1、    對我國企業養老保險制度改革的思考摘要 企業養老保險是社會保險制度中一項十分重要的內容，是社會保障體系的重要組成部分，隨著自由競爭時代的到來，企業常常處于競爭的風口浪尖，在所有社會組織中處于最不穩定的狀態，企業養老保險制度設計的科學合理與否將成為整個社會養老保險制度設計科學合理與否的重要指標。然而，我國現行的企業養老保險制度仍存在不適應市場經濟的發展需要，同時，由于人口老齡化浪潮的襲擊，我國原本基礎脆弱的企業養老保險制度正面臨前所未有的挑戰，面對挑戰，我們必須拿出求真務實的科學態度，著眼未來，改革我國企業養老保險制度設計中諸多滯后的因素，真正使企業

2、養老保險制度發揮出為我國的改革開放和社會主義市場經濟體制的建立保駕護航的作用。 一、  我國現行企業養老保險制度的現狀。   我國現行的企業職工養老保險是在改革傳統的由國家和企業承擔養老保險責任的“現收現付”模式而形成的。它主要體現了以下幾個特點。 （1）、國家、企業、個人共同承擔養老保險責任。   1986年7月，國務院發布了國營企業實行勞動合同制的暫行規定的文件，在文件中規定國家對勞動合同制工人退休實行社會統籌，企業和勞動者本人按照規定的比例繳納養老保險費（企業繳納合同制工人工資總額的15%、合同制工人繳納本人工資總額的3%）來籌集養老保險基金，在養老保險基金

3、收不抵支時，國家給予財政補貼，這項制度雖然不是獨立的養老保險制度，但為后來實行國家、企業和個人三方共同承擔養老保險責任奠定了基礎。 （2）、養老保險基金的籌集實行社會統籌并建立了多層次的養老保險制度。1991年6月國務院下發文件國務院關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定，確立了養老保險基金由市縣起步向省級過渡、最后實現全國統籌的制度。到1992年底，全國有2300個縣市實行了國有企業職工養老保險費統籌，占全國縣市總數的95%，有13個省、直轄市、自治區實行了省級統籌。1 同時，國務院文件也明確了我國養老保險實行社會基本養老保險、企業補充養老保險、個人儲蓄性養老保險相結合的多層次的養老保險制度

4、。 （3）、建立了社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險基金管理模式。1995年3月國務院發布了關于深化企業職工養老保險制度改革的通知，并發布了兩個實施方案供各地選擇2。1997年7月國務院為了解決全國各地賬戶比例不一，阻礙職工跨地區流動和建立統一勞動力市場的弊端，發布了關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定，該決定的核心內容體現了三個統一，即：統一企業和個人的繳費比例。企業繳費比例一般不超過職工工資總額的20%，具體比例由各地政府根據實際情況確定，個人繳費比例1997年不低于本人工資的4%，以后每兩年提高一個百分點，最終達到8%。統一個人賬戶規模。按職工本人工資的11%建立個人賬戶，個人繳

5、費全部記入個人賬戶，不足部分從企業繳費中劃入，隨著個人繳費比例的提高，企業劃入職工個人賬戶將控制在3%的水平。統一基本養老金的計發辦法。基本養老金的計發由兩部分組成：一部分是基礎性養老金，標準為當地職工上年度月平均工資的20%，另一部分為個人賬戶養老金，月標準為個人賬戶累計儲存額除以120，個人繳費不滿15年的，不享受基礎養老金，個人賬戶儲存額一次支付。 （4）、養老保險事務的日常管理逐步走向社會化。即由社會保險經辦機構管理社會養老保險事宜；養老保險基金由非官方的機構負責投資運營，養老金不再由離退休人員的單位發放而是由銀行、郵局發放。到2001年底，全國企業職工的養老金由銀行和郵局發放的已達到

6、98%。3 （5）、養老保險的參保人數和覆蓋范圍不斷擴大。據統計：參加基本養老保險的在職職工的人數由1989年的4800余萬人增長為2000年的10400余萬人；離退休人員也從1989年的890余萬人增長為2000年的3100余萬人。4更為可喜的是參保和領取離退休費的人員的身份已發生了很大變化，不再是國有企業職工“一枝獨秀”，城鎮集體企業職工和其他經濟性質的企業（個體、私營、三資、股份制等）的職工也被納入到了基本養老體系，參保職工人數的增長和覆蓋范圍的擴大，極大地提高了養老保險基金的調劑功能和抗風險功能。 二、我國現行企業養老保險制度存在的問題及原因分析。   我國現行的企業養老保險

