1、審判委員會制度(zhd)改革初探【摘要(zhiyo)】審判委員會制度是當代中國(zhn u)法院制度體系中一個頗具中國特色的制度，曾在中國法制化進程中對法院的訴訟活動起著至關重要的作用。但是隨著中國法制化進程的推進，其弊端也日益顯現(xiàn)。黨的十八屆三中全會通過的中共中央關于全面深化改革若干問題的決定，對在新的歷史起點上全面深化改革作出了重大部署，其中明確提出：“改革審判委員會制度。”如何落實決定的這一要求，是各級人民法院正在書寫的一道必答題。筆者通過對審判委員會實際運作分析，從不同角度對這一制度作出剖析和評價的基礎上，對審判委員會的職責進行了重新定位，并粗淺地提出了改革和完善審判委員會運行模式的設

2、想。【正文】審判委員會作為一個整體，在一起討論案情和發(fā)表意見，無形之中還有一種相互監(jiān)督制約的作用，在一定程度上能起到集思廣益，兼聽則明的作用，有利于減少司法中普遍存在的“人情案”、“關系案”等案件，防止司法腐敗或司法不公，在某些地方還可能起到統(tǒng)一執(zhí)法標準，提高法官素質的作用；有利于排除外部因素對司法的干擾的作用，有利于抵制來自行政機關的壓力，還能保證司法的相對獨立與公正。該制度施行30多年來，為在審判工作中貫徹落實黨的民主集中制原則，發(fā)揮集體智慧，提高審判質量，強化司法監(jiān)督，總結審判經(jīng)驗等方面，發(fā)揮了積極的重要作用。但，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟和民主法制建設(jinsh)的發(fā)展，人民群眾通過法

3、院解決糾紛的意識不斷增強，全國法院受理案件的總量和新類型案件逐年增多，對審判質量的要求越來越高，審委會(wi hu)制度的弊端日益顯現(xiàn)。一、現(xiàn)行審委會(wi hu)制度存在的問題（1）人民法院組織法規(guī)定審判委員會的職能是討論重大或疑難案件，但并未規(guī)定可對重大或疑難案件作出決定，目前各級法院審判委員會在討論案件時，不論是民事、刑事、行政及執(zhí)行案件，都要作出決定，這實際上已經(jīng)違背了法律對審判委員會職權范圍的限定，是對審判委員會“審批案件”職權的擴張，這是一種典型的“審”、“判”分離的模式，違背了直接審判原則；（2）審判是一項講究親歷親為的活動，它要求法官對當事人的言詞、證人的證詞都需要親自聽取和分

4、析，并作出判斷，同時還要求法官對整個訴訟都自始至終地參加，對證據(jù)有一個完整的認識，以便作出準確的判斷，就像醫(yī)生必須親自給病人診斷并開出藥方。審判委員會這種制度，違反了現(xiàn)代訴訟程序的言詞原則、直接原則，導致法官很難真正獨立地行使審判權，影響(yngxing)或挫傷法官的積極性。審判委員會的成員沒有直接參加庭審，缺乏對案件證據(jù)的感性資料，工作中不可能對討論的案件進行詳細評閱，不可能全面了解案情，在不親歷庭審的控辯的情況下，僅憑案件承辦人的審理報告來做出判決，難免有些主觀臆斷，這種未經(jīng)過庭審程序而對案件所做出的決定，違背了審判不離的原則，造成了承辦人對案件事實負責，而委員會對定性與法律適用負責的割裂

5、；（3）總結審判經(jīng)驗是審判委員會的首要任務和工作重心。但實踐中的審判委員會已經(jīng)偏離(pinl)了總結審判經(jīng)驗這一工作重點，疲于被動地應付討論具體的個案，大量的案件排隊等待審委會討論，在極短的時間內要做出結論，在不堪重負的情形下，難免濫竽充數(shù)，直接影響到了案件討論的質量；（4）審判委員會是一種集體議事規(guī)則，這種議事規(guī)則是司法行政化的典型體現(xiàn)，委員會與案件承辦法官(fgun)之間事實上仍是領導與被領導、管理與被管理的內部行政關系。其開展的形式是“開會(ki hu)”而非“開庭(ki tng)”， 審判委員會的議事是秘密的，不受監(jiān)督和制約，難以排除出于法院或個人的私利的“暗箱操作”；（5）還要值得注

