1、國家開發大學人才培養模式改革和開放教育行政管理專業畢業論文初探我國國家公園行政管理體制的有關問題作者:學校:專業:年級學號.指導老師:答辯日期:成績: TOC o 1-5 h z 內容摘要2關鍵詞2一、我國國家公園行政管理體制的政策目標2二、我國國家公園行政管理體制現狀及原因3一 我國國家公園管理體制的現狀3二 形成我國國家公園管理體制現狀的原因4三、完善我國國家公園管理體制的對策和建議5一 明確管理機構設置5二 明晰管理職權配置6三 建立央地協同管理機制7參考文獻8初探我國國家公園行政管理體制的有關問題內容摘要：建立“統一事權、分級管理的國家公園管理體制，是我國國家公園體制建 設乃至生態文明

2、建設的重要任務。但從試點情況來看，管理體制與改革目標存在較大落 差，無法滿足國家公園試點建設的實際需要。實際上，國家公園管理體制內生于央地關系, 其建設目標和建構路徑都是央地關系在國家公園領域的映射。域外國家公園管理體制有 中央主導型垂直管理和中央地方協同型管理兩種模式，所在國家的央地關系對形塑國家 公園管理體制都產生了決定性影響。未來，我國國家公園管理體制的建構應當遵循中央 事權和央地協同的要求，通過管理機構的設置、管理職權的配置以及協作機制的建立， 構筑國家公因管理體制的中國方案。關鍵詞：央地關系 國家公園 管理體制 管理機構 職權配置建立國家公園體制，是我國生態文明制度建設的重要內容。2

3、015年6月，我國啟動 了為期三年的國家公園體制試點，希望積累建設經驗，為正式建立國家公園做鋪墊。國家 公園體制試點的關鍵在于試“體制，體制問題直接影響國家公園建設和管理的成效，故 應將體制的創新和完善放在優先位置。目前，國家公園試點建設過程中出現了管理機構 類型多樣和管理不能的現象。表面看，原因在于機構設置不合理、職權配置不清以及與 地方銜接不暢。但實際上,國家公園管理體制是央地關系在環境領域的縮影，在討論國家 公園管理體制時，我們不能“只看樹木、不見森林，還必須認清管理體制問題背后的主 導因素一央地關系。國家公園管理體制是由管理機構、職權配置以及機構間協作等要素 組成，每一要素的具體構造都

4、應當順應央地關系發展的價值取向。因此，本文從關于國 家公園行政管理體制的政策目標狀進行分析,從而引出國家公園行政管理體制的發展現 狀和問題。進一步綜合分析了問題產生背后的原因，合我國實際,提出相應的建議和措 施。一、我國公園行政管理體制的政策目標2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了【建立國家公園體制建設 總體方案】以下簡稱【總體方案】 ，為國家公園體制建設提供了政策依據和行動指南。 為提高管理效能，解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，【總體方案】要求建立統一事 權、分級管理的體制，即統一管理機構、分級行使所有權、協同管理機制和建立健全監 管機制。這些具體要求蘊涵了國家公園管

5、理體制建設的要點:其一,設置統一的管理機構 是前提;其二，管理機構統一行使管理權和必要執法權是核心;其三，合理劃分央地事 權、構建協同管理機制是保障。【總體方案】是目前針對國家公園管理體制最權威的頂 層設計，其中針對管理體制的有關規定是我國國家公園管理體制建設所應當遵循的基本 要求。二、我國國家公園行政管理體制現狀及原因一 我國國家公園管理體制的現狀試點期間，我國初步建立了由國家林草局國家公園管理局 統一監管、各國家公 園管理機構負責日常管理的國家公園管理體制。國家公園管理局是在國家林草局的基礎 上加掛牌子，屬于自然資源部管理的國家局,其主要職責是“負責監督管理各類自然保 護地，特別是“負責國

