1、 HYPERLINK xxxx/ 第二章 地籍調查的一般原則2-1 土地權屬調查的基本概念土地權屬，即土地所有權和土地使用權歸誰所有的問題，簡稱地權。地權與勞動人民的生產、勞動、生活及社會活動、思想意識等密切相關，是國家經濟結構和社會安定的基礎。從根本意義上說。沒有土地就不能生存。因此，就有“勞動是財富之父，土地是財富之母”的說法。在我國，歷次社會變革的基本問題就是農民問題，而實質則是土地問題。在地籍測量和權屬調查中，要確認國家的和農民集體的土地所有權，保護公民個人對土地的使用權，本節著重討論土地權屬方面的問題。一、土地所有權所有權是所有指在法律上的表現，是從法律上確認人們對生產資料和生活資料

2、所享有的權利。土地所有權是土地所有指在法律上的表現，是指土地所有者在法律規定的范圍內，對他所擁有的土地所享有的占有權、使用權、收益權和處分權，包括與土地相聯的生產物、建筑物的占有、支配、使用的權利。土地所有者除上述權利外，同時要對土地合理利用、改良、保護、防止土地污染、防止荒蕪的義務。因此，土地所有制是經濟基礎，而土地所有權是上層建筑，后者是為前者服務的。我國建國以來，土地的所有關系經歷了如下三個階段：建國初1957年，建立了土地國有和農民勞動者私有并存的土地關系；1958年1978年，建立了土地全民所有和農村勞動群眾（農業社、人民公社）集體所有并存的關系；1978年以后，我國城鄉進行了經濟體

3、制改革，建立了土地全民所有、集體所有的所有制關系，同時，確立了國家、集體、個人使用和農民以戶承包使用的所有權與使用權分離的土地使用制度。二、土地使用權土地使用權就是依法對已定的土地加以利用和取得收益的權利。按照有關規定，我國的企業、機關、團體、學校、農村集體經濟組織、以及其他企事業單位和公民，根據法律的規定并經有關單位批準，可以有償（亦有無償的）使用國有土地或集體土地。土地使用權是針對土地所有權根據社會經濟活動的需要派生出來的一項權能，兩者的登記人可能一致，也可能不一致。當土地所有權人同時使使用權人的時候，稱為所有權人的土地使用權；當土地使用權不是土地所用權人的時候，稱之為非所有權人的土地使用

4、權。二者的權利和義務是有區別的。土地所有權人可以在法律規定的范圍內對土地的歸宿作出決定，例如征用、劃撥、調整、承包和變更登記等，必須經土地所有權人的同意和認可。而土地使用權人只有使用、支配這塊土地從而獲得利益和收益的權利，它無權變更土地的權屬。所以，土地使用權也稱土地支配權或收益權。根據我國土地使用權法人代表（主體）的不同，土地使用權可分為：全民所致單位土地的使用權，集體所有制單位土地使用權，個人土地使用權，同時，還有“三資”企業土地使用權。按土地使用權客體，可將土地使用權分為國有土地使用權，集體土地使用權，以及土地承包經營權，前者主要是城市，后者主要是農村或城市郊區。三、土地使用權拍賣拍賣也

5、稱競賣，一般是由賣方把現貨或樣品展示，在拍賣現場用叫價的辦法把物品出售給最高的購買者（競買人）。一般用上增叫價（亦有下降叫價）先由拍賣人叫最低價開始，然后任競買人爭相加價，直到無人再加價時，拍賣人用錘子在桌上一敲，表示買賣成交，土地使用權拍賣是土地使用制度改革、受認人有權得到土地使用權的一種方式。2-2 地籍調查土地權屬的確認原則地籍調查土地權屬的確認，是指在主管部門的主持下，由權屬主（授權指界人）、相鄰土地權屬主（授權指界人）、地籍調查員或其他必要人員參加的集體依法對土地權屬的認定，包括權屬類別和權屬主的確認。權屬類別是指土地所有權和土地使用權。權屬主的認定是討論一宗地歸誰所有或歸誰使用的問

