1、關于土地管理幾個重要問題的思考2011年7月份以來，胡錦濤總書記、溫家寶總理先后3次針對國土資源管理工作發(fā)表重要講話、做由重要指示。中央國務院主要領導同志對國土資源工作發(fā)表高頻次、高密度講話、做由指示批示，對國土資源管理工作給予前所未有的重視和關注，意義十分重大。長期以來，土地管理領域尚存在的一些根本性問題和突由問題，對經濟社會的快好發(fā)展，以及社會公平、社會穩(wěn)定、合理利用資源方面產生著深遠影響。認識與解決好這些問題，不僅是土地管理部門，也是全社會共同責任。一、土地管理領域長期存在的根本性問題我國憲法規(guī)定，社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。以此為

2、基礎產生了“國有土地所有權和集體土地所有權”土地管理“二元”結構。相較于國有土地所有權來說，“立法關于集體土地所有權的四項權能規(guī)定均存在不同程度的缺失”是土地管理領域長期存在的根本性問題。民法通則第71條規(guī)定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用和收益和處分的權利”，但是根據(jù)我國目前相關法律規(guī)定，集體土地所有權上述的四項權利都受到不同程度的限制。其一，關于集體土地使用權權利受限制問題。集體土地使用權主要包括兩種，一種是農用地的承包經營權，另一種是建設用地的使用權。根據(jù)農村土地承包法第8條第一款規(guī)定：“農村土地承包應當遵守法律法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經依法批準

3、不得將承包地用于非農建設”，可見，對于承包經營的農用地，國家規(guī)定只能用于農業(yè)用途，不能用于非農用途。土地管理法第63條規(guī)定，“農民集體所有的土地使用權不得由讓、轉讓或由租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的情況除外。從以上規(guī)定可見,集體土地使用權是一種被限制的物權。我國集體土地的占有權及收益權源于土地使用權，集體土地所有權人僅能在農業(yè)用地和本集體內部的建設用地范圍內行使有限的占有和收益權能，而對非農用地沒有占有和收益的權利。其二，集體土地的所有權人對其集體所有土地的處置權幾乎被剝奪。根據(jù)土地管理法第2條第四款規(guī)定：”國家

4、為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。這里的土地當然包括集體土地。可見，集體土地的最終處置權實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的由讓權，也使本應由農民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權缺失處分權。因為土地管理存在“二元”結構，在征收征用集體土地過程中，農村集體土地利益大量流轉為國有，農村集體土地權益人利益受損，是導致征地難、拆遷難、以及大量信訪案件發(fā)生的根本原因。因土地“二元”結構，不斷地派生由眾多公平、效率問題，乃至社會、經濟問題，對社會穩(wěn)定、宏觀經濟調控產生深遠、長期影響。例如“農民進城”，“市民進村”、“外村民進村”后的土地權益問題。當前，最為突生、現(xiàn)實

5、的兩個問題是：1、“小產權房”問題。集體建設用地上能否開發(fā)商品房？在集體土地上開發(fā)的商品房稱之為“小產權房”。保守統(tǒng)計，全國現(xiàn)有“小產權房”面積達數(shù)億平方米，住戶人口達1000萬人口以上。中央多次重申要對“小產權房”問題進行清理，并成立了清理領導小組等組織，但推進較慢。2、城鄉(xiāng)居民在使用全社會平均土地資源中，是否應支付土地成本問題。當前，購買商品房中，開發(fā)商把土地由讓金轉嫁給了購房者。土地由讓金包括土地征收征用成本、土地熟化成本，以及一定年限的土地租金。在社會主義社會中，“居者有其屋”是社會管理目標，公民住房使用自己應分得的一份土地，是否要支付土地成本或土地租金？二、土地管理中的突生問題（一）