6、家公園設立、規劃、建設和特許經營等工作，負責中央政府直 接行使所有權的國家公園等自然保護地的自然資源資產管理和國土空間用途管制。各 國家公園管理機構是針對特定國家公園行使行政管理權的具體機構。不過，雖然實現了形式上的統一，各機構的性質和上級機關卻不盡相同，大致可以分 為三類。第一類，作為國家林草局派出機構的國家公園管理機構，屬于行政機構。東北 虎豹、大熊貓和祁連山國家公園正是依托國家林草局專員辦成立了相應的國家公園管理 局。第二類，作為省政府派出機構的國家公園管理機構，屬于行政機構。三江源、海南 熱帶雨林國家公園管理局由省政府垂直管理，其自然資源所有權現階段由青海省政府和 海南省政府代行。第三

7、類，由省政府垂直管理的國家公園管理機構，實際上由省政府組 成部門或者下級政府代管，在性質上既有行政機構，也有事業單位。錢江源國家公園管 理局作為行政機構，由浙江省林業局代管；香格里拉普達措國家公園管理局劃歸云南省 林草局垂直管理，是參公管理的事業單位；武夷山國家公園管理局隸屬于福建省林業廳, 是參公管理的事業單位；神農架國家公園管理局在試點期間委托湖北省神農架區人民政 府代管，是事業單位;湖南南山國家公園管理局作為公益類事業單位，委托邵陽市人民政 府代管，暫不確定機構級別。通過梳理可以發現：被授權管理的機構分別為行政機關、 參公管理的事業單位和事業單位，上級機關有國家林草局、省政府、省林業廳和

8、地方政 府。由于以上復雜情況，國家公園管理機構進行國家公園日常管理時，就出現了管理不 良的現象。首先，林業、農業、水利和國土資源等資源管理部門對國家公園內相關自然 資源享有管理權，由此，出現了國家公園管理機構與地方相關管理部廣共同運行的情 形，影響了國家公園管理機構管理權的統一發揮。其次，國家公園管理機構自身尚不具 備綜合執法權。國家公園執法權普遍由森林公安行使，根據中央機構改革的有關決定， 森林公安己經整體劃轉到公安部實行統一領導管理，只是在業務上接受林草部門和國家 公園管理機構的指導。再次，國家公園管理機構缺乏明確穩定的資金保障。作為中央垂 直管理的東北虎豹國家公園管理局，目前尚未設立國家

9、公園財政科目和專用賬戶，作為 省政府派出機構的三江源國家公園管理局還缺乏國家公園建設專項資金的支持，仍舊依 賴省內補貼和原投資渠道。最后，部分國家公園管理機構難以獲得地方政府和相關部門 的積極配合和有力支持。國家公園管理機構根據國家公園設立和功能分區的相關管理規 劃，需要通過征收、征用、買賣、置換和租賃等方式確保全民所有的自然資源資產占主 體地位，但卻難以在流轉以及后續補償過程中獲得地方政府在經濟和社會管理等方面的 支持。二 形成我國國家公園管理體制現狀的原因目前，國家公園管理機構存在的機構類型多樣化以及管理不能的問題，主要是機構 設置不合理、職權配置不清以及與地方銜接不暢等直接原因所致。這與

10、高效發揮管理效 能的總體目標不符，也與國家公園機構設置和職權配置的具體要求存在偏差，不利于國 家公園體制改革的推進。一方面，機構設置不合理造成機構類型多樣和管理不能雙重后果。機構設置事關管 理職能發揮，雖然現階段達成了國家公園都有一個管理機構的目標，但遠沒有達到機構 統一履行職責的要求。首先，部分國家公園管理機構設置不符合機構改革的方向。【關于 分類推進事業單位改革的指導意見】【深化黨和國家機構改革方案】提出不再設立承擔 行政職能的事業單位，而部分國家公園的管理機構屬于事業單位，還承擔著特定國家公 園的行政管理職能。另外，由省政府組成部門和地方政府管理的國家公園管理機構，顯 然也不符合國家公園

