1、第五章第五章 土地利用戰略研究土地利用戰略研究一一 、土地利用戰略研究的概念、土地利用戰略研究的概念 土地利用戰略研究是在土地利用現狀分析的土地利用戰略研究是在土地利用現狀分析的基礎上，針對土地利用中存在的主要問題，按照基礎上，針對土地利用中存在的主要問題，按照國民經濟與社會發展總體目標的要求，合理地確國民經濟與社會發展總體目標的要求，合理地確定土地利用的戰略目標和基本方針，是規劃中首定土地利用的戰略目標和基本方針，是規劃中首先要加以解決的問題。先要加以解決的問題。u 指在一定時期、一定范圍內，對土地資源的指在一定時期、一定范圍內，對土地資源的合理開發、利用、保護、整治的合理性謀劃，是合理開發

2、、利用、保護、整治的合理性謀劃，是對土地利用規律的研究探討，對土地利用遠景目對土地利用規律的研究探討，對土地利用遠景目標及任務的戰略性安排。標及任務的戰略性安排。一一 、土地利用戰略研究的概念、土地利用戰略研究的概念確定土地利用戰略目標和基本方針的依據是：確定土地利用戰略目標和基本方針的依據是：1、區域土地及其相關資源狀況；、區域土地及其相關資源狀況；2、社會經濟發展對土地的需求；、社會經濟發展對土地的需求；3、國家宏觀經濟政策及區域生產力的布局；、國家宏觀經濟政策及區域生產力的布局；4、保障人民生活與社會安定的需要等。、保障人民生活與社會安定的需要等。 以保障社會經濟發展合理用地需求為出發點

3、,根據對規劃期間各省(區、市)經濟社會發展態勢的科學預測，因地制宜選擇土地利用戰略，并在此基礎上探討和制定保障戰略實現的關鍵措施。二二 、土地利用戰略研究的思路、土地利用戰略研究的思路三、土地利用戰略研究的任務三、土地利用戰略研究的任務1、探討土地利用與經濟社會發展關系2、分析規劃期間土地供求的總體態勢3、進行規劃期間土地利用戰略選擇4、制定實現土地利用的關鍵措施四、土地利用戰略研究的特征四、土地利用戰略研究的特征 研究的是對總體目標的實現有決定性意義的因素或關系到全局整體發展的具有指導意義的東西整體性整體性 一個戰略方案通常由多個子戰略構成，各個子戰略服從于整體戰略層次性層次性 必須綜合考察

4、社會經濟各種因素的作用和影響綜合性 戰略研究要放眼未來，考慮長遠發展前瞻性五、土地利用戰略與經濟社會發展戰略之間的關系五、土地利用戰略與經濟社會發展戰略之間的關系互為依據：l 經濟社會發展是土地利用變化的重要動力。經濟社會發展目標是土地規劃的預期目標和重要依據。l 土地是制約經濟發展的重要因素。經濟社會發展對土地需求的增長性與土地資源的稀缺性之間的不協調歷來是土地利用的核心問題。u社會經濟發展規劃是對區域未來一定時期社會經濟發展的總體安排。 第一節第一節 社會經濟發展規劃社會經濟發展規劃v（一）計劃的類型 國民經濟與社會發展長期規劃，即“十年規劃”。它是確定土地利用戰略目標，進行用地結構調整的

5、基本依據。 國民經濟與社會發展中期計劃，即“五年計劃”。在中期計劃中，由于計劃期較短，計劃項目標較明確，它是確定重點建設用地規模和布局，土地資源開發整治項目與布局的基本依據。v“三步走”發展戰略v第一步（19811990）國民經濟總產值再翻一翻，實現溫飽。 v第二步（1991-20世紀末）再翻一翻，達到小康。v第三步（21世紀中葉 ）人均國民生產總值達到中等發到國家水平，基本實現現代化。（二）社會經濟發展規劃目標v 小康是介于溫飽與富裕之間的發展階段，國家整體經濟實力進入世界中等水平，居民生活質量在溫飽基礎上進一步提高，達到豐衣足食，安居樂業、生活殷實但還不夠富裕的一種狀況。v 宏觀上小康指國

