產業低碳轉型速度將顯著加快。首先，在能源生產領域，以光伏、風能、氫能產

業為代表的清潔能源綠色產業將迎來蓬勃發展，煤炭、冶煉、石化等高耗能高污染傳統能源產業面臨落后產能淘汰退出或者

進行綠色轉型；其次，在能源消費領域，隨著對綠色低碳發展模式的支持和推進，工業、建筑、交通等領域也將迎來電氣化

改造和綠色節能提效的技術改進；最后，在實現碳達峰碳中和“30?60

目標”的過程中，固碳領域的前沿技術研發和商業化應

用推廣有望在全面中和階段加速。產業政策將成為低碳轉型的重要驅動力。碳中和目標的實現離不開政策的引導和支持，當前我國政策在金融端和產業端同時

發力，其中綠色金融政策體系已經相對完善，在綠色信貸和綠色債券等方面有領先優勢。綠色產業政策體系的構建仍處于初

級階段，目前碳達峰行動計劃仍未出臺，細分產業政策部署也較為零散，但是未來隨著具體行動計劃的落地，我國也會加快

綠色產業政策體系的構建，各個細分領域政策的精細化程度也將進一步抬升。1.1

歷史脈絡：從“經濟增長”到“可持續發展”，從“行政手段”到“行政與市場化結合”回顧我國綠色產業政策脈絡，可大致分為四個階段，政策基調從“經濟發展為主”逐漸向“可持續發展”過渡，具體措施

從“行政手段為主”向“行政與市場化結合”轉變。第一階段：重發展輕環保（1978?2001年）。1992年我國引入可持續發展理念，并在“九五”計劃和《2010

年遠景目標綱

要》中將可持續發展戰略列為國家基本戰略，但是該階段中國處于建設初期，主要任務是經濟增長和產業發展，對環境的重

視程度不足，產業政策以戰略性政策為主，缺乏精細化的政策指導；內容上以污染物排放管制為主要目標，強調污染的末端

治理；執行方式上以行政手段為主，缺乏市場化的激勵手段，社會主體參與積極性不高，政策效果相對有限。第二階段：政策萌芽階段（2002?2011年）。2002年中共十六大提出科學發展觀，經濟與環境協調發展問題被提上議程，“十

一五”規劃（2006-2010年）首次提出了

“單位國內生產總值能耗降低

20%左右、主要污染物排放總量減少

10%”的量化

要求。該階段中的綠色產業節能減排的管理模式逐漸由事后治理轉向事前監督，政策以綱領性和命令型政策為主。第三階段：政策發展階段（2012-2019）。2012年黨的十八大首次將“綠色發展、循環發展、低碳發展”作為生態文明建設

的著力點，成為綠色化轉變的開端。2016

年“可持續發展理念”被列為全面建成小康社會五大發展理念之一，這意味著中

國對環境保護的認識由“以解決經濟發展的環境負外部性”的從屬問題轉變為“引領新的發展模式”的主動性戰略

。十八

大以來的綠色產業政策將行政手段與市場化手段結合，在清潔能源發展方面以經濟激勵型政策為主，通過補貼等激勵手段引

導社會綠色發展。第四階段：向碳中和目標邁進（2020

至今）。2020

年雙碳目標提出后，我國綠色發展進入新征程，政策在金融和產業兩端

均加碼發力，其中產業政策體系仍然處于初級階段，目前頂層行動計劃仍未出臺，細分領域產業政策相對分散。1.2

政策體系：綱領性文件有待出臺，細分領域政策相對零散產業政策體系主要由綱領性政策和細分領域政策組成，綱領性政策從全局的角度出發對我國綠色產業的發展方向和發展目標

進行總體規劃和部署，細分領域政策針對特定領域制定節能減排計劃和目標。我國綠色產業政策的構建主要從十八大以后開

始，政策體系構建仍處于初級階段，目前缺乏統籌型的行動計劃，各個細分產業的政策部署也較為零散。1.