6、意的是，一些審判人員可能會利用審判委員會審、判分離和審判委員會委員不了解案情弱點，以審判委員會作擋箭牌作出對自己有利的決定。最后，到底應該由誰承擔責任，也就不清不楚。二、審判委員會現(xiàn)存問題的成因探究審判委員會現(xiàn)存問題的原因是多方面的，并且這些原因相互交織、共同作用，完全可以說是多因一果。鑒于審判委員會是依法建立的，所以應從立法和制度層面來探究其因。1、角色定性缺失。人民法院組織法對審判委員會的角色定性沒有規(guī)定，而刑事、民事、行政訴訟法中則規(guī)定：審判委員會的決定，合議庭應當執(zhí)行；院長擔任審判長時的回避，由審判委員會決定；院長對本院生效的判決裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤(cuw)，需要再審的，提交審判委員會

7、討論決定等等。這些規(guī)定是對審判委員會某些職能一定程度上的細化，也涉及到審判委員會的定性定位。由此可見，立法上對建立審判委員會缺乏宏觀思考和頂層設計，使之先天不足，后天發(fā)育也不良。2、職責規(guī)定簡單。人民法院組織法規(guī)定了三項職責，即總結審判經(jīng)驗、討論重大(zhngd)或者疑難案件、討論其他有關審判工作的問題。這三項職責籠統(tǒng)、原則，“上下(shngxi)一般粗，橫豎一刀切”，看似很統(tǒng)一，卻不切合實際，即沒有區(qū)別情況，分類設定，帶來針對性、操作性差。因為不同級別的法院的審判委員會面對的審判經(jīng)驗、重大疑難案件以及其他有關審工作的問題，顯然是不同的。就較好掌握的重大疑難案件而言，即使是同級別的法院，也是不

8、盡相同的。因此，這就難以使審判委員會履職完全到位和不錯位、不越位。3、組建條件空白。人民法院組織法規(guī)定審判委員會委員由院長提請本級人大常委會任免(rnmin)，而對審判委員會委員應由什么人員組成？不同級別的法院的審判委員會各應由多少人員組成?所組成人員應當具備何種任職資格條件等等，均沒有規(guī)定。這種先天不足就給實際操作留下很大的自由空間。所以，有的把審判委員會委員作為一種政治待遇，將不懂審判業(yè)務的人員提請任命為審判委員會委員，還有的把審判委員會委員作為調整法官的崗位和法官晉升的臺階。4、議事規(guī)則粗疏。人民法院組織法和三大訴訟法除規(guī)定審判委員會實行民主集中制、少數(shù)服從(fcng)多數(shù)外，其余有關審

9、判委員會的議事規(guī)則、討論案件的運行程序等都沒有規(guī)定。就少數(shù)服從多數(shù)而言，是全體委員的過半數(shù)為多數(shù)？還是與會委員的過半數(shù)為多數(shù)？也沒有明確規(guī)定。實際運行中，這兩種情形都是存在的。又如討論研究案件程序的設定、發(fā)言表決的順序等，都由各級法院自行確定，五花八門，雖然異中有同，但很不規(guī)范，甚至異化。三、審判(shngpn)委員會制度的改革與完善上面談到審判委員會的弊端，并不能完全否定其在現(xiàn)實社會環(huán)境中所具有的有用性、合理性，也無從證明審判委員會制度對法官獨立或司法獨立有妨礙作用，更不能說明審判委員會已成為妨礙中國司法公正的羈絆。雖然審判委員會存在(cnzi)問題與缺陷，但是，目前在中國法官的文化和專業(yè)素

10、質都普遍不夠高，中國特殊的社會體制、司法的行政化傾向，法院的經(jīng)費仍不獨立等狀況還真真實實存在，而且在短期內還無法解決的情況下，審判委員會更是發(fā)揮著無可替代的作用。只要我們對審判委員會制度認真地加以改革和完善，彌補其不足，發(fā)揮其優(yōu)勢，審判委員會制度在新的時期必將發(fā)揮更大的作用。（一）規(guī)范審判(shngpn)委員會工作職責1、規(guī)范審判(shngpn)委員會工作職責的可行性（1）審判方式改革的不斷深入為審判委員會工作職責的重新定位打下了良好的基礎。經(jīng)過幾年的努力，審判方式改革已取得了顯著成效，先定后審、“暗箱操作”等問題已基本解決。在法官的主持下，雙方當事人有話講在法庭，有證舉在法庭，有理辯在法庭。