6、題，它涉及各權屬單元的邊界、界址，涉及到用地的歷史、現狀和權源文件，是初始地籍調查中一件細致而復雜的工作，必須根據有關文件和實際狀況，妥善處理好。一、權屬主的確認方式1、文件確認 它是根據權屬主所出示并被現行法律所認可的權源文件來確定土地使用權或所有權的歸屬，這是一種較規范的土地權屬認定手段，城市地產使用權的確認大多用此方法。2、慣用確認 這是基于解放后長期未進行地籍測量，而根據若干年以來沒有爭議的慣用土地邊界而進行認定的一種方法，是一種非規范化的認定手段，主要適用于農村和城市郊區。在使用這種認定方法時要注意，一是不違背現行政策，而是尊重歷史，實事求是，三是注意四鄰認可和旁證，防止錯誤認定。

7、3、協商確認 當權源文件不詳，或認識不一致時，本著團結、互諒的精神，在主管部門派員和地籍調查員到場的情況下，采用權屬雙方或幾方協商一致的原則進行認定。4、仲裁確權 在有爭議而達不成協議的情況下，雙方都能出示文件而慣用的邊界又互不承認，由主管部門約定時間、地點，在幾方都到場時，地籍管理部門依照有關規定，充分聽取權屬各方的申述，實事求是地、合理地進行劃分界線裁決，不服從裁決者，可以向法院申訴，并以法律程序解決之。二、城市土地使用權的確認由2-1知，城市土地所有權是國家全民所有，因此，城市各權屬單元只有土地使用權，而無土地所有權（郊區集體土地除外）。城市地產主要以下述文件確認：1.單位用地紅線圖 它

8、是審核宗地權屬最具權威的文件，是申請建設用地審批的重要依據。審批過程包括：立項、上級機關審批、用地所在市縣審批、城市規劃部門審核選址、地籍主管部門和建設用地部門審定和辦理征（撥）地手續，再由城市勘測部門劃定紅線。因此，紅線圖是經過一系列法定手續的最后結果。它一般是標繪在1/2000的地形圖上，其上除繪有用地紅線外，并標有用地單位名稱，用地審批文的文件名、批文時間、用地面積、征地時間、經辦人和經辦單位蓋章等。紅線圖一般存在城市規劃部門檔案館，用地單位應有副本或轉繪件。在進行地籍調查時，根據該紅線圖來判定歸屬，也可到實地根據紅線圖與地物的相對關系位置，對照長度勘定邊界。在紅線圖上，如果有城市規劃道

9、路，代征地等，其面積應在單位用地總量中扣除。2.地產使用證 解放后的幾十年中，有的城市曾經核發過地產使用證。改革開放以來，在土地管理法公布以前，城市房地部門曾經組織過地籍測量，繪制過房產圖，這在當時是由政府授權進行的。根據有關文件精神，發放的房地產使用證應該有效，土地管理部門應予以確權。3.土地使用合同書和協議書 解放后一直到土地管理法出臺的幾十年中，隨著社會經濟的變化，各用地單位變化也很大。有各系統之間的調整、變更，有各企業單位的合并、分割，有企業單位的兼并、轉產，使用土地的權屬發生了變化。在國家土地管理機構成立之前，只要它們達成了土地使用合同書或協議書的，就本著尊重歷史的原則，應予承認。同

10、時，為了有利生產，方便生活，在土地管理法頒布之前，各權屬單元之間的換地協議書與合同書應視為有效。在進行地籍測量時，應予確權。4.征（撥）地批準書和合同書 在解放后直至國有土地有償使用制度出臺前，企事業單位建設用地采取征（撥）地制度。只要持有建設單位征（撥）地批準書和合同書的，在進行權屬調查時，應予確權，補辦土地使用證。與四至單位有爭議，應予協商解決或仲裁解決，不留后患。5.有償使用合同書（協議書）自改革開放以來，特別是土地管理法頒布實施之后，實行土地所有權與使用權分離，改過去的無償使用土地為有償使用。要以政府土地管理部門為國有土地所有權人，以一定的使用期限（最長50年）和審批手續，以有償出讓，

