【摘要】我們國家已邁進老齡化社會,老年人口的比重增加迅速,在近些年中達到了老年人口增長的高點,人口的基礎數量龐大和老年人口數量眾多等因素使得養老問題成為我國政府非常關注的民生問題。養老服務屬于公共服務的范疇,廣大人民政府的基本職責是提供基本的公共服務。我國政府一直致力于研究如何解決我國國民的養老問題。為了應對越來越嚴峻的養老形勢政府購買服務的理念應運而生。目前,我國養老服務供需矛盾突出,養老方式改革勢在必行。政府購買養老服務是目前學者較為關注的一種模式創新。本文分析了政府購買養老服務存在的問題，并對其未來發展提出對策建議。

【關鍵詞】政府；購買；養老服務

一實施政府購買養老服務政策的必然性

（一）人口老齡化問題嚴重

第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口以達1.78億，占總人口的13.26%。而根據聯合國規定，60歲以上人口占總人口的10%，這個國家就步入了老齡社會，可見，我國已經處于老齡社會了。而且，目前我國城鄉失能和半失能老人約3300萬，占老年人口總數的19%，形式比較嚴峻。而且，我國是世界上唯一一個老年人口超過一億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多。而根據國務院《社會養老服務體系建設規劃》的預計，到2016年，我國老年人口將老齡化形式越來越嚴峻，讓人不寒而栗。

人口老齡化首要涉及的問題就是我國養老方面的問題。養老問題一直以來都是我國政府管理的難點之一。一方面，我國人口，老年人口數量特別是高齡老年人口數量高速增長，除了家庭養老服務之外,政府提供的養老服務已經無法滿足日益增長的老年人口的養老需求；另一方面,政府提供公共工務的過程中,由于本身的限制,無法對公眾提供最配置的服務。因此，政府購買養老服務政策是必然選擇。

（二）“空巢家庭”亟須養老服務

“空巢”這一概念最初來源于動物界的啟迪。鳥類在經過出生后經歷一段時間由媽媽照料的時光，長到一定程度就會離開巢穴，離開媽媽的懷抱，自己獨立飛翔。“空巢家庭”則是指一個家庭由于子女去外地求學、工作或是成家立業之后，只剩下老年一代獨自生活的家庭。

目前，“空巢家庭”的現象十分普遍。在我國，“空巢家庭”出現的主要原因有以下三點:首先，婚后住房觀念的改變。由于人們價值觀念的改變，年輕一代與父母在日常作息時間、生活習慣以及接受的觀念上都存在著很大的差異，老少兩代存在著代溝問題，尤其當子女成家立業之后，追求自由的空間，很難有與父母同住的意愿;其次，高等教育的大眾化以及異地就業的普遍化。由于讀書、工作等原因，年輕人會選擇離開自己的家鄉，去其他的城市進修和打拼，一旦決定在其他城市發展自己的事業，就會加劇“空巢”出現的概率。第三，計劃生育政策的影響。計劃生育是我國的基本國策，這一政策導致我國目前大多數的家庭構成是“2+1”的獨生子女模式，一旦結婚就會出現2個年輕人需要照料4個老人的現象，一旦夫妻雙方不屬于同一個城市，“空巢”的現象就自然而然的出現了。當然，由于意外情況出現而導致“空巢”的先例也有很多，現如今，“空巢家庭”已經成為了當今社會發展的必然趨勢。

“空巢家庭”的迅猛增加使我國的養老問題面臨著嚴峻的考驗。按照我國的傳統觀念，老年人由子女來照顧養老，而“空巢家庭”的現象，導致老年人日常生活料理失去了依靠，精神上失去了陪伴，在經濟、生活和精神方面都表現出明顯的缺失。社會養老服務服務的壓力不斷加重，這一現象需要政府給予高度的重視，根據對現有“空巢家庭”的情況進行調研，了解“空巢老人”的實際需求，并通過政府購買的形式，來為“空巢老人”提供最適合的養老服務，加快發展社會養老服務事業建設，來應對我國日益加劇的人口老齡化問題，解決我國養老困難的現狀。

（三）機構養老服務設施缺口巨大

面對日益嚴峻的養老形勢和逐漸弱化的傳統家庭養老方式，我國政府在積極推進居家養老工作的同時也在機構養老方面進行了積極的探索。我國政府在機構養老服務領域嘗試了公辦民營、政府補貼、民辦公助等多種靈活的養老機構運營模式，努力動員更多的社會力量興辦養老服務機構，并在政策上對養老機構建設予以全力引導和支持，出臺并落實土地、規劃、稅收、水、電等各個方面的優惠政策。

例如，在2015年，濟南市城鎮共擁有2967處社區服務設施，其中有418所綜合性的社區服務中心。根據“9073”養老格局，濟南市110萬的老年人口的3%，即大約3萬老年人要入住養老機構，也就是說目前濟南市需要養老床位3萬多張。但是，據相關調查統計，目前濟南全市養老機構床位總數只有1萬5千余張，相對于3萬張的總需求量而言，大約缺口1萬5千張，占了需求總量的一半。緊張的供需矛盾，給濟南市想要入住養老機構的老人帶來了很大的困難[]。有些老人為了能夠獲得養老機構為數不多的床位，要提前幾年預定床位。甚至有些老人為了保住床位，即使是需要去住院治療，也按規定交了相應的費用。

