1、困厄與出路：鄉村治理與新農村建設村集體經濟的認同有關。具體說來，以上沖突主要表現為以下三對悖論：（一）農村建設的管理與自治的悖論 按理說，農村自治應該意味著村民享有對整個農村的共同資源的處置權、收益權和分配權。然而，國家政權卻是農村共同資源最終擁有者，村干部只是國家基層政權的委托代理人，代理國家基層政權執行村莊的治理。鄉鎮政權作為國家政權體系的最底層，它直接面向廣大的鄉村社會，理論上說，它應該成為連接國家政權和鄉村社會的關節點，它的功能應該在于深入貫徹國家意志，并成為農村利益的反映者和代言人，它應該保持國家目標和社會利益的統一性。也就是說，對于鄉鎮政權而言，必須處理好雙重角色，一方面它必須成為

2、鄉村社會公共服務的提供者，另一方面，必須成為鄉村社會公共資源的“看管者”或“經營者”?？梢?，鄉鎮政權實際上是村莊治理的主體，而村干部僅僅只是村莊治理的委托代理者。 不僅如此，鄉鎮政權很大部分的財政，甚至包括村干部的工資都從農村的公共資源中提取。鄉鎮政權在從村莊的共同資源中抽取財政來源的同時，卻無力提供村莊所需的公共服務設施。并且在現行財政體制安排和普遍的財政壓力下，基層政權專心于自身的經營性行為。鄉鎮政權憑借其公共組織的優先權力取代了市場選擇，成為鄉村社會公共資源的壟斷經營者，動輒以“公共利益的需要”為名來支配這份集體財產。這在沒有強大而有效的監督機制的情形下，很難防止“收益私人化”或者“收益

3、集團化”現象的發生。由此可見，對于許多村莊而言，村民不僅不能從公共資源中獲利（很多的農村集體企業改制，變為私企），而且還必須繳納各種稅費和承擔公共服務設施建設的成本。盡管自2001年開始執行的“費改稅”試點工作，一方面用于規范基層政權的行政行為，另一方面用來減輕農民的負擔，然而，導致的結果卻是基層政權財政的虧空和農村社會公共服務的癱瘓。 （二）村干部的行政權與自治權以及“為公”與“為私”的悖論 這具體表現為村干部鄉鎮代理人與村莊代言人身份以及村莊代言人與村民謀利者身份的沖突。在分析村干部的多重身份上，徐勇認為，村干部在村民自治制度背景下，既是鄉鎮的代理人，又是村民的當家人3。吳毅則認為，如果村

4、干部得不到足夠報酬，則他們既不會成為稱職的代理人，又不會成為稱職的當家人，而僅僅是一些圖謀個人利益的“撞鐘者”，他們甚至利用鄉村關系的矛盾來獲取私人好處4。吳清軍認為，村干部既是國家利益的代理人，又是村民利益的代言人，同時，由于土地等生產資料仍歸集體所有，村干部在事實上仍然掌握著資源和權力，所以他們又可以按照自己個人的利益來安排村莊的大小事務，成為村莊利益的“承包人”。這樣，村干部承擔著國家代理人、村民代言人和村莊承包人三重角色，而較前兩種身份而言，村干部更傾向于為自己謀取私利。5 然而，不管村干部是充當鄉鎮代理人、村民代言人，還是撞鐘者，或者是村莊利益的“承包人”也好，村干部多重身份的形成歸

5、根結底與我國制定的村干部的政策有關，而且在村干部的自身認同中，村民的身份對他們而言是根深蒂固的。 在20世紀5070年代中，由農村提拔的干部是我國縣和公社一級干部的重要來源，這種做法對于調動農村干部的工作積極性產生了積極的作用。但是近年來的干部人事制度改革中，從農村招聘鄉鎮干部的制度被逐步取消，鄉鎮干部公務員化，村干部則實行由村民直接選舉產生，村干部與國家干部在身份上的涇渭分明、不可逾越的界限和性質被凸顯出來，村干部通過努力工作進入科層化行政結構從而改變農民身份的道路被堵死。因此，村干部無論怎樣努力工作，都仍然只是生活于村莊中的農民，而且只是一個暫為“村官”的農民。在這種背景下，“誰還能一輩子