綱領性政策目前綠色產業的綱領性政策主要由“十四五”規劃、《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》、和《綠

色產業指導目錄（2019年版）》等組成，今年預期出臺的

2030年碳達峰行動方案可能會成為未來制定產業政策的重要基礎。第一，“十四五”規劃中提出低碳轉型、改善環境、提升生態穩定性和提升能效等綠色發展方式。在綠色轉型方面，提出要

支持綠色技術創新，推進清潔生產，發展環保產業，推進重點行業和重要領域綠色化改造，推動能源清潔低碳安全高效利用，

發展綠色建筑。改善環境質量方面，提出開展污染防治行動，加強細顆粒物和臭氧協同控制，基本消除重污染天氣，基本消

除城市黑臭水體，推進化肥農藥減量化和土壤污染治理，重視新污染物治理等；提升生態系統質量和穩定性方面，強調山水

林田湖草系統治理，生物多樣性工程，開展濕地生態保護治理，開展大規模國土綠化行動等。提升能效方面，提出實施國家

節水行動，推行垃圾分類和減量化、資源化，構建廢舊物資循環利用體系等。第二，《綠色產業指導目錄（2019年版）》是我國綠色產業發展的主要依據。2019年

3月，發改委、自然資源部、生態環境

部等七部委聯合印發《綠色產業指導目錄（2019

年版）》，將綠色產業分為

6

大類別，該將成為各地區、各部門明確綠色產

業發展重點、制定綠色產業政策、引導社會資本投入的官方主要依據。第三，2021年

2月國務院指出要建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，從生產、流通、消費、基礎設施、技術等多方面提

出多個細分產業的綱領性要求。2021年

2月，國務院印發《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》（簡

稱《指導意見》），指出要建立健全綠色低碳循環發展經濟體系。《指導意見》從生產、流通、消費、基礎設施、技術幾大方

面入手，對工業、農業、服務業、綠色物流、資源回收、綠色產品、低碳生活、城鎮環境基礎設施等細分產業作出統籌安排。碳達峰行動方案有望成為未來產業政策出臺的基礎。2021

年

3

月，《政府工作報告》提出

“今年將制定

2030

年前碳排放

達峰行動方案”，該行動計劃有望成為未來制定產業政策的重要基礎。2.

細分領域政策從碳中和的實現路徑來看，我國綠色產業政策也可分為能源供應、產業轉型和固碳三大領域。能源供應主要是限制化石能源和發展清潔能源。一方面，政策支持水電、風電、太陽能、核電、氫能、生物質能、地熱、海

洋能等在內的清潔能源產業發展；另一方面，對高排放和耗能高的行業制定控制型政策，以推動煤炭、冶煉、石化等傳統高

耗能高污染行業落后產能淘汰退出或進行綠色轉型。我國清潔能源領域綠色產業政策重點在風電和光伏項目。與其他清潔能源政策相比，風電和光伏方面已經出臺了具體的開發

建設政策和工作方案：2019

年

5

月國家能源局出臺《2019

年風電項目建設工作方案》和《2019

年光伏發電項目建設工作

方案》，對風電和光伏發電開發建設工作提出具體要求，推動風電和光伏發電產業進入高質量發展的新階段；2021年

4月國

家能源局頒布《關于

2021

年風電、光伏發電開發建設有關事項的通知（征求意見稿）》，該文件首次將“碳達峰、碳中和”

目標寫進推動風電、光伏發電項目的總體要求中。產業轉型聚焦工業、建筑和交通三大領域。其中工業行業的政策較為龐雜，政策內容圍繞三部分內容，一是綠色生產制造，

二是污染防治，三是加強資源綜合利用；綠色建筑可分為綠色施工和綠色建材兩大部分，施工方面，裝配式建筑有望迎來政

策的加碼支持，建材處于行業標準的規范階段；綠色交通政策分為結構優化型政策、約束管理型政策和技術支持型政策三類，

其中結構優化型重點在鼓勵綠色出行，約束管理型重視船舶排放和水域污染，技術支持型重點在新能源汽車的發展。固碳領域分為技術固碳和生態固碳。技術固碳方面，CCUS是目前唯一能夠實現化石能源大規模低碳化利用的減排技術，未

來有廣闊的發展空間。生態固碳始終在持續推進，未來隨著科技手段的逐步成熟，我國綠化的精細化程度將顯著提高，科技

手段融入生態固碳是大勢所趨。二、

減少碳排放：調整能源結構，加快產業轉型2.1

能源供應：光伏、風電布局領先能源結構調整是我國低碳轉型的基礎，

發展清潔能源是實現“30·60碳達峰碳中和”目標的重要手段。根據彭博新能源財

經（BNEF）的預測，中國的能源結構在“加速轉型情景”下將發生顛覆性的變化：預計到

2050

年，中國的電能將占到終

端能源消費比重的

53%，其中，92%的電能將由光伏、風電、氫能、核能等為主的零碳能源提供。

當前我國光伏、風電布局領先全球，未來將成為我國最主要的清潔能源，因此下文主要介紹光伏和風電的相關政策。1.