11、法官做到公開認證，公開評理，公開審判。審判方式改革要求依法還權于合議庭，還權于獨任審判員，沖擊了原有審判委員會的工作機制，過去那種由承辦人負責案件事實，審判委員會或院長、庭長負責判決的做法逐步得到改變。審判的直接原則要求沒有直接參加審理全過程的審判委員會委員無權決定案件。同時，合議庭的功能強化，當庭宣判率提高，審判委員會討論決定案件的情形日益減少。如遇重大、疑難案件，院長或審判委員會委員可以直接擔任審判長，參與審判或參加旁聽。因此，審判方式改革，必然帶動審判委員會機制改革，并為其改革提供條件。（2）審判長選任制的成功推廣為審判委員會工作職責的重新定位提供了難得的契機。審判長的選任，不僅使優(yōu)秀法

12、官脫穎而出(tu yng r ch)，也是依法還權于合議庭的必然前提，有利于消除審判人員對審判委員會討論決定案件的依賴性；使一些素質較高的優(yōu)秀法官施展才華；有利于通過明確審判長在合議庭中的核心地位，使其負責組織合議庭開展審判活動，從根本上改變合議庭只審不判現(xiàn)象，從而弱化了審判委員會對個案的裁決功能。審判長選任制，必然促進審判委員會的工作機制，為改革審判委員會工作機制提供良好的契機和動力。（3）我國法官隊伍素質的不斷提高為審判委員會工作職責的重新定位提供了堅實的保障。建國以來尤其是改革開放以來，人民法院的人員結構、文化素質、知識水平等發(fā)生了很大變化。許多大學生大批進入法官行列，并開始成為審判工作

13、的骨干。同時，以通過全國法院業(yè)余法律大學、法官培訓中心的培養(yǎng)，使許多原來文化水平較低的法官提高了業(yè)務素質。1995年以來，在全國統(tǒng)一進行的初任法官資格考試，有效地保證和提高了法官隊伍的整體素質。近些年來，研究生等高層次法律人才進入法官隊伍逐年增多，特別是1998年以來，法院與各大學聯(lián)合舉辦在職法律研究生班，將會為法院培養(yǎng)大批高層次的法律專門人才，等等。隨著法官整體業(yè)務水平的提高，所謂的疑難案件將會不斷減少，從而審判委員會討論決定案件的職能將會逐漸自然消失，疑難案件則是相對某人而言。即使真正碰到疑難案件，可由資深法官組成合議庭，院長或庭長任審判長，親自把關。若還有困難，合議庭可向各專業(yè)審判委員會

14、咨詢，甚至通過審判委員會向上級法院審判委員會咨詢。萬一合議庭審判工作中出現(xiàn)失誤，也有兩審終審制，有法院、檢察機關的審判監(jiān)督機構(jgu)予以糾正。因此，當各級法院高層次法官達到一定數(shù)量，取消審判委員會的實體審判權，保留其他職能并不會影響案件質量(3)。況且法官素質的提高，已基本具備了恰當行使審判權的能力，為審判委員會工作機制的改革創(chuàng)造了資源條件。2、對審判委員會職責重新(chngxn)定位的初步設想根據(jù)我國三大訴訟法、法官法、人民法院組織法以及最高人民法院審判委員會規(guī)則等規(guī)定，審判委員會的職責具體有：（1）總結審判經(jīng)驗；（2）再審決定權（但再審不必一律經(jīng)審判委員會討論決定方能立案）；（3）案件

15、決定權；（4）決定本院院長(yun chn)擔任審判長的回避問題；（5）討論、通過本院助理審判員臨時代行審判員職務；（6）討論、決定有關審判工作的其他事項。最高人民法院審判委員會除可以行使以上職權外，還有以下具體職權；（1）討論、通過院長或副院長提請審議的司法解釋草案。（2）討論、決定最高人民法院公報刊登的司法解釋和案例。應該說，審判委員會的弊端與審判委員會擁有對案件的實體審判權直接相關，因此在對審判委員會的職責進行重新定位時，更應該對此問題進行關注。最高人民法院人民法院五年改革綱要指出：“審判委員會要在強化合議庭職責，不斷提高審理案件質量的基礎上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數(shù)重大(