6、當干部？”“不當干部還不是農民一個”的心態在村干部中普遍存在。 鄉鎮政府希望村干部能夠有效領會上級意圖，完成上級交給的任務，而村民希望村干部能代表他們，維護他們的利益，因此，村委會便居于鄉鎮與村民之間，扮演著既要代表鄉鎮政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”。6 賀雪峰指出，村干部作為行動者，其行為的理由有二，一是獲得經濟性收益，即作為村干部，可以獲得功能性的好處，尤其是正當或非正當的經濟收入。二是獲得社會性收益，即作為村干部，可以獲得他人的尊敬，良好的人際關系，更廣泛的社會交際網絡及這種交際網絡帶來的愉悅、面子、體面感、自我實現的感受、政治抱負的達成等等表達性的好處。7 在賀雪峰看來，作為行動

7、者的村干部的行為理由，與村莊內生秩序的能力有些關系。具有內生秩序能力的村莊，村莊輿論與道德力量可以發揮作用，正是村莊他人評價的好壞，決定了村干部聲望與面子的大小。在這種評價體系下面，村干部扮演的角色，不能不偏向村莊，而成為村莊保護型經紀。如果村莊內的價值生產體系出現問題，村干部的聲望和面子不足以構成村干部扮演何種角色的足夠理由的話，村干部是否可以獲得經濟上的好處，及如何獲得經濟上的好處，對于村干部扮演角色，就具有很基礎的作用。具體來講，有三種情況：一是村干部可以獲得正當的經濟上的報酬，則村干部傾向于對制度負責，以保持這種經濟好處的獲取。這樣一來，由村民選舉產生的村委會更多傾向于作為村民的當家人

8、，而由鄉鎮具有優先任免權的村支部，則傾向于作為鄉鎮行政的代理人。二是村干部無法獲得足以產生動力的正當經濟報酬，但他們可以從村干部職位上獲取其他不正當的灰色收入或非法好處。為了得到鄉鎮行政的庇護，他們就會自愿做鄉鎮在村一級的代理人。三是當村干部既無法獲得正當的經濟收益，又無法撈取非法好處時，村干部就會成為一個做一天和尚撞一天鐘的“撞鐘者”。賀雪峰的分析十分的精辟與獨到，但是他卻沒有注意到，在村干部以上任何一種行動邏輯的背后，都是村干部作為“特殊”村民的行動邏輯。因為村干部根深蒂固是村民的一員，如果沒有外在制度的約束和規范，村干部不可避免會有謀私利的行為。 村干部作為基層的管理者，一方面需要進行村

9、里公共事務的管理，另一方面卻不得不為自己的生活盤算。村干部不是穩定的職業，也沒有穩定的收入。當他們不再擔任村干部時，他們還得靠土地，靠經營自己的土地為生。根據中華人民共和國村民委員會組織法，作為村民自治組織的村干部報酬主要是補貼，即根據村干部為村民所提供的公共服務，由村民決定向其提供支付一定的酬金。但村民委員會的行政化（村民自治群眾組織，承擔的卻是政府行政工作，行政化導致其官僚化，而其工資報酬卻由村民承擔，疏離了村干部與村民的關系）和村干部的“官僚化”，導致村干部報酬的工資化、固定化，不能將其為村民提供的服務直接聯系。由于承擔上級的任務重，報酬相對較低，使一部分村干部利用其連接官民的“中介人”