光伏從上世紀

80

年代至今，我國光伏產業政策的發展經歷了以下幾個主要階段：1）1980-2008

年，我國政策對光伏產業的支持布局在宏觀層面，市場推進緩慢。二十世紀

70

年代之后，國家部門發布了

《節約能源法》、《電力法》以及《大氣污染防治法》等法規法律，提出支持廣大農村地區的太陽能的開發與利用；1980

年

之后開始加大對光伏太陽能的政策：有關部門相繼頒布《建筑節能“九五”計劃和

2010

年規劃》、《1996

——

2010

年太

陽能發展綱要》、《資源節約與資源綜合利用“十五”規劃》與《中華人民共和國節約能源法》等政策文件。但是在

2008

年

之前，光伏產業政策大多限于宏觀層面，涉及具體內容的細則不多，光伏市場推進緩慢。其中較為重要的產業政策為

2006

年

1

月

1

日開始實施的《可再生能源法》，該政策明確了支持和鼓勵可再生能源的并網發電，并且提出了全網分攤、合理

上網電價與全額收購的三項原則。在此之后，又出臺了針對可再生能源發展的相應規劃，指出了可再生能源發展的指導思想

與中長期的發展目標。2）2009

年開始，我國頒布了一系列財政補貼措施以促進光伏產業的發展。第一，啟動太陽能屋頂計劃。2009

年

3

月，

財政部與住房和城鄉建設部聯合頒布了《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》和《關于加快推進太陽能光電建

筑應用的實施意見》，強調在可再生能源專項資金中，中央財政可以安排部分資金用于支持太陽能光伏應用在城鄉建筑領域

的示范與推廣，是促進光伏屋頂計劃與

BIPV應用的補貼計劃，也是我國光伏市場的重要轉折點。同年

9

月下達第一批項

目，中央財政的預算安排為

12.7

億元人民幣，正式啟動國內太陽能屋頂計劃。第二，金太陽示范工程。2009

年

7

月我國

發布《關于實施金太陽示范工程的通知》，對并網光伏發電項目，原則上按光伏發電系統及其配套輸配電工程總投資的

50%

給予補助；偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按

70%補助；太陽能光伏產業基礎能力建設與光伏發電關鍵技術的產業化項

目，予以適當的補助或者貼息。3）2011年起，上網電價補貼成為光伏產業迅速發展的關鍵驅動力。上網電價補貼指政府部門與應用可再生能源發電的企業

或者個人簽訂合約，在合約期間內，發電者每次向公共電網輸一度電，便能夠得到相應的電價補貼。2011

年

8

月，發改委

發布《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》，確定了全國范圍內的統一光伏發電標桿上網電價。2012

年

10

月，

國家電網發布《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見》，確定了分布式光伏界定標準，明確表示為并網工程開辟綠

色通道。2013

年

7

月的國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》提出，上網電價及補貼的執行期限原則上為

20

年。4）2018年以來，我國光伏補貼進入下降階段。2017

年

12

月，發改委發布《關于

2018

年光伏發電項目價格政策的通知》

提出

2018年

1月

1日起投運的、采用“自發自用、余量上網”模式的分布式光伏發電項目，全電量度電補貼標準降低

0.05

元，即補貼標準調整為每千瓦時

0.37元（含稅）。采用“全額上網”模式的分布式光伏發電項目按所在資源區光伏電站價格

執行。2018

年

5月

31日，能源局發布《關于

2018年光伏發電有關事項的通知》，即“531”新政，再度下調分布式光伏發

電度電補貼標準，新投運的、采用“自發自用、余電上網”模式的分布式光伏發電項目，全電量度電補貼降低

5分，補貼標

準由每千瓦時

0.37

元調整為

0.32

元，采用“全額上網”模式的分布式光伏發電按普通電站管理。2019

年的《關于完善光

伏發電上網電價機制有關問題的通知》與

2020

年的《關于

2020

年光伏發電上網電價政策有關事項的通知》再度降低分布

式光伏補貼標準。5）2021年之后，分布式光伏正式進入平價上網階段。2021年

4月，《關于

2021年新能源上網電價政策有關事項的通知(征

求意見稿)》表示，2021

年納入當年中央財政補貼規模的新建戶用分布式光伏全發電量補貼標準為每千瓦時

0.03

元，2022

年起新建項目不再補貼，分布式光伏正式進入平價上網階段。

提升光電轉換率和電網基礎設施升級改造是未來的政策方向。隨著光伏發電成本持續下降，未來光伏產業的發展方向從成本

控制向更高的光電轉換率邁進，這對太陽能電池的制造技術提出了更高的要求。除此之外，光伏發電存在波動大電性能不穩

等問題，因此需要更加智能化的電網基礎設施加以匹配，電網的升級改造是未來趨勢。預計未來我國光伏產業政策會向上述兩大方面傾斜。2.