11、轉讓或拍賣等方式推行之。成交后，簽訂有償使用合同書（或協議書），規定權利和義務，交清款項，發放國有土地使用證。在地籍調查確權是，以土地有償使用的文件和附圖確權。6.城市住宅地產的確權 我國的城市住宅形成了三種所有制并存的局面，即全民所有制住宅、集體所有制住宅和個人所有制住宅。一般情況下，住宅的權屬主同時是該住宅所座落的土地使用權人，確認其土地使用權。單位住宅根據其征（撥）地紅線圖和有關文件確定之；個人住宅（含購商品房住宅）根據房產證、契約等文件確定之；獎勵、贈與的房屋應根據獎勵證書、贈與證書和有關文件（如房產證）確認土地使用權。三、農村土地所有權和使用權的確認農村，特別是城市郊區農村土地所有權

12、的確認比較復雜，它涉及到村與村，鄉與鄉的邊界，鄉村與城市的邊界，村與獨立廠礦及事業單位的邊界等。它不但形式復雜，而往往用地手續不甚齊全。因此，農村土地調查應將依據文件確權、慣用確權、協商確權或仲裁確權幾種形式結合起來，方能完成初始地籍調查的土地權屬確認問題。 當進行過土地利用現狀調查工作之后，其調查成果的表冊和圖件是最完善的權屬界線文件，應予承認。四、鐵路、公路和軍隊國有土地使用權的確認鐵路、公路及軍隊各權屬單元所使用的土地，其所有權屬國家，使用權歸各系統。由于鐵路、公路的分布范圍廣，管理分散，且與各農村集體土地、城市、村莊接壤，權屬界限比較復雜。軍隊擔負著為改革開放保駕護航的光榮任務，要充分

13、保證軍隊建設使用土地的需要。在進行土地權屬調查時，按照有關鐵路、公路和軍事單位所使用的土地確權原則，切實搞好權屬調查。1.鐵路我國的鐵路用地，一部分是解放時接收的鐵路路基地產，其余是解放后征地新建的。前者如契據資料完整的話，按有關規定劃定界址。無據可查的，按慣用原則的現狀進行確權。后者在建設鐵路時已經進行過征地或撥地，按有關文件和協議確權。鐵路兩側有用地界樁者，以界樁為界確權。鐵路兩側為保護路基，均留有一定寬度作為保護帶。在這帶狀區域內，或是植樹護堤，或用附近群眾種莊稼，也可能是凹凸不平的土坑，均不得按征地不用的土地對待，應按規定確權。護路帶的寬度，解放初或解放前建成的鐵路，路堤高在3m以下者

14、，雙軌線自線路中心起，兩旁各占30m；單軌線自線路中心起各占20m；鐵路大橋頭兩旁各占60m。1957年以后建設的鐵路，兩側護路帶按如下規定：路堤堤高小于3m的 每側距線路中心的寬度 12一五m堤高36m的 每側距線路中心的寬度 一五20m堤高612m的 每側距線路中心的寬度 2030m大于12m或特殊路段 每側距線路中心的寬度 按設計要求確定路塹路塹高小于3m的 每側距線路中心的寬度 16一八m路塹高36m的 每側線路中心的寬度 一八23m路塹高612m的 每側線路中心的寬度 2332m大于12m或特殊路段每側線路中心的寬度 按設計需要確定2.公路本節所致的公路，即國道、省道等一級公路，低等

15、級公路按公路所在地的征地和用地有關批件和文件確權。當國道和省道在修建后或土地詳查中已埋設界樁的，以界樁所示的范圍確權。當沒有界樁時，按公路設計標準和征地協議書確權，即公路兩側自護坡道和排水溝內外邊緣起外擴1m，公路路塹處自坡頂截水溝外邊緣向外擴1m；在路堤處無排水溝的，自路堤坡腳起向外各留3m作為保護路基之用。3.軍隊用地軍隊用地包括人民解放軍和武警部隊的營房、院校，團以上辦公區，、生活區、干休所，國防要塞、守備區、訓練場、軍用飛機場、軍用碼頭、炮兵靶場、射擊場、軍馬場和部隊農副產品生產基地、倉庫等，應根據有關規定，實事求是地對軍隊所屬用地予以確權。解放時，軍隊接管的偽軍政系統的房地產部隊一直