7、制度相比較于傳統的完全由國家和企業承擔養老保險責任、由行業統一籌集養老基金、退休人員由單位管理、退休工資由單位發放、養老金的計發由行業根據自身統籌水平自主決定計發辦法的養老保險制度，其具有明顯的進步。這種社會養老保險制度的確立，實現了從“行業保險”向“社會保險”的過渡，均衡了國家、企業、個人的負擔，有利于統一企業的養老金發放辦法和標準，實現了養老基金的部分積累，縮小了企業職工養老金的差距，更利于企業職工養老金發放的公平與效率原則的實現，使不同行業的職工的養老金水平控制在合理和可接受的范圍內。然而，現行的企業養老保險制度在實際的運行過程中仍暴露出一系列的問題，存在諸多風險因素和變數。 1、基本養

8、老保險繳費率偏高，不利于基本養老基金的可持續籌集。   在目前，大多數企業還未實行補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，因此，基本養老保險是企業退休職工最主要的生活來源，其是否能按時足額發放對于退休人員具有重要的意義，能否保證基本養老基金的可持續籌集便成為養老保險的核心問題，從現行規定來看，企業是基本養老保險基金的主要來源，其繳納標準為企業上年度職工工資總額的20%，所以，企業能否按時足額繳費直接決定著基本養老基金來源的可持續性。雖然企業繳納養老保險費是法定的義務，但企業繳納20%的養老保險費明顯過高，與基本養老繳費率的國際警戒線持平，高于目前世界各國企業繳納費率平均水平十個百分點。顯然

9、，因為離退休人員的大量增加而制定的養老保險費率實際超出了企業的承受能力，企業便想方設法逃避繳費和少繳費的義務，在經營狀況不好的情況下，這種逃避動機更為強烈和普遍，一方面，許多企業采取少報、瞞報、漏報工資總額等手段，盡量減少上報的繳納基數，養老保險基金的“隱性流失”嚴重，另一方面，一些企業為了減少成本支出，就是不繳或者欠繳基本養老保險費，據2001年和2002年勞動和社會保障部公布的情況看，全國企業欠繳基本養老保險費達千萬元上的企業就有20余家。其主要原因是因為企業普遍效益不好，困難企業較多，再加之養老保險費率過高而導致客觀上無力支付。5 對于那些正常繳費、經營效益較好的企業而言20%的費率也不

10、是小數目，尤其與那些未正常繳費以及根本就不參加基本養老保險的企業相比較，其無疑增加了生產成本，提供了產品價格，對其產品的市場競爭能力產生了很大的負面影響，長此以往，必然影響到企業繳費的積極性和可能性，基本養老保險基金來源的可持續性將受到嚴重挑戰。 1、個人賬戶無積累資金，造成個人賬戶“空帳”運行。   社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度無疑是我國養老保險制度設計的一次大膽嘗試，具有一定的科學性和合理性。其進步意義明顯，但其同樣面臨著如何處理社會統籌和個人賬戶關系的難題，由于供養的退休人員基數過大，目前社會統籌基金不足以支付同期的基本養老保險金，不得不動用個人賬戶資金，導致個人

11、賬戶“空帳”運行，使養老基金的部分積累制目標難以實現，其根本原因與現行的社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度有關：即“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”。在新制度實施時已經辦理退休的人員（新人）仍按原來的辦法發放養老金，新制度實施前已參加工作的在職職工（中人）按照新舊模式平衡過渡銜接，待遇水平大致平衡的原則，在發給基礎性養老金和個人賬戶養老金的基礎上，確定一個過渡性養老金。新制度運行后參加工作的人員（新人）直接適用新制度。但是，由于在上述新舊制度轉換過程中，“老人”所需的養老金和“中人”所需的過渡性養老金在資金來源上并沒有按照理論上所說的由國家全額承擔，而是期望通過加大企業統籌費率的方