風電我國風電產業的發展及政策變化主要經歷了以下四個階段：1）早期探索階段（2004

年以前）：風電產業發展主要通過引進和吸收外海技術，政策主要集中在資金支持上。“九五”和

“十五”期間，政府組織實施“乘風計劃”、國家科技攻關計劃，國債項目和風電特許權項目，支持建立了首批

6

家風電整

機制造企業，進行風電技術的引進和消化吸收，其中部分企業掌握了

600kW和

750kW單機容量定槳距風電機組的總裝技

術和關鍵部件設計制造技術，初步掌握了定槳距機組總體設計技術，實現了規模化生產，邁出了產業化發展的第一步。2）快速成長階段（2005-2010

年）：政策鼓勵促進行業發展，風電行業進入大規模開發應用階段。該階段我國開始出臺一

系列鼓勵風電開發的政策，解決了行業發展的部分障礙，風電開發規模和本土設備制造能力迅速提升，產業實現快速發展。

在規劃文件方面，2006年，我國實施《可再生能源法》，對可再生能源的支持提高到立法高度，極大地促進了風電產業的發

展。財政補助方面，2008年財政部發布《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》，對滿足支持條件的風電設備生產制

造企業的首

50

臺風電機組，中央財政將按

600

元/kW的標準予以補助，補助相當于成本的

10%。稅收優惠方面，2008

年

發布《關于公布公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄(2008

年版)的通知》指出，風電企業享受所得稅三免三減半的優惠；

發布的《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》指出，對利用風力生產的電力實現的增值稅實行即征即退

50%

的政策。2其他政策方面，“十一五”期間，國家科技支撐計劃立項，支持“大功率風電機組研制與示范”重大項目，規劃了

風電整機成套設備、關鍵零部件、海上風電、標準規范體系等

4個主要研究方向，直接推動了中國風電配套產業鏈及其產品

創新機制的建立、發展和完善。3）規范整合階段（2011-2013年）：風電投資開發過熱，政策規范行業發展。風電產業發展過快導致了電網建設滯后、質量

難以保證和產能過剩等一系列問題，政策也開始相應的做出調整，對行業的過熱發展進行規范和整治。2011

年，能源局開

始收緊風電審批權，并下發《關于“十二五”第一批擬核準風電項目計劃安排的特急通知》，量化各地新建風電指標，標志

著風電產業開始控制開發節奏。同年，中國相關部門表示，已經取消風電整機廠的補貼，產業進入整合階段，新增裝機開始

下降。4）高質量發展階段（2014

年至今）：行業迎來高質量發展，多措并舉消納新能源。在經歷了行業的調整洗牌后，風電行業

的過熱發展得到了抑制，發展模式從重規模、重速度、重裝機向重效益、重質量、重電量轉變。2014

年，國務院辦公廳關

于印發《能源發展戰略行動計劃(2014-2020

年)的通知》，提出要提高可再生能源利用水平，加強電源與電網統籌規劃，科學安排調峰、調頻、儲能配套能力，切實決棄風、棄水、棄光問題。2016年，《風電發展“十三五”規劃》，提出到

2020

年，

有效解決棄風問題，三北地區全面達到最低保障性收購利用小時數的要求，建設重心由三北地區向中東部和南部地區轉移。雙碳目標提出和“十四五”規劃出臺后，我國風電產業再度迎來景氣向上階段。但是目前風電行業仍面臨以下問題，未來政

策有望相應推進：一是風電行業仍面臨并網消納的制約，電力系統的升級優化是未來方向；二是海上風電面臨國家補貼即將

退出的壓力，未來需要探索快速降本的前沿技術，同時，沿海省份對于未來海上風電的地方補貼政策可以期待。2.2

產業轉型：聚焦工業、建筑、交通三大領域1.