16、占用的，按規定確定確認為軍產。劃撥給軍隊使用，或軍隊與地方互相無償占用，都辦過手續，有據可查的，應予確權。經上級批準，與地方協商同意軍隊占用的土地，應予確權。五、其他單位土地使用權的確認1.三資企業三資企業凡以法定手續取得的土地使用權，經登記發證，在有效期內，應予確權。若取得使用權后，兩年內不投入開發，不使用該土地者，或企業破產、停產、解散者，或使用權到期而沒有辦理延期使用土地者，不予確權。華僑和港澳、臺胞投資辦企業，除按國家規定享受優惠政策外，經政府批準辦理了土地有償使用手續者，地籍調查時應對其使用權予以確權，給予法律保護。2.風景名勝區根據政府主管部門對風景名勝區的審批范圍（包括必要的保護

17、地帶）埋設界標，對其土地使用權予以確權，頒發土地使用證。3.水利設施水利設施是指水利工程建筑（電站廠房、灌溉工程、擋水、泄洪、引水建筑等）、水庫轄區范圍（移民線或土地征購線以下）、河道堤防及兩側護堤地、渠道及兩側護堤地等。地籍調查時，應根據上級審批的征地和土地使用范圍，經權屬雙方指界，埋設界標，確認其土地使用權。2-3 城鄉土地分等定級概述土地分等定級是對構成土地質量的各種自然和經濟因素進行綜合評估的土地評價系統，是指導土地利用、土地開發和城鎮規劃的重要科學依據。土地分等定級是地籍管理的重要內容之一。一、土地分等定級的原則和體系1.分等定級的原則土地等級受地域、自然、社會和經濟諸因素的影響。因

18、此，在進行土地分等定級時，應遵循以下原則：綜合分析的原則 生產力和經濟效益是受影響諸多因素影響的，有的是眾多因素同時發生作用，有時是某些因素發生作用。因此，在土地分等定級中要全面考慮各因素的作用，研究它們對土地質量的聯系、相互作用和綜合效應，正確地反映土地經濟效益的差異。主導因素原則 在影響土地質量的眾多因素中，可能存在著一兩個起決定作用的因素，它們在鑒定土地質量中起主導作用。突出了主導因素，同時結合其它因素的影響，才能準確而科學地評定土地等級。地域差異原則 我國地域廣闊，各地的地域差異十分明顯，而地域的差異意味著土地的生產力和經濟效益的差別。此外，一個地域內（或一個城市內）的土地區位也是決定

19、土地等級的重要因素。級差收益原則 土地質量評定，應進行土地在市場經濟中的經濟效益測算，構成不同的經濟效益。這種經濟效益梯度分布就構成了不同行業和不同地塊級差收益，它是確定土地等級的重要依據。定量和定性相結合的原則 土地質量評定應盡量把定性的、經濟的分析量化，采用數量經濟學的定量計算為主，它是分等定級的最佳方法。但當對現階段某些因素難以定量時，采用定性分析，以減少人為的任意性，提高土地分等定級的精確度。2.土地分等定級體系城鄉土地分等定級采用“土地等”和“土地級”兩個層次劃分體系。在條件不具備或多用途的分等定級中，也采用其他類似土地等級劃分體系的。土地等是反映全國城鎮或農村間的土地的地域差異，土

20、地等的順序在全國范圍內統一排列。城鎮的土地級是反映城鎮內部土地的區位條件和利益效益的差異，土地級的順序在城鎮內部統一排列。農村土地級是反映在土地等的影響下土地的差異，它是土地利用水平和土地利用效益的細微差異。農村地級的數目、級差和排列順序在縣的范圍內按相對差異評定。因此，土地等是以穩定因素作基本依據，而土地級是以易變因素作為基本依據。土地分等定級是兩個互相聯系而又互相獨立的步驟，定級是在分等的基礎上進行的，且等的評定結果是分級的一個重要依托。一般來說，先明確了土地的等，才便于進行分級，但在目前全國的土地等未明確的情況下，先進行城市內部的土地定級也是市場經濟發展的客觀需要。在土地級的方法體系上，

21、有直接評定和間接評定兩種方法，可根據實際情況和有關資料來源選用。直接評定法是把土地看作一個封閉的“暗盒”系統，不考慮系統內部的特殊性和狀況，只考察對該系統的投入狀況和產出狀況，用投入和產出比來評定土地的收益好壞，從而評定土地產量的優劣。直接評定法雖然簡捷明了，應用方便，但也存在不足之處，如社會經濟資料來源不同，影響它準確的可比性，剔出非土地因素對生產的影響存在較大的困難，使直接評定法在應用中準確度大受影響。間接評定法就是通過對于土地最終效益與反映土地肥力、區位、投入土地的資本等因素建立相關關系，分析每項土地因素的差異對土地最終效益的影響程度，然后根據土地單元所具備的土地條件綜合評定它應達到的產