16、zhngd)、疑難案件的法律適用問題，總結審判經(jīng)驗，以充分發(fā)揮其對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究和作出權威性指導的作用。”根據(jù)這一精神，結合當前審判實際，審判委員會就把其討論案件的范圍真正限制在個別重大、疑難案件的法律適用上，加強對審判工作的監(jiān)督、指導和管理。（1）要對重大、疑難案件作出嚴格的限定。重大案件應包括：本級別管轄的在本地有重大影響的案件；上級法院指定下級法院審判的案件；上級法院指令下級法院再審的案件；依照審判監(jiān)督程序立案再審的案件；人民檢察院提起抗訴的案件。疑難案件應包括：法律沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的案件；新類型(lixng)案件。審判委員會討論決定案件要由個案討論改為類案

17、討論，集中解決共性問題，提高討論決定案件的質量和效率，使性質相同、事實類似的案件作出大體相同的判決。充分發(fā)揮其對審判工作帶有根本性、全局性問題的研究和作出權威性指導作用。（2）要適當放寬合議庭、獨任審判員的權限。充分發(fā)揮合議庭、獨任審判員的工作(gngzu)積極性、真正實現(xiàn)法官獨立審判，使審判委員會委員從繁忙的議案中解脫出來，有充分的時間和精力總結審判經(jīng)驗，研究審判工作中面臨的重大問題。審判委員會僅對案件的法律適用進行討論，事實認定由合議庭負責。對合議庭或獨任審判員因案件疑難、復雜難以作出決定而報請院長決定提交討論的案件進行討論后形成的意見只能作為一種“咨詢(zxn)意見”，而不應是實質性的“

18、判決結論”。合議庭對這種“咨詢”意見是否采納，由合議庭自行決定。（3）要規(guī)范審判委員會總結審判經(jīng)驗(jngyn)的主要內容。審判委員會總結審判經(jīng)驗的主要內容應包括“A探索審判規(guī)律。不同的案件具有不同的特點和規(guī)律，審判委員會就是要探索和掌握這些特點和規(guī)律，指導(zhdo)審判人員按照客觀規(guī)律辦事，使審判工作科學、合理、規(guī)范。B對審判工作中前瞻性、預測性問題進行調查研究。對某一個時期內審判工作中暴露出來的苗頭性、傾向性問題及時開展調研，查找、分析原因，及時提出解決的方案。C研究審判工作中的階段性目標、任務和發(fā)展方向、研究對審判工作監(jiān)督指導的方式、方法和層次(4)。通過探索規(guī)律、建章立制、使審判工作

19、更加科學、合理、規(guī)范。（二）健全(jin qun)審判委員會的組織機構1、取消全院統(tǒng)一的審判委員會設置，成立若干專業(yè)性質的審判委員會，如刑事審判委員會，民事經(jīng)濟審判委員會等。專業(yè)審判委員會只討論決定各相關業(yè)務庭的案件。如果一個案件既涉及刑事，又涉及民事，案情特別復雜，可通過召開委員會聯(lián)席會議的形式進行討論，這樣不僅有效地保證案件質量，還能切實貫徹回避制度。因此，經(jīng)審判委員會討論決定的案件，一旦發(fā)回重審或決定再審時，不僅可另組合議庭，而且還能由另外的審判委員會處理相關事宜。2、優(yōu)化審判委員會的組成人員。改變委員產(chǎn)生的辦法：（1）全院法官包括院長、副院長在內均視為普通法官可自由報名，由其上級法院定

20、期舉行委員資格統(tǒng)一考試，考試內容為法律理論和審判業(yè)務；（2）對達到一定分數(shù)線取得委員資格的法官在全院進行民主選舉；（3）再經(jīng)院黨組從政治思想(sxing)和審判業(yè)績進行考核；（4）由院長報人大審批。切實做到惟才是舉，惟賢是用，確保其成員由政治素質高、精通審判業(yè)務、實踐經(jīng)驗豐富的資深法官組成，同時，將審判委員會中部分并不精通審判業(yè)務的同志解脫出來，充分發(fā)揮他們在人民法院其他工作中的才能和智慧，真正做到人盡其才。委員應規(guī)定每屆任期，可連選連任。建立優(yōu)勝劣汰的競爭機制，確保審判委員會的活力，以及最高審判權威和業(yè)務權威。3、設立日常辦事機構。在審判委員會內設立專職秘書，輔助審判委員會處理日常事務性工作