工業工業是我國能源消耗最大的領域，能源消費和溫室氣體排放占全國的比重約為

70%，是我國低碳轉型的關鍵環節。目前，

我國工業低碳轉型的綱領性政策主要有《中國制造

2025》、《工業綠色發展規劃(2016-2020

年)》和《綠色制造工程實施指南

(2016-2020

年)》三份文件，其中《中國制造

2025》明確提出要遵循綠色發展的思路，其余兩份政策文件是對《中國制造

2025》的落實。《工業綠色發展規劃(2016-2020

年)》對工業綠色轉型的路徑進行細化部署，根據該份文件，工業綠色發展主要有三大措施，

一是綠色生產制造，二是污染防治，三是加強資源綜合利用。第一，綠色生產制造意味著提升能效，節約能耗。《工業綠色發展規劃(2016-2020

年)》中提出了提升能效的

6

大措施，分

別是：（1）重點行業系統改造。例如鋼鐵行業實施高溫高壓干熄焦等技術改造，有色行業實施新型結構鋁電解槽等技術改造。

（2）通用設備改造，例如電機系統實施永磁同步伺服電機等。（3）余熱余壓高效回收利用。（4）煤炭清潔高效利用。（5）

園區系統節能改造，例如開展風電、太陽能等分布式能源和園區智能微電網建設等。（6）能效領跑者引領行動，發布領跑者

企業名單，引導企業實施節能技術改造。第二，推進重點區域、行業的污染防治工程。（1）重點區域、重點流域清潔生產水平提升行動，在京津冀、長三角、珠三角

等重點區域，長江、黃河、珠江等重點流域實施污水重點行業清潔生產水平提升行動；（2）特征污染物削減，圍繞重點行業，

削減發揮性有機物、持久性有機物、重金屬等污染物；（3）推廣綠色基礎制造工藝；（4）中小企業清潔生產計劃；（5）工業

節水專項行動，圍繞重點行業實施節水治污改造工程。第三，加強資源綜合利用。（1）大宗工業固體廢物綜合利用行動，推進冶煉渣及塵泥、化工廢渣、尾礦等綜合利用，制定到

2020

年磷石膏利用率

40%、粉煤灰利用率

75%的目標。（2）再生資源綜合利用，應用和推廣稀貴金屬成分快速檢測、多金

屬綜合回收利用等重大關鍵技術裝備，制定到

2020

年主要再生資源利用率達到

75%的目標。（3）區域資源綜合利用行動，

在老工業基地建立示范基地和示范項目。《綠色制造工程實施指南(2016-2020年)》是重點在制造業的綠色轉型，是工業綠色發展的重要一環。文件總體內容與《工

業綠色發展規劃(2016-2020年)》相近，對各項行動或計劃的目標設置更加具體，對涉及的細分領域、工藝、設備描述更加

具體，可操作性更強。但是，工業領域綠色轉型政策的效果缺乏評價體系，部分指標的完成進度有待確定。目前，工業綠色發展政策的實施效果還

未公布官方數據。2020

年

1

月

10日，工信部透露

2016-2019年我國規模以上企業單位工業增加值能耗預計下降

15.6%，

已經完成“十三五”工業節能進度目標。2020

年

10

月

21

日，生態環境部負責人在國新辦新聞發布會上表示，截至

2019

年末，碳排放強度比

2015

年下降

18.2%，提前完成了“十三五”約束性目標。整體來看，我國工業領域的綠色轉型政策遵循自上而下的構建思路，鼓勵地方政府結合自身的產業機構開展“一地一策”

的實施模式，重點聚焦京津冀、長三角、珠三角、東北等重工業地區。但是目前我國工業領域的低碳轉型政策仍然相對零

散，缺乏最新的頂層設計文件和政策效果的評價，且缺乏數字化助力工業轉型的政策引導。展望未來政策方向，我們認為

工業領域作為綠色轉型的重點領域，有望迎來更加統一、標準的政策設計，同時，在科技創新的背景下，鼓勵數字化產業

發展以推動傳統工業領域轉型的相關政策也可以期待。2.

建筑我國綠色建筑發展經歷了

2003-2012年的探索階段、2013-2015年的深化階段以及

2016年至今的推廣階段。期間政策出臺

從戰略性部署、到發布評價標準、再到量化標準循序漸進推進。1）2003-2012年的探索階段，政策聚焦法律基礎和綠色建筑標準的制定。具體來看，2003年《節約能源法》首次將綠色建