11、中央事權的管理體制要求。其次，由地方管理的部分國家公園管理 機構的管理職能受限。一則，部分國家公園管理機構受到地方政府制約。各國家公園管 理機構以保共服務、社會管理和市場監管等職責就需要地方政府及其相關職能部門來 承擔,諸如國家公園的生態移民等事項也需要地方政府的支持配合。但由于職權界定和 劃分不明晰，難以形成相互間的有效協作。總之，試點期間的運行現狀與國家公園體制建設的目標相距甚遠，呈現出機構設置 多樣化和管理不能的表象,看似是由機構設置、職權的縱向和橫向配置所引起的,實則深 受我國央地關系的影響。三、完善我國國家公園行政管理體制的對策和建議明確國家公園建設屬于中央事權，是保障國家公園管理體

12、制高效運行的前提。在此 基礎上，我們需要合理設置管理機構的性質和定位，確保權責統一。通過制定權力清單 的方式，明確管理機構的職權配置，形成與地方政府相關職能部門的職責銜接,有效發 揮國家公園的央地協同治理功能。一 明確管理機構設置依據生態保護第一、國家代表性和全民公益性三大理念，結合我國環境領域央地關 系中的權力上收趨勢，應當堅持和落實國家公園的中央事權定位，由國家林草局國家公 園管理局 作為中央政府的主管部門，將管理事權授予各國家公園管理機構，負責國家公 園的具體保護和管理。1.確立自，上而下的垂直管理模式綜合考量中央事權的政策要求、央地關系的走向以及垂直管理的體制優勢等因素， 我國宜選擇自

13、，上而下的垂直管理模式,構建由“國家林草局國家公園管理局 一各國 家公園管理機構組成的條形結構。按照當前中央事權的劃分，國家林草局國家公園管 理局 是行使國家公園管理職責的主管部門,各國家公園管理機構是負責國家公園日常 管理的具體主體，應當確保機構的相對獨立性。因此,垂直管理是保障國家公園管理整體 性和系統性的最正確模式，這是多因作用下的應然選擇。首先,垂直管理模式充分表達效率 原則,能夠快速貫徹中央管理國家公園的意志和政策;其次，垂直管理模式有利于解決國 家公園管理機構受地方政府制約的困局,預防出現條塊管理的現象;最后,各國家公園預 算經費由中央財政預算承擔，可有效避免國家公園管理機構承擔過

14、多的經濟職能，避免 對所在地政府的過多依賴，有助于真正實現國家公園“保護為主的功能定位。2.各國家公園管理機構定位為派出機構在確立自上而下的垂直管理模式基礎上,宜將各國家公園管理機構明確定位成為國 家林草局國家公園管理局 的派出機構。一方面，派出機構的定位既有利于落實垂直管 理模式，又有利于機構職能的發揮，即“派的權威和“駐的優勢相結合。第一，派出 機構具有“虛 “實間的精簡、靈活特征，在加強中央對地方管控能力的前提下，借助 與上級機關的領導被領導關系，能夠更好地將央地關系納入制度化范疇進行調整。第二, 派出機構是指行政機關因行政管理需要，將所屬的行政機構設到假設干區域，行使該行政 機關的一部

15、分行政職權。我國各國家公園管理機構作為派出機構由國家林草局直接領 導，代表中央對國家公園進行統一管理，具有相當的權威性，有利于強勢推進國家公園的 管理。與此同時，各國家公園管理機構作為派出機構，將依具體國家公園而設立，這有利 于運用信息優勢依據各國家公園自然稟賦和土地權屬的不同進行差異化管理。另-方面, 派出機構在我國國家公園管理體制試點已有嘗試，積累了經驗。依據2018年9月【國家 林業和草原局職能配置、內設機構和人員編制規定】的規定，東北虎豹、大熊貓和祁連 山三處國家公園的森林資源監督專員辦作為國家林草局的派出機構，加掛各國家公園管 理局的牌子。與此同時,三江源和海南熱帶雨林國家公園管理局

16、也是省級政府的派出機 構。從機構性質和法律地位.上講，各國家公園的管理機構與國家林草局國家公園管理 局 設置的內部機構處于同等地位,本身不具有行政主體資格。但是，鑒于國家公園的特 殊重要性，各國家公園的管理.機構需要有相對的獨立性。因此,應該通過制定【國家公 園法】等予以明確授權，確認其行政主體資格。就委托省級政府行使國家公園事權這一 例外情況而言，根據【財政事權指導意見】的規定精神,其法律.性質應屬于行政委托。 在行政委托關系中，國家林草局國家公園管理局 的行政職權沒有轉移，所以被委托的 地方政府不得以自己而只能以國家林草局國家公園管理局 的名義開展活動，該行政行 為的效果自然也歸屬于國家林