22、量和級差收益水平，確定其土地等級。但在實際工作中，有時土地特性對土地生產力的影響是錯綜復雜的，因此，評定結果不一定與實際產量和收益成正比，這是它的不足之處。二、城市土地級的確定城市土地有其本身的作用特點，它主要是為市民的各種活動提供載體。當用于建筑時，其承載力就決定了土地的等級特征。另一方面，土地的區位條件就決定了它的經濟價值，對級差收益起決定性的影響。此外，城市某些地域各種社會功能的齊全性和資本的集中性構成了該地域的強烈的吸引力，促使人流、物流的高頻率性，就產生了極好的市場經濟輻射，經濟收益的極快的增長。1.定級因素 城市與地級的確定，主要依據下列定級因素：商業繁華程度交通條件 道路通達度

23、公交便捷度 對外交通便利度 路網密度基本設施狀況 生活設施完善度 公用設施完善度環境狀況 環境質量優劣度 文體設施影響度 綠地覆蓋度 自然條件優越度人口狀況 人口密度2.單元的劃定劃分定級單元的大小直接影響定級質量，為了保持地塊的自然屬性的完整性和揭示其差異，又要方便取樣，通常在土地條件繁雜的城市中心區，單元面積取小塊，約520公頃為宜。土地條件簡單的區域，單元面積可在一五20公頃之間，一般不大于50公頃為宜。但獨立工礦區，單元面積也可大些。單元之間的界限通常是：自然線狀地物，如街道，溝渠等；城市中的鐵路、公路一般可作為分界線。但鐵路、公路兩側是相同的繁華區時，也不應一定人為地分為兩個單元；權

24、屬界線或地類界線也可作為單元界；有固定標志的其它線狀地物，如管道、圍墻等均可作為單元界。3.土地級的確定劃分單元后，根據定級因素，采用專家打分評估等方法，初步確定土地等級。再經級差收益檢驗后，即可確定土地級。有的城市將土地劃分六級，也有分為七級、九級或十五級的，這要根據城市的具體狀況而定。例如，W是的土地分為：一級地城市最繁華的鬧市區；二級地城市商業區；三級地歷史形成的密度居民區；四級地科技、文化、港口和工業區；五級地新興工業區；六級地城市規劃發展用地。W是基本采用城市多個鬧市區的地段分級法，但也有的城市采取大同心圓分級法，從城市中心向外遞減，如G市的分級為：一級地市中心區（中心圓之圓心區）；

25、二級地一般城建區；三級地市區邊緣區；四級地城市近郊區；五級地特別工業區；六級地城市遠郊區；七級地城市邊遠區。 這樣，W市各土地等即可按街名或街區劃分。而G市可劃分若干個同心圓為土地等級界線，但這樣可能以調節劃成兩個土地級。為克服這種缺陷，再按街道等線狀地物或單元、街區作適當調整，使之便于應用。三、農村土地級的確定1.農用土地分等定級方法 農用土地的分等綜合采用自然的和經濟的評定方法評出土地等級。土地分級是不需要在全國范圍內橫向比較，只按照本地區的土地自然、經濟差異，采用評分法、指數法等進行土地級的評定。參照全國第二次土壤普查的要求，將土地統一分為八級，各級土地指標如下：一級地：土地利用方面基本

26、無限制，廣泛適用于農、林、牧業生產。一年2-3熟。土層深厚，無不良層次，質地適中，地勢平緩，基本無侵蝕現象。保水保肥性能好，能灌能排，旱澇保收。氣候條件良好，適種作物廣泛，在一般施肥管理下，可獲得良好收成。二級地：土地利用方面有某些限制，對作物有選擇性，一年二熟或二年三熟。本級土地具有以下一項或幾項限制：質地稍不適合；有輕微侵蝕或有潛在威脅；降水分配不均，需要灌排措施；有鹽堿化威脅。本級土地主要是用于灌溉農業，要控制排灌定額，防止土地鹽堿化，平整土地，加強耕作管理，防止水土流失。三級地：土地利用受較大限制，對作物的選擇性較強，一年二熟，二年三熟或一年一熟。本級土地具有以下一項或幾項限制：土層深