筑列入法律，為綠色建筑提供了法律依據。《節約能源法》要求房地產開發企業應該將所售房屋的節能措施等信息予以明示。

綠色建筑的評價標準是綠色建筑發展的重要依據，其中

2006年第一版《綠色建筑評價標準》對明確了綠色建筑的定義，執

行了住宅建筑和公共建筑的標準，標志我國綠色建筑正式起航。《綠色建筑評價標準》對綠色建筑的定義進行明確，指在建

筑的全壽命周期內，最大限度地節約資源（節能、節地、節水、節材）、保護環境和減少污染，為人們提供健康、適用和高

效的使用空間，與自然和諧共生的建筑。具體內容上，《標準》將建筑分為住宅建筑和公共建筑兩大類，分別從室外環境、

節能

能源利用、節水與水資源利用、節材與材料資源利用、室內環境質量和運營管理六大方面進行評估。2007年，住建部

根據《綠色建筑評價標準》以及地方標準發布了《綠色建筑評價標識管理辦法》，對公共與民用建筑進行一星級、二星級和

三星級的標識認定和申報，以方便后續管理。2）2013-2015

年的深化階段，政策制定了更加細化的發展標準。2013

年，國家首次出臺了強制節能標準，對未來提出了

量化目標，標志著我國綠色建筑發展進入深化階段。同年，發改委與住建部聯合發布《綠色建筑行動方案》，對“十二五”

期間的建筑發展提出了目標：城市及鄉鎮的所有新建建筑都要強制執行綠色建筑能源節約標準，并完成新建綠色建筑

10

億平方米；到

2015年末，20%的城鎮新建建筑達到綠色建筑標準要求；對于現有的建筑要進行節能改造，完成北方采暖地區

既有居住建筑供熱計量和節能改造

4億平方米以上，夏熱冬冷地區既有居住建筑節能改造

5000萬平方米，公共建筑和公共

機構辦公建筑節能改造

1.2

億平方米；推進可再生能源建筑規模化應用，到

2015

年末，新增可再生能源建筑應用面積

25

億平方米，示范地區建筑可再生能源消費量占建筑能耗總量的比例達到

10%以上；提出加大政策激勵，對達到國家綠色建

筑評價標準二星級及以上的建筑給予財政資金獎勵。3）2016年至今的推廣階段，政策開始覆蓋到建筑全領域和全產業鏈。2016年“十三五”規劃建議出臺后，2017年住建部

發布《建筑節能與綠色建筑發展“十三五”規劃》，制定了綠色建筑

2020

年的量化標準，意味著綠色建筑進入推廣階段。第一，文件強調實施全領域、全產業鏈的的綠色建筑發展，在逐步實現東部地區省級行政區域城鎮新建建筑全面執行綠色建

筑標準的基礎上，要求中部地區省會城市及重點城市、西部地區省會城市新建建筑強制執行綠色建筑標準，實現綠色建筑集

中連片推廣；到

2020年，城鎮新建建筑中綠色建材應用比例超過

40%；城鎮裝配式建筑占新建建筑比例超過

15%。第二，

提升既有建筑節能水平，包括北方既有居民建筑的節能改造、老舊小區的改造、公共建筑能效提升、推進農村建筑節能等。

第三，推進可再生能源建筑的應用，包括太陽能光伏建筑、淺層地熱能建筑、空氣熱能建筑等。2020年

11月，在住建部起

草了《“十四五”建筑節能和綠色建筑發展規劃<征求意見稿>》，延續“十三五”規劃的布局思路，新增超低能耗建筑、建筑

領域能源消費總量、建筑用能電氣化三個指標，綠色建筑未來的發展方向進一步明確。從發展方向來看，綠色建筑可分為綠色施工和綠色建材兩大部分：施工方面，政策將重點支持裝配式建筑的蓬勃發展；建

材方面，政策制定仍處于行業標準的規范階段。具體來看：1）綠色施工重點支持裝配式建筑發展裝配式建筑有助于實現整個建筑周期的低碳減排。裝配式建筑為一種由工廠生產構件、在施工現場組裝而成的建筑，相比傳