為了應對機構養老床位存在巨大缺口的困境，濟南市民政局提出了要在在2015年末增加3萬張養老床位的建議。濟南市民政局的趙玉海局長表示，目前相關部門正在展開調研，具體的事項還有待商定，但是將社會資本引入養老服務領域，015年民辦養老機構的數量、所擁有的床位以及所服務的對象均占全市養老機構的50%以上”的工作目標。

二、政府購買養老服務存在的問題

（一）政府購買養老服務不完善

很多地區沒有政府購買養老服務的運作機制相關文件，使得在具體操作過程中無可參照標準，隨意性比較大。有些地區雖然實施了運作流程相關文件，但在具體的實施的過程中，卻沒有按照相關文件操作，設定的購買程序成了形式，而沒有得到實際的應用。然而，其文件也只是對指導思想、服務內容、補貼對象、實施原則等原則性事項做出了規定，缺少對細節性事項的規定，使得可操作性不足。要明確規定政府購買養老服務的一系列公開、公平的規范化購買流程,尤其是購買服務的內容、程序、信息公布、標準、評估、監督等。

（二）相關法律法規不健全

首先，《政府采購法》雖然是針對政府采購所專門設立的法律，但是并沒有將養老服務納入到政府采購的范疇中。因此，政府購買養老服務政策在國家的法律法規中并沒有明確的提及，關于政府購買養老服務政策的實施過程也沒有具體的法律來進行約束。另外，由于缺少必要的法律作為保障，容易滋生腐敗現象。政府向社會組織購買養老服務，由于法律體系的不健全，在選擇社會組織方面政府的主觀性比較大，容易導致政府一意孤行，忽略了政府購買行為的公平性，在這一過程中就容易出現一些投機取巧的服務機構通過賄賂政府官員來贏取競標，導致政府購買養老服務失去其本身的公益性目的，產生腐敗現象。

健全的法律保障體系是政策有效實施的基本保障。缺乏制度性的法律，往往會導致我國在實施政府購買養老服務政策的過程中出現“鉆法律空子”、“打擦邊球”等投機倒把的現象，這些行為會對我國政府尤其是則政方面造成一定的損失。只有健全的法律法規體系才能使政府購買養老服務政策在實施的過程中有法可依，有章可循。

（三）績效評價難度大，監督不到位

監管不到位、監督機制不健全。我國政府購買養老服務還處于探索階段，實踐經驗比較少，而與之相配的監督機制更是少之又少，各地的監督都有待提高和完善。目前有些地區實施了監督評價，但一般限于服務人員填寫表格、寫總結匯報進行上交，只是流于形式而沒有實際監督意義。有些地區是街道辦事處或社區委員會對服務進行跟蹤和監督，也有相關部門進行定期監督，但這些提供服務的組織、社區委員會和政府部門間存在著千絲萬縷的關系，使得監督更多的變成了形式。

監督和評估的不到位會導致服務責任認定不清，這樣會造成當服務出現問題時，各利益方會相互推諉，造成政府公信力下降，服務機構誠信度下降，最終導致服務對象老年人的權利受損。

（四）社會組織力量弱小

關于政府購買養老服務政策內容的另一闡釋即政府將所需要購買的養老服務通過招標的方式來吸引社會各界有實力的機構來參與其中，在運行上相對比較成熟的養老機構通過層層競標，最終選取出一個最符合條件的社會組織來與政府簽訂合同，采取契約化的方式，由養老機構來承擔政府本應該提高的養老服務。而在這一過程中，非政府組織完全處于被動的狀態下，任由政府主導。首先，購買服務的內容、形式以及具體流程都是由政府規定，在一定程度上反映的是政府官員的意愿而并非廣大人民群眾的需求，這樣一來養老機構就變成了政府機關的下級單位，變成了政府意愿的執行單位，而失去了非政府組織存在的意義；第二，政府在購買養老服務的過程中，政府將購買的預算盡可能地控制在相對較低的范圍內，大大降低了非政府組織在提供養老服務時的服務質量，導致養老機構單純為了縮減開支而應付性地提供養老服務，難以使受眾老年人滿意；第三，政府在選取合作的機構時，有時候并不采取公開招標的方式，也存在私下競標的現象，甚至在某些特殊情況下，由于找不到合適的機構開展合作，政府機構直接建立一個符合條件的養老服務機構，作為政府購買的合作對象，開展政府購買養老服務，這種服務機構往往依托于政府而存在。

（五）養老服務人才隊伍缺乏專業水平

尤其是在照料老年人的飲食起居方面，有的人會認為這項工作又臟又累，有時還會遇到需要照顧生活不能自理的老人的情況，相當一部分的人認為。尤其是在照料老年人的飲食起居方面，有的人會認為這項工作又臟又累，有時還會遇到需要照顧生活不能自理的老人的情況，相當一部分的人認為。