12、式逐步將其消化，因此，在退休人員不斷增加和企業拖欠養老保險費、部分企業拒交養老保險費的情況日益嚴重的情況下，社會統籌基金的缺口越來越大，挪用企業職工個人賬戶內的資金便不可避免，因此，在實際的運作過程中，個人賬戶的資金成為“空帳”。即便如此，近幾年來，養老保險費用的支出仍大于收入，據統計，1997年全國有16個省的養老基金當年收不抵支，1998年擴大至21個省，1999年增加到25個省，2000年僅上半年就有19個省當期收不抵支。2000年底，全國基本養老保險基金滾動存款結余只有947億元，而同期全國個人賬戶空帳規模已超過1000億元。6 個人賬戶空帳的運行，給將來退休職工養老金的支付帶來無窮隱

13、患。 2、人口老齡化加劇，基本養老保險的支付面臨重重危機。   按照聯合國關于人口老齡型的標準，60歲以上老年人口占總人口的比例達到10%以上的國家或地區被稱為老齡國家或地區。2000年我國60歲以上的老年人口達1.3億，占總人口比重為10.3%，這標志著我國已進入老齡型社會，據預測：到2025年我國老年人口將增至2.79億，占總人口的19.3%，在老齡化高峰，我國老年人口將達到4億人，占總人口的25%。7 與發達國家相比，我國老齡化有以下一些特點：一是老齡過程來得晚，發展快。發達國家60歲以上人口比例從7%增長到10%用了50年100年，我國僅用了10年，今后40年，我國老年人口將

14、以世界少有的年平均3%的速度增長，二是老齡人口基數大，絕對數居世界第一，三是我國老齡人口與經濟發展水平呈負相關。我國是在經濟發展水平比較低的情況下過早地進入老年化社會，成為貧窮的老齡化國家的。這些特點直接產生了以下負效應：一是退休人員迅速增加，應支付的退休費用急劇增長，給養老金的支付造成巨大的壓力。二是企業繳納養老保險費的速度快于經濟增長的速度，導致企業無力承擔越來越高的繳費率，造成更多的企業拖欠和拒繳養老保險費，國家財政因為經濟增長的原因也不可能給基本養老保險金的支付提供足夠的財政支持。這是一個惡性的“怪圈”。可見，現行的支付辦法還不足以應對我國老齡化浪潮到來。基本養老保險的支付危機將不可避

15、免。 3、基本養老保險基金的保值增值手段單一，抵御物價上漲的能力有限。   我國現行的基本養老保險制度是一種部分積累制。由于是部分積累，如何利用現有基金的滾存節余的運營來達到保值增值的目的，便是一個重要的課題，以便渡過老齡化高峰帶來的養老金支付危機，但現在的問題是目前我國并未從立法上保證基本養老基金運營手段的多樣化，長期以來，我國基本養老保險基金主要是通過存入銀行和購買國債來獲取利息收入的方式來實現基金的保值和增值的。實踐證明，這種過于穩健的單一的投資方式很難獲取高額的利息收入，難以達到保值的目的，更不用說增值。因此，如何在立法上保障基金能擁有更多的投資方式將是我們必須考慮的課題之一

16、。 綜上所述，我國現行的養老保險制度的設計存在一些問題，這些問題嚴重阻礙了既定目標的實現，因此，如何改革和完善現有的制度設計中不合國情和將來人口老年化的潛在要求的因素，將是我們必須考慮和探討的問題。 三、我國基本養老保險制度的改革的思路。 （1）、由政府承擔基本養老保險的改革成本，做實做強個人賬戶。   任何新制度的運行都要付出改革成本，社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度的推行也需要付出改革成本，它的改革成本主要由兩部分構成：一部分是現行基本養老保險制度實施之前已經退休的“老人”應該獲得的養老金總量減去將來從社會統籌中可以獲得的養老金總量的差額部分，另一部分是充實“中人”在新

17、制度推行前個人賬戶所需的金額。經測算：其無疑是一筆巨大的改革成本，然而，政府要對新的基本養老保險制度中存在的問題進行改革，這筆巨大的成本是一個繞不過的“坎兒”。政府必須為這巨大的改革成本“買單”。因為我國基本養老保險制度從傳統的“現收現付制”轉向社會統籌和個人賬戶相結合的的“部分積累制”的時候，并沒有采取專門的方式處理改革成本，而是期望通過社會統籌的籌集來消化舊制度遺留的巨額虧空。而從現行承擔彌補這巨額虧空的有能力的責任主體則非政府莫屬，其他任何機構或組織將無法擔此重任。因此，政府財政部門應該及時調整財政支出結構，采取諸如變現閑置的部分國有資產和發放政府債券以及整合土地資源等多種手段籌措基本養