10、身份謀取私利。不僅如此，由于集體經濟缺失，村莊公益事業難以啟動，村干部除了起著村莊秩序“守望者”的作用之外，很難在發展村莊經濟方面積極作為。隨著土地承包到戶，原來在大集體時期積累起來的集體資產大多也以各種方式分配或承包給農戶，所謂的集體經濟，除了名義上的土地發包權，實際上已經消解。發展村集體經濟，為村莊社區提供公共服務，本來是村政的職能，但是當村莊缺乏集體經濟的基礎，成為無錢辦事的空殼村時，村干部在多數時候實際上就無家可當。他們已經不可能像大集體時期那樣以政治動員的方式重新集中和調配資源，而欲以民主的方式集中村民意志，籌資興辦公共事業，若非出于全村絕大多數人的緊迫需要，且輔以一定的強制措施，往

11、往也會因為人多心雜，意見不一而無法實施。因此，在當下的村莊中經?？梢娖恋霓r舍和凹凸不平的道路、破爛的公共設施并存的狀況。 （三）村民的分散經營與集體認同的悖論 在鄉村自治中，如何看待村民所具有的民主意識，主要存在三種觀點：第一種觀點對當前村民所具有的民主意識持否定態度。8 第二種觀點認為村民在村民自治實踐中表現出了強烈的主體意識和要求，新型農村民主型政權文化正在形成。第三種觀點一方面承認農民的民主意識正在覺醒，另一方面又認為農民并未形成真正的民主意識。盡管不少村的村民選舉在透明度、公平、公正性上，大體是值得信賴的，村民們參與的積極性也很高，營造了一個民主氛圍和民主環境，培養了廣大村民的民主意

12、識，鍛煉了農民當家做主的能力和素養，但是由于許多村莊選出的村干部在實際的村子治理中沒有發揮應有的作用，導致以后的選舉僅僅流于形式，村民僅僅為了選舉而選舉。選舉過程中熱情高漲，選舉過后就像沒發生一樣。因此，許多村的村民選舉只是程序民主，而不是實質民主，人們的民主權利在一次次的選舉中并沒有發揮應有作用，也并沒有真正提高村民的權利意識和民主參與意識。 因此，單純地認為農民是否具有或形成民主意識會犯簡單化錯誤。農民民主意識的提高通常需要一個良好的民主環境的培育。村民具有強烈的提高民主意識的需求，然而，民主選舉的結果，即不少村的村干部的做法并沒有給村民帶來民主選舉所預期的結果，也就是說民主選舉出的村干部

13、并沒有給村民帶來任何的實惠，如帶動村民致富，促進村莊的發展等。在選誰當村干部都一樣的觀念指導下，村莊的民主選舉無疑會演變為宗族關系或血緣關系的操縱，從而讓與自己有關系的人當選為村干部，為自己謀取好處。 不僅如此，村民對村子事務的冷漠，除了來源于他們對村干部作為的低效所導致對自身權利的漠視之外，更主要來源于對村莊集體經濟組織認同的缺乏。自從承包到戶以來，村民分散經營，相互之間缺乏合作，集體經濟對他們而言，僅僅只是解決水利方面的問題，他們并沒有從集體經濟中獲取足夠的優惠與好處。正因為缺乏對集體經濟組織的認同，導致權力對他們而言沒有半點實惠，他們所能做的無非就是依靠村莊內部的宗族或血緣關系來選舉出能

14、夠帶來他們直接利益好處的村干部。加上進入20世紀90年代后，集體企業產權制度改革的大體思路是大型企業公司制、中型企業股份合作制和弱小企業私營制，村、組集體企業大多是小企業，因此各地多對其進行私營制和股份合作制的改革。集體企業改制降低了村民與村集體的關聯度，村集體對村莊的整合力在進一步削弱。 三、鄉村社會治理困境的突圍：多重權力主體整合 通過上述的分析，可以發現，國家行政權和村莊自治權的沖突是導致鄉村治理存在困境的總根源。而這兩者的沖突又主要通過基層政權扮演的是鄉村公共資源的壟斷者，而不是指導者的角色表現出來。為了解決以上問題，促進鄉村社會的治理，學者們提出了不少方案，如：縣政鄉派村治模式9、鄉