統工程建造模式，裝配式建筑能有效縮短建筑工期，且更加節能環保，主要原因在于裝配式建筑能減少返工、誤工帶來的材

料浪費，其規模化、集約式生產方式亦能夠有效節約耗材、降低能耗并減少建筑廢棄物，此外建筑施工過程中機械化的安裝

方式亦能減少噪聲、廢物、廢水排放，實現整個建筑周期節能環保、低碳排放。在此背景下，我國自

2013

年起持續出臺政策強調大力推廣裝配式建筑，未來領域仍有廣闊的發展空間。2013

的《綠色建

筑行動方案》提出推廣適合工業化生產的預制裝配式混凝土、鋼結構等建筑體系，加快發展建設工程的預制和裝配技術，提

高建筑工業化技術集成水平；2016

年以后，中央層面關于裝配式建筑的政策文件密集出臺，對裝配式建筑發展規劃、標準

體系、工程質量、產業鏈管理等方面要求予以明確，2017年《“十三五”裝配式建筑行動方案》中提出，到

2020年全國裝

配式建筑占新建建筑面積比例達

15%以上；2020年，《“十四五”建筑節能和綠色建筑發展規劃<征求意見稿>》將裝配式建

筑面積占比從

15%進一步提高到

30%。2）綠色建材面臨行業標準的重新規范綠色建材是綠色建筑發展的另一重要方向，目前我國綠色建材面臨的主要問題是“劣幣驅逐良幣”，利用先進工藝生產的材

料可能由于成本的增加難以獲得下游的認可，進而導致難以在市場中推行，因此綠色建材的發展與應用離不開政策的規范。

對此工信部、住建部等部門也陸續出臺政策，對綠色建材行業的評價和認證加以規范，具體政策包括《促進綠色建材生產和

應用行動方案》、《綠色建材評價標識管理辦法》、《綠色建材評價標識管理辦法實施細則》等。以防水行業為例，在建筑防水材料良莠不齊、國家推行綠色環保發展理念背景下，防水行業提標成趨勢。2019

年住建部發

布《建筑與市政工程防水通用規范》征求意見稿，提出不同使用環境下防水設計工作年限，包括屋面不低于

20

年、外墻不

低于

25年、室內工程不低于

15年、地下工程不低于工程結構設計工作年限等。2021年

5月，成都關于提升新建商品住宅

建設品質的技術規定《征求意見稿》，要求防水質保由

5年提升至

10年，禁用熱熔型

SBS防水卷材、溶劑型建筑防水涂料；

6

月蘇州發文要求輕質隔墻應采取整體防水措施，各地防水提標漸成趨勢。3.