6、統(tǒng)一規(guī)范的土地交易市場尚未完全建立，工業(yè)用地招標拍賣桂牌由讓受制于政府主導的項目投資模式，市場化程度不高，操作不規(guī)范。（二）土地執(zhí)法呈“大家用、一家管”、“眾人加油門、一人踩剎車”的被動局面，共同責任機制尚未真正落實，土地執(zhí)法軟弱助長違法違規(guī)用地惡性上揚。同時，政府或相關部門是違法的主體。（三）一些地方土地征收征用不規(guī)范、不透明，失地農民社會保障機制尚未建立健全，圍繞征地補償安置的利益訴求和矛盾糾紛不斷升級，成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。（四）土地批后監(jiān)管薄弱，擅自調整土地開發(fā)內容、容積率等問題在一些地方較為突生O（五）一些公職人員以權謀私問題突生，涉土腐敗案件呈易發(fā)高發(fā)態(tài)勢。三、土地管理體

7、制中的突生問題當前，半垂直體制的國土部門面臨多重“兩難”局面：一是工作夾在“保障發(fā)展和保護資源”之間，二是地方國土部門夾“地方政府和國土部”之間。中央的目標是保護資源，地方政府的目標是利用土地發(fā)展經濟，現(xiàn)在半垂直的體制，把兩個不同管理目標擺到了一個國土局面前，國土局長在夾縫中求平衡，突生現(xiàn)象是：國土局長在國土部門說保護耕地，在政府面前說如何突破土地利用指標、保障經濟快速發(fā)展。地方政府即是耕地保護主體，又是占用土地保障發(fā)展的主體，既是違法主體、又是違法案件的查處主體。地方國土部門職責不清現(xiàn)象是當前土地管理體制中較為突生的問題。劃分職責，把保障發(fā)展的職責完全交給地方政府，把國土資源執(zhí)法監(jiān)察、督察體

8、系由國土資源部進行垂直管理，把土地督察局職責延伸到各地方部門中，獨立進行全程國土資源執(zhí)法監(jiān)察，對用地單位執(zhí)行執(zhí)法檢查。職責劃分后，垂直的執(zhí)法監(jiān)察、督察部門，即對國土資源行政部門進行全程監(jiān)察，又對國土資源違法主體施行執(zhí)法檢查。此舉重在化解現(xiàn)今的國土資源部門管理目標不一致問題。四、土地管理手段亟待提高2011年8月23日，胡錦濤總書記在完善我國土地管理制度問題研究時強調，要落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，不斷提高土地利用效率。強調新形勢下，要以提高土地利用效率作為主要抓手，化解保障發(fā)展與保護土地之間的矛盾。提高土地利用效率，目標是提高單位面積土地產生率。它涉及行業(yè)用地引導、行業(yè)用地規(guī)模、用地時序、土地投入、規(guī)劃

9、容積率、土地產生等多方面，是進一步精細化管理土地的必要手段。一個企業(yè)本來只要10畝地便可滿足生產，但從資產角度借口要100畝或更多。在此面前，政府和國土部門往往缺乏有效拒絕手段，這導致土地利用效率低下，土地產生低、土地浪費現(xiàn)象嚴重，同時，這其中容易滋生腐敗。為進一步轉變這種局面，政府應該從用地規(guī)模、用地結構、用地時序、行業(yè)用地區(qū)別、投資標準、稅收標準等方面入手，制定國家用地規(guī)范，用于控制與管理土地利用。國家用地規(guī)范可以是各行各業(yè)用地標準，它從用地面積、容積率、建筑密度、建設時序、建設資金、土地標準產生等角度對土地利用進行規(guī)范與約束。國家用地規(guī)范是土地利用的標尺，是改變數(shù)據(jù)管理、實現(xiàn)管理權限下移、改變行政手段管理土地的局面，減少審批環(huán)節(jié)、提高行政效率，實現(xiàn)依法管理土地、依規(guī)范用地，實現(xiàn)節(jié)約集約用地的有效途徑，提高土地利用效率必然途徑。例如：根據(jù)國家用地規(guī)范很快就可以明確一所小學的用地