15、派鎮治模式10、鄉派鎮政模式11。此外，還有對以上的治理模式進行批判而試圖建立的鄉鎮自治模式、鄉治村政社有模式12?？傊?，以上模式都試圖解決好基層政權與鄉村的關系，即如何在堅持中國共產黨領導以及生產資料集體所有制的前提下，處理好國家行政權與鄉村自治權的關系。 治理理論的核心無非就是結合本國的具體情況找到整合各種權力主體的利益的紐帶。當然，整合的利益既可以是經濟利益，也可以是社會的利益，如社會資源和社會關系網絡，還可以是文化利益，如文化價值觀念等。以上的模式為我們從宏觀上整合國家權力對鄉村社會的滲透以及保持鄉村社會的自治之間提供了很好的借鑒與啟迪。但是，究竟應該采取什么模式，則必須真正切合中國的

16、具體實際，走有中國特色的鄉村治理之路，創建社會主義新農村。 （一）整合基層政權與鄉村 要處理好基層政權與鄉村的關系，關鍵是處理好對農村公共資源的利用問題。新農村的建設應該堅持對農村公共資源的提取是建立在更有利于發展和開發農村公共資源的基礎上的原則，具體說來，基層政權對農村公共資源的提取是建立在基層政權為農村建設所提供的服務的基礎上。只有當基層政權一方面有助于農村基礎設施的建設，另一方面促進了整個農村地區的發展時，基層政權從農村地區提取資源才具有合法性。因此，對于鄉鎮政權而言，如何在堅持生產資料集體所有制的前提下，通過引入其他社會經濟行動者，或者大力發展集體經濟來更好地利用鄉村公共資源，并在此基

17、礎上，搞好鄉村社會的公共服務設施建設，從而促進鄉村社會的發展。 （二）整合村干部自身的多重角色 由于村干部是連接鄉鎮政權和鄉村社會的樞紐，因此搞好村干部自身的角色整合非常重要。要消解村干部多重角色的兩難困境，首先在于提高村干部的報酬，使之職業化，使村干部的報酬直接與他們在農村的作為息息相關；另一方面使村干部的行政權與自治權相契合，克服村干部對基層政權存在的嚴重的權威依賴和資源依賴。也就是說，鄉鎮政權下達給鄉村的各項任務或指標是建立在更好的維持或發揮鄉村自治權的基礎上，這些指標或任務不是對鄉村社會資源的剝奪，而是為了更好的指導鄉村社會的發展。具體說來，村委會作為自治性組織，主要辦理本村的公共事務

18、和公益事業，調解民間糾紛和協助維護治安等，而對于計劃生育、征兵、稅費征收、糧食征購等行政性事務的履行是建立在更好為農村提供公共服務和維護組織運作的基礎上，從而最終實現鄉鎮代理人和村民代言人的整合，實現村干部的行政權和自治權的整合。（三）整合村干部、鄉村精英和村民三重權力主體 為此，必須制定規范的包括民主選舉、民主監督等一系列自治制度，必須使自治制度能夠更好與村莊里的鄉規民約契合起來，使整個村莊形成強烈的監督村干部的作為的內在和外在制度。不僅如此，更重要的是，必須大力發展集體經濟，使集體經濟成為一個“功能合作體”，在村干部、鄉村干部和村民之間實行“社會分工”，使三重權力主體之間相互協作，從而更好地搞好農村的建設。具體說來，改變現有的農戶分散經營的狀況，村集體經濟不僅為農戶提供科技指導和市場銷路，而且各地區結合各地的具體情況，大力發展農產品的加工等集體企業，從而以共同的經濟利益作為整合村干部、鄉村精英和村民的核心紐帶。 通過上述分析，我們可以把一個鄉村的整合紐帶分為三種：一種是內在制度的整合，即鄉村內部通過村規民約或者文化價值以及道