交通交通運輸領域的節能減排工作主要有三方面，一是結構性節能減排，二是管理型節能減排，三是技術節能減排。結構性節能

減排旨在優化交通運輸結構，發揮不同運輸方式的比較優勢和組合效率；管理性節能減排是指推動節能減排尤其是污染物防

治的監管執法工作；技術性節能減排主要是支持使用新能源、清潔燃料的交通工具，以及在交通運輸領域推廣其他低碳節能

技術。相應的，我國綠色交通領域的產業政策可分為結構優化型政策、約束管理型政策和技術支持型政策，在經濟轉型升級

的背景下，技術支持型政策是未來的主要方向。1）結構優化型政策：包括綠色交通標準、推進綠色交通發展以及提倡綠色出行2013

年《國家新型城鎮化規定（2014—2020）》對交通基礎設施做出了綠色低碳和信息化的發展要求，具體從四個方面進

行部署，一是加快節能環保交通運輸裝備應用；二是加快集約高效交通運輸組織體系建設；三是加快交通運輸科技創新與信

息化發展；四是加快綠色循環低碳交通運輸管理能力建設。2016年

12月交通運輸部頒布《綠色交通標準體系（2016年）》，

對綠色交通的節能減碳、污染防治、資源循環利用等制定了相應的統一標準和監測評定規定，建立了全國統一的綠色交通標

準體系。近年來，國家先后頒布了《綠色出行行動計劃（2019-2022年）》和《綠色出行創建行動方案》，對綠色出行進行具體部署。

《綠色出行行動計劃（2019-2022

年）》（以下簡稱“《行動計劃》”）提出構建完善綜合運輸服務網絡，構建以鐵路、高速公

路為骨干，普通公路為基礎，水路運輸為補充，民航有效銜接的多層次、高效便捷的城際客運網絡；提升公共交通服務品質，

改善公共交通的供給質量；實施差別化交通需求管理，降低小汽車的使用強度，加強信息化管理；提升綠色出行裝備水平，

包括綠色車輛規模化應用，加快充電基礎設施建設等；培育綠色出行文化，加大綠色出行宣傳力度，完善公眾參與機制。《綠

色出行創建行動方案》在《行動計劃》的基礎上制定了多個量化指標，例如綠色出行比例達到

70%以上，綠色出行服務滿意率不低于

80%，重點區域新能源和清潔能源公交車占所有公交車比例不低于

60%，超大、特大城市公共交通機動化出行

分擔率不低于

50%，大城市不低于40%，中小城市不低于30%等。2）約束管理性政策：重視船舶排放和水域污染該類政策通常囊括在綱領性政策中，單獨發布的政策主要包括

2015年《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015-2020

年）》、《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》和

2021

年的《內河航道綠色建設技術指南》

等。其中《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》是我國首次設立船舶排放控制區，規定在珠

三角、長三角、環渤海水域的污染防控重點區域，船舶在此區域內航行、停泊、作業產生的污染排放將受到嚴格監管。3）技術支持性政策：新能源汽車為發力重點。過去

10年我國迅速成長為全球最大的電動汽車市場，政策支持是最大的驅動力。其中，綱領性的發展規劃明確了新能源汽

車的發展路徑和目標。2012

年國務院出臺《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012-2020

年）》，明確新能源汽車發展的技

術路線和目標，要求以純電驅動為新能源汽車發展和汽車工業轉型的主要戰略取向，重點推進純電動汽車和插電式混合動力

汽車產業化。2020年，國務院再度下發《新能源汽車產業發展規劃（2021—2035年）》，明確到

2025

年，新能源汽車新車

銷售量達到汽車新車銷售總量的

20%左右，到

2035

年純電動汽車成為新銷售車輛的主流，公共領域用車全面電動化。從具體措施來看，我國新能源汽車行業發展的政策框架由以下幾個方面構成：第一，最主要的驅動力來自于財政補貼。2009

年發布的《十城千輛節能與新能源汽車示范推廣應用工程》計劃通過財政補貼，用

3年左右的時間，每年發展

10個城市，

每個城市推出

1000輛新能源汽車開展示范運行，力爭使全國新能源汽車的運營規模到

2012年占到汽車市場份額的

10%。

2010

年《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》明確表示對滿足支持條件的新能源汽車，按

3000

元/千瓦時給予

補助。插電式混合動力乘用車最高補助

5萬元/輛；純電動乘用車最高補助

6萬元/輛，正式開啟我國新能源汽車補貼的大幕。第二，稅收調節起到重要輔助作用。2014

年《關于免征新能源汽車車輛購置稅的公告》規定對購置的新能源汽車免征車輛

購置稅，由工業和信息化部、國家稅務總局通過發布《免征車輛購置稅的新能源汽車車型目錄》實施管理。第三，各地占比

指標一定程度上確保了產業的平衡同步發展。政策會針對各地情況，制定新能源汽車占比的指標。2015

年《新能源公交車

推廣應用考核辦法（試行）》規定了每年新增及更換的公交車中新能源公交車比重：（1）北京、上海、天津、河北、山西、江蘇、浙江、山東、廣東、海南分別達到

40%、50%、60%、70%和

80%；（2）安徽、江西、河南、湖北、湖南、福建分

別達到

25%、35%、45%、55%和

65%；（3）其他省（區、市）分別達到

10%、15%、20%、25%和

30%。總體而言，新能源汽車補貼退坡后，基礎設施建設是未來發展方向。2015年國家發布的《關于

2016-2020

年新能源汽車推

廣應用財政支持政策的通知》，對純電動汽車、插電式混合動力汽車和燃料電池汽車實行補貼政策，并逐年降低補貼標準，

2017-2020年，除燃料電池汽車外，其他新能源車型補貼標準都實行退坡，2017-2018年補貼標準在2016年基礎上下降20%，

2019-2020

年補貼標準在

2016年基礎上下降

40%，2020年以后補貼政策將完全退出。目前我國補貼政策延期至

2022年，

但是行業內生動力在不斷加強，對政策的依賴度也顯著降低，行業進入快速發展階段。展望未來政策方向，新能源汽車的滲

透率的提升取決于充電樁、充電停車場等基礎設施的推進，政策可能更多的引導資金向充電/換電基礎設施布局。三、

增加碳吸收：CCUS具備潛力，生態固碳穩步推進增加碳吸收是實現碳中和的另一主要路徑，主要手段包括技術固碳和生態固碳。技術固碳是指碳捕集、利用與封存技術

（CarbonDioxideCapture，UtilizationandStorage，簡稱

CCUS或

CCS）。CCUS是指將二氧化碳從排放源中分離后收集

起來，并用各種方法使用或者儲存以實現二氧化碳減排的技術過程，是目前唯一能夠實現化石能源大規模低碳化利用的減排技術。生態固碳是指通過植樹造林、森林管理、植被恢復等措施，利用植物光合作用吸收大氣中的二氧化碳，并將其固定在

植被和土壤中，從而減少溫室氣體在大氣中濃度的過程、活動或機制。1.

技術固碳（CCUS）目前我國

CCUS領域的支持政策主要包括了

2011-2019

年相關部門出臺的一系列路線圖與專項規劃，具體來看：2011

年《中國碳捕集、利用與封存技術發展路線圖研究》首次初步明確了中國

CCUS技術的定位、目標和研究重點。

提出了各階段應優先開展的研發與技術示范的建議，為明確當時形勢下

CCUS技術的發展重點和方向以及開啟

CCUS示范工作起到了至關重要的作用。2013年《“十二