18、老保險基金，禁止動用個人賬戶的資金，否則，將不僅造成將來基本養老金的支付危機，而且會降低人們對將來基本養老保險支付的心理預期以至于企業職工個人不繳和少繳養老保險費。因此，社會統籌賬戶和個人賬戶應分帳管理，由社會統籌賬戶承擔支付改革成本即“老人”和“中人”的養老金，不足部分由政府財政提供支持。而“個人賬戶”則完全用來解決將來“新人”的養老金及彌補老齡化帶來的巨大的養老金支付不足。從而實現企業職工個人賬戶的“實帳”運行。 （2）、擴大基本養老保險的覆蓋范圍，提高其統籌層次，完善省級調劑制度。   在新制度實行以后，基本養老保險的覆蓋范圍雖然從國有企業擴大到了非國有企業以及社會靈活就業人員

19、（自由職業者），參加保險的人數也有了大幅度的提高，但是從全國范圍來看，在非國有企業和靈活就業人員中覆蓋范圍仍有限，其參保意識仍有待提高。以我省宜昌市為例，2000年應參保人數為286338人，實際參保人數為243335人，有45472人斷保。2002年應參保人數301568人，實際參保人數為291252人，有46256人斷保，斷保人員中大部分為非國有企業職工及靈活就業人員。8 隨著企業退休人員的大量增加，需要有更多的企業職工參加基本養老保險，在目前情況下，應把三資企業、私營企業、個體工商戶逐步納入覆蓋范圍。不僅滿足當前日益增大的養老金支付需求，同時，通過規模效應的形成，增加社會統籌基金和個人賬

20、戶基金的積累總量，從而為將來調低單位和個人繳納養老保險費率創造條件，也為將來更好地征收創造條件。   在擴大基本養老保險覆蓋面的同時，提高其統籌層次，完善其調劑功能，也是一項增強養老金支付能力和抗風險能力的重要舉措。一般說來，統籌層次和范圍的大小與抗風險能力、共濟互助能力能力成正相關，統籌層次的提高，意味著資金規模的擴大，意味著在更大的范圍內可以實現社會互濟，意味著資金的調節能力更強，使資金的運用有了更大的回旋余地。為此，1998年國務院發布關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知，明確了實現基本養老保險省級統籌的目標，但由于歷史責任沒有理清，有些負擔

21、輕的新企業和經濟實力較強的縣市的積極性不高，因此，直到現在，全國除了幾個直轄市和個別省區以外，絕大多數地區依然停留在縣市級統籌層次，離真正意義上的省級統籌仍有相當長的距離。提高基本養老保險的統籌層次，實現省級統籌的目標和省級范圍內的基金共濟和互助，無疑能極大地增強養老金的支付能力。 3、完善基本養老保險的征繳機制和執法力度。 在征繳基本養老保險費過程中，一方面基本養老保險擴大覆蓋面的工作沒有實質性的進展，資金來源渠道仍受到制約。另一方面在現有的已納入覆蓋范圍的企業中，仍有相當多的企業有意或無意地拒繳和欠繳養老保險費，據2000年5月的相關數據顯示：全國累計發生的企業欠繳的養老保險費已達376億元。9之所以出現這一現象，主要是由于我們的勞動行政管理部門征繳手段單一和缺乏剛性，執法力度明顯不足。對那些正常繳費的企業也帶來不好的示范效應，導致其也仿效不繳或者少繳養老保險費，使本來就難以為繼的養老保險基金更是雪上加霜。為此，要切實地解決這個問題，應加強立法和執法工作。首先要立法明確賦予勞動保障部門足夠的執法強制權，如：查封產品權、拍賣權、凍結賬戶權。配合工商部門進行諸如其它的停業整頓、吊銷營業執照的行政處罰權。第二、明確企業領導人的法律責任，對那些無正當理由拒繳或欠繳者，執法部門可以對個人進行罰款，也可以建議上級主管部門或行業協會給予行政處分。