但是，就目前形勢看，我國的養老服務隊伍建設不容樂觀。首先，在人才的吸納方面存在著很大的障礙。養老服務人員主要負責照顧老年人的飲食起居、醫療保健和心理呵護等等，由于受到傳統世俗觀念的影響，許多人認為養老服務人員屬于低人一等的職業，并不愿意從事這個行業。尤其是在照料老年人的飲食起居方面，有的人會認為這項工作又臟又累，有時還會遇到需要照顧生活不能自理的老人的情況，相當一部分的人認為，這是一份既不光彩又不賺錢的工作。并且在養老服務人員的工資問題上，這些人員往往拿到的是最低的工資水平，這就導致了養老服務人員在人才的招聘的過程中面臨著巨大的挑戰。[]第二，現有的養老服務人員的構成主要來源于家庭婦女、下崗職工、失業人員以及低保困難戶等等，這些人的共同特點是沒有接受過良好的教育，文化水平普遍比較低，由于這些服務人員并沒有接受過正規的培訓，所提供的養老服務的技術含量相對比較低，服務質量也不高。一般來但隨著日益增長的物質文化需求，這些服務以及很難滿足老年人的需求，老年人渴望得到包括醫療保健、心靈呵護、法律咨詢等綜合性的養老服務，這就對養老服務隊伍的專業水平提出了更高的要求。

三完善政府購買養老服務的建議

（一）明確政府角色，轉變政府職能

養老服務屬于公共工的范疇，具有非競爭性、效用不可以分開的個性性以及非排他性等特性，理應由政府來負責提供。但是，由政府的責任責提供，并不等同于政府直接生產養老服務。政府應明確自身在養羊毛的服務務購買中的倡導者、規劃者、規則制定者的角色，盡快轉變職能，實現由劃槳向掌舵的轉變，將劃槳的任務交給社會組織來完成。政府購買養老服務是希望通過在養老服務領域引入具有專業技能、運行成本低但供給效率高的社會組織。為了讓政府購買養老服務的供給模式能最大程度地發揮作用，我國政府應明確自身的角色定位，積極向服務型政府轉變，在不違反相關方針政策的前提下放松對社會組織的限制，鼓勵更多的社會組織參與到養老服務領域中來，通過發展賣方市場來推進競爭性購買。

（二）完善法律法規，提高社會認識

政府購買養老服務的專門性法律，政府可以多種渠道進行準備，制定出符合我國國情的法律。我國很多法律界專家一直在關注我國政府購買養老服務的實施情況，進行了很多研究探討，政府可以出資成立專門研究小組，在聯系我國實際發展狀況，以及參考其他國家的發展經驗，提出適合我國國情的政府購買養老服務相關法律。[]主要內容涉及政府購買養老服務的流程、政府和服務機構承擔的責任和享有的權利、實施過程中出現的問題各方應承擔的責任，同時，還要針對工作人員設定相關法律，對服務人員的提供服務水平，上崗資格等給予法律約束，也要有保障工作人員的法律。如設立處理意外事件的《意外事故責任判定》法律法規，該法規應該明確規定不同情形下，意外事件的責任歸屬問題，避免意外事件影響到老年人應享受到的正當利益，也能防止工作人員無辜受冤。

（三）優化政府購買養老服務監督機制

優化政府購買養老服務的內部監督就是對政府自身的監督。政府和服務機構作為簽訂購買養老服務合同的兩方,在法律地位上是平等的，其對應的權利義務應該也是對等的,所以在對服務機構進行監督的同時，也要對政府部門進行監督。包括對整個購買過程中政府行為的監督，購買程序是否科學有效而又透明；確定購買價格、服務指標等是否客觀、公正；對競標單位的選取是否公平、公正等。通過監督提升監督的購買的客觀、公正和有效，也能提升政府的工作效率和公信力。

（四）推進社會組織的發展

政府要積極轉變職能，實現“小政府大社會”的轉變，由“劃槳”變成“掌舵”。政府不具有在行政體系內直接提供社會化專業服務的能力，社區自身也沒有提供這類常規性專業服務的能力。政府可以通過購買養老服務，由社會組織提供相應服務的方式來實現。一方面，政府應積極地扶持諸如各類社區服務實體、慈善公益組織等社會組織。通過優化社會組織的管理，在合乎法律法規的基礎上，簡化社會組織成立的審批手續。在財政上為其提供更多的優惠政策，制定政策鼓勵社會向社會組織捐贈。另一方面，政府在對社會組織的管理上應加強引導和監督，給予社會組織自主經營的權利，不直接插手和干預社會組織的內部事務管理，使其成為獨立自主的法人。

（五）加強養老服務人才隊伍建設

高素質的人才服務隊伍是實施政府購買養老服務政策的重要保障。第一，配置專業的人員。建議每年從應屆社會工作專業和養老服務專業畢業生中選拔業務骨干，提高養老服務隊伍的素質。實行職業資格認證制度，制定崗位專業標準和操作規范，做到持證上崗。一支專業化的服務隊伍對提高服務質量是至關重