21、。如初步審查提交討論的案件，材料整理，發(fā)送文件歸檔，進行調查總結，專題研究，為審判委員會宏觀指導審判工作提供科學依據(jù)；協(xié)調有關部門執(zhí)行違法審判責任追究；督查審判委員會決議的落實(lush)，等等。這樣有利于提高審判委員會的工作效率，全面發(fā)揮其職能作用。（三）規(guī)范(gufn)審判委員會的工作制度1、嚴把案件(njin)“入口(r ku)”關，根據(jù)前文所述的審判委員會討論案件的范圍，嚴格控制審判委員會討論案件的數(shù)量，非重大、疑難案件一律不準進入審判委員會。2、妥善處理審判委員會與合議庭的關系。首先要通過深化審判方式改革，進一步強化合議庭職責，提高審判人員素質，使絕大部分一般性的案件交由合議庭裁判，

22、真正實現(xiàn)審判合一，權責統(tǒng)一。這樣既可以使審判委員會既有充裕的時間研究討論案件，又能從忙于個案的討論中解脫出來，集中精力深入學習新頒布的法律、法規(guī)，研究解決審判工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時總結審判經(jīng)驗，加強宏觀指導，提高整體司法水平。其次，實行審判委員會委員聽審制。由審判委員會委員選擇部分新型、疑難案件進行旁聽，強化對審判工作的監(jiān)督，同時，通過對審判工作中出現(xiàn)的新情況、新問題及時總結經(jīng)驗，加強對審判工作的指導。最后，強化違法審判責任制的落實。因合議庭成員各方意見不一致，由審判委員會討論決定的案件出現(xiàn)錯案的，若審判長的錯誤意見被多數(shù)審判委員會采納，形成審判委員會決定的，審判長負主要責任；若其他

23、合議庭成員的錯誤意見被多數(shù)審判委員會委員采納或審判委員會自行決定意見造成錯案的，審判長不應承擔錯案責任，由其他堅持錯誤意見的合議庭成員與審判委員會平均分擔責任。3、制定(zhdng)嚴格的審判委員會運作程序。在法律沒有規(guī)范審判委員會運作程序的情況下，應依照組織法、訴訟法的有關規(guī)定，結合各院的司法實踐，建立和健全審判委員會討論案件、決議事項等方面的工作制度或運作規(guī)則。其中，應重點規(guī)范院長行使的審查提交權、引導調控權、請示復議權和督察權等，處理好發(fā)揮疑難案件，在適用法律上感到把握不準時，不勉強進行表決，視案情指定專人進行再閱、再討論、或請示上級法院審判委員會。總之，建立嚴格的規(guī)章制度，使審判委員會

24、各項活動規(guī)范化。4、規(guī)定審判委員會討論案件的時限制度。由于現(xiàn)行法律(fl)沒有對審判委員會討論決定案件作出明確的時間規(guī)定，致使審判委員會討論決定案件的周期過長。因此，除要求審判委員會嚴格遵守整個案件的審限規(guī)定之外，還應規(guī)定審判委員會對案件進行討論并作出決定的時限，以提高效率，避免久拖不決。為提高效率、規(guī)范審判委員會工作制度，應嚴格建立審判委員會會議制度。5、建立審判委員會報告制度(zhd)。對決定提交審判委員會討論的案件，必須由案件承辦人按審判委員會委員的人數(shù)提前制作案件審理報告或提供綜合材料并將材料在召開審判委員會前三天提交審判委員會辦公室。制作的審理報告或提交的綜合材料應詳細、真實、全面、

25、明確，并提供相應的法律依據(jù)。審判委員會辦公室在審判委員會的前一天將審理報告或綜合材料呈送審判委員會委員。6、建立審判委員會例會制度。根據(jù)本院案件情況，審判委員會可每周或兩周召開一次固定(gdng)例會，集中討論決定有關問題和提交審判委員會的案件，必要時，由院長決定，可以提前或延期召開。除例會外，對于需要及時討論的問題，由院長提議，可隨時召開會議。7、嚴格執(zhí)行回避制度。審判委員會委員如發(fā)現(xiàn)所討論的案件與自己有利害關系，就主動(zhdng)申請回避，否則一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應按照法律或制度規(guī)定予以處理。在審判委員會召開前，合議庭應將審判委員會組成人員告知有關當事人，也可將審判委員會委員名單及照片予以公開，其主要目的以便當事人對審判委員會委員申請回避。8、建立審判委員會委員旁聽庭審制度。對于一些重大、疑難案件，在庭審時審判委員會委員應當旁聽，以便委員全面了解案情和討論案件時能夠充分發(fā)言、及時表態(tài)(bio ti)，縮短審判委員會開會時間，提高發(fā)表意見的質量。（四）強化審判(shngpn)委員會總結經(jīng)驗的職能1、設立審判委員