27、度80，限制根系發育或質地不良；坡度較大（小于10），有中度侵蝕；排灌設施不完善，有旱澇威脅；保水保肥性差；有輕度或中度鹽堿化。需要開展水利土壤改良工作，加強水土保持的工程措施，在細致管理下可種水稻。四級地：對農業有很大限制，要求細致的管理措施，主要利于牧業和林業。本級土地具有以下一項或幾項限制：土層淺薄；有障礙層次；質地、結構很差；坡度較大（大于一五），有中度侵蝕；中度以上鹽化或其他障礙因素；有旱澇災害；氣候條件不良，一年一熟。生長季節短、限制了作物種類，適于耐寒、耐旱、耐澇、耐鹽作物。需要改良土壤措施及時理措施。對牧業、牧草，林業較適合。五級地：不適宜農業，主要用于牧業或林業。具有下列因素

28、：土層淺薄，礫石多；坡度一五，土壤片狀侵蝕重，有溝蝕發生；氣候條件很差、寒冷、干旱多風；排水不良的沼澤地；鹽堿較重。由于受地形及氣候條件的限制，除非有嚴格的水土保持措施，一般禁止農業利用。六級地：只能用于牧業及林業。有以下一項或幾項限制：坡度25；土少石塊多；強度侵蝕，溝蝕嚴重；強度鹽堿化；氣候條件很差。七級地：能短期生長野生牧草及放牧，造林困難。限制因素同六級地，但程度嚴重，改良困難。八級地：不適宜生產性利用。2-4 房產調查的有關問題2-5 土地登記與統計概念一、土地登記土地登記時土地權屬管理的一種手段，是指土地所有權和使用權的登記，是國家隊土地權屬的一項法律措施，土地一經登記就受法律保護

29、。不僅如此，它還是對土地的數量、質量管理的必要手段。土地登記分土地初始登記和變更登記兩種。1.土地初始登記土地初始登記是最初的土地所有權、使用權的登記，即土地權屬單位全部土地的第一次登記。登記的對象是指國有土地使用權、農村集體土地所有權、農村宅基地、鄉（鎮）企業用地使用權等。因此，凡集體土地的所有單位、使用國有土地的單位和個人、使用集體土地作建設用地的單位和個人，必須在規定的時間內，向縣級以上的土地管理部門辦理土地初始登記手續。土地初始登記的程序如下：土地登記申請 初始登記開始，土地登記機關通知申請人，申請人按規定填寫土地登記申請書。連同其它證明文件、材料一并送交土地管理部門辦理登記。審查地籍

30、調查 土地管理部門對申請的土地進行實地調查、核實，經地籍測量、定界并繪制宗地圖。審核批準 由縣級以上人民政府根據土地管理部門的調查結果和審核意見，決定是否予以登記。注冊登記、頒發證書 經審核批準后，填寫土地登記卡和土地證書。根據土地權屬的不同，分別頒發國有土地使用證、集體土地所有證和集體土地建設用地使用證。2.土地變更登記土地變更登記，又稱經常登記，實在初始土地登記之后，由于土地權屬、地類、面積等因素變化而進行的土地登記。土地變更登記的程序如下：變更登記申請：土地權屬單位發生土地變更，須按規定的期限持土地證詞向土地管理部門申請變更登記。調查核實：根據變更登記申請，土地管理部門派員進行調查核實，

31、測量和計算變更面積。填寫土地證：土地管理機關對土地變更登記申請及調查材料進行檢查、核實后，填寫土地證書。改圖：在填寫土地證和土地登記表的同時，要將變更后的權屬界線、地類界線透繪在地籍圖和土地證的附圖上，以便使變更后的地籍圖、土地證及所有文件資料一致。二、土地統計1.土地統計的意義和任務土地統計是利用數字和圖紙資料，系統地記載、整理、研究、分析和反映土地占有、使用現狀和規律的一項土地管理制度。土地統計不同于土地登記，它的資料和報表、薄冊登沒有法律意義，只有實際意義。土地統計具有空間特性，它的面積大小，由地界圈定，在總面積不變的情況下、土地界線的變化，意味著一類土地的增加和另一類土地面積的減少。因