17、草局國家公園管理局 。二 明晰管理職權配置管理職權是指行政主體實施行政管理活動的權能，職權配置是管理體制建設的關鍵 一環。【總體方案】未對各國家公園管理機構的管理職權做出明確規定，這是導致各管理 機構無法有效發揮管理職能的原因之一。因此,應當以履行機構職責為基礎，依據權責相 一致的原則，借鑒域外國家公園管理職權配置經驗,清晰確認國家公園管理機構的管理 職權。各國家公園管理機構作為國家林草局國家公園管理局 的派出機構,應當具有行政 主體的法律資格,其管理職權主要包括行政決策權、行政組織權、行政決定權行政命令 權和行政處罰權等。第一，執行規劃和編制計劃。國家公園規劃體系由總體規劃、專項 規劃或者管

18、理計劃、年度實施計劃構成，是國士空間用途管制的產物。各國家公園管理 機構在國家公園具體管理實踐中，必須遵守和執行國家公令停產停業等行政處罰。第六, 進行行政補償。各國家公園管理機構應當依據生態補償制度,對給公眾財產造成的損失, 建立以資金補償為主，技術、實物、安排就業等補償為輔的綜合補償機制,包括提供公益 性、服務經營性崗位或者參與生態保護項目簽訂管護協議等方式。三 建立央地協同管理機制根據【財政事權指導意見】中的央地事權劃分原則，有關居民生活、社會治安、城 鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息管理優勢的基本公共服務職能應當下 移。我國10個體制試點區范圍內均有原住居民，園區的經濟社會

19、發展綜合協調、居民生 活公共服務、社會治安、市場監管等社區問題也成為國家公園建設中不可回避的問題 之一,這些都屬于基層政府的職責范圍。為了建立各國家公園管理機構與地方政府協調 管理的機制，厘清二者之間的權責邊界尤為重要。該權責劃分既要保證各國家公園管理 機構管理職能的有效發揮，也要發揮地方政府作為管理需求社會信息和民意訴求直接觀 察者傳遞者所具有的信息優勢和管理角色饑從宏觀上看，地方政府應當對包括國家公園 在內轄區的經濟社會綜合協調公共服務、社會管理、市場監管和執法保障等進行統一籌 劃，并建立聯席工作機制和信息交流平臺，支持和配合國家公園管理機構做好相關管理 工作。從具體職權分配和銜接來看，應

20、當厘清國家公園管理機構和地方政府在規劃方面 的職權，同時厘清與國土資源、林業水利、生態環境、旅游、財政、工商和文化等地方 政府職能部門在相關領域的執法權。首先,建立全國統一.相互銜接、分級管理的，以空間治理和空間結構優化為主要內 容的規劃體系，著力解決部門職責交叉重復的問題饑這既可以在國家公園規劃體系內部 落實中央事權，也可以實現央地間職權銜接。依據國家公園各類規:劃的作用、目標和任 務不同，在國家公園中央事權的要求下，應當由中央國家公園主管部門會同國務院有關 部廣，編制國家層面的國家公園發展規劃和專項規劃;各國家公園管理機構應當會同所 在省政府甚至是市政府編制各國家公園的總體規劃、專項規劃、管理計劃和年度實施計 劃，以便與地方政府的經濟社會發展規劃城鄉規劃和土地利用規劃等進行銜接，在確保 國家公園保護目標的前提下，整合考慮地方的各種合法訴求。其次，確定由各國家管理機構和地方政府職能部廣分別行使執法權的具體領域。上 文己經就各國家公園管理機構行使相應執法權的領域做了介紹，不再贅述。國家公園內 直接面向基層的、與當地居民密切相關的、由地方管理更方便有效的領域，如經濟社會 發展綜合協調、社會治安和管理、道路交通、城鄉社區事務和市場監管等，都應當明確 為地方的事權