6、家整體經濟實力的增強、經濟結構的優化和分配制度的改善；v 微觀上小康它指居民點生活條件、生活質量和生活效果的綜合提高。 目前目前我國處于實現小康社會的階段，應當明確我國處于實現小康社會的階段，應當明確小康的內涵和量化標準，應當將其作為土地利用規小康的內涵和量化標準，應當將其作為土地利用規劃的預期目標和重要依據。劃的預期目標和重要依據。 衡量衡量小康的指標體系指標構成：小康的指標體系指標構成：宏觀經濟條宏觀經濟條件方面件方面，包括人均國內生產總值（，包括人均國內生產總值（GDP）、第三產）、第三產業產值比重、基尼系數和貧困人口比重業產值比重、基尼系數和貧困人口比重4項指標；項指標；生活質量方面生

7、活質量方面，包括收入水平、營養水平、居住水，包括收入水平、營養水平、居住水平、恩格爾系數和文化用品及文化教育、生活服務平、恩格爾系數和文化用品及文化教育、生活服務支出比重等支出比重等6項指標；項指標；生活效果方面生活效果方面包括平均期望包括平均期望壽命、中學入學率壽命、中學入學率2項指標。項指標。恩格爾系數(Engels Coefficient)是食品支出總額占個人消費支出總額的比重。基尼系數，或譯堅尼系數，是20世紀初意大利經濟學家基尼，根據勞倫茨曲線所定義的判斷收入分配公平程度的指標。是比例數值，在0和1之間，是國際上用來綜合考察居民內部收入分配差異狀況的一個重要分析指標。 土地利用戰略的

8、指導思想是制定土地利用戰略的根本原則和要求，包括：1. 以國家和上級對本地區經濟發展要求為依據2. 因地制宜，按照客觀規律進行謀劃3. 取得最好的經濟效益、生態效益和社會效益4. 貫徹十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地的國策5. 運用系統論的理論和方法 第二節第二節 土地利用戰略研究的內容土地利用戰略研究的內容一、土地利用戰略研究的指導思想一、土地利用戰略研究的指導思想 第二節第二節 土地利用戰略研究的內容土地利用戰略研究的內容二、戰略研究的目的意義二、戰略研究的目的意義 1、土地利用戰略研究是凸顯土地利用總體規劃戰略性的必然選擇2、土地利用戰略研究有助于從根本上把握和解決當前土地利用問

9、題3、土地利用戰略研究是土地政策參與國民經濟宏觀調控的前提和基礎4、土地利用戰略研究為科學發展觀指導土地利用實踐提供根本保證和主要研究任務三、三、 土地利用戰略研究的內容土地利用戰略研究的內容明確規劃要解決的問題分析土地供需基本狀況確定土地利用戰略目標確定土地利用基本方針（二）規劃期間土地供求總體態勢（二）規劃期間土地供求總體態勢 規劃期間各省(區、市)土地供求總體態勢的研究應基于本地土地利用動態變化分析、土地利用主要問題和原因探討、以及經濟社會發展總體態勢分析土地利用動態變化分析土地利用動態變化分析 分析不同土地利用類型總量變化了解土地利用變化總態勢 分析各二級土地利用類型的數量增減、內部結

10、構、變化流向等 弄清各地類空間分布特征及區域差異，并可采用不同指標體系針對不同土地利用類型進行質量評價 從各省(區、市)土地利用的整體高度綜合分析土地利用優勢度，開發利用現狀和空間組合特征土地利用主要問題及原因分析土地利用主要問題及原因分析 土地利用問題，總的說來就是社會經濟發展對土地利用的要求與限制影響土地利用的自然、社會、經濟諸因素間存在的矛盾關系 土地利用是否充分，土地利用結構和布局是否合理，土地利用方式是否科學，土地生產力和使用價值的發揮是否有效，土地資源的開發，利用，整治，保護措施是否可持續等 各地應根據地方實際和經濟社會發展、生態環境改善的客觀要求對本省(區、市)土地主要利用問題進

11、行歸納總結全國土地利用主要問題全國土地利用主要問題 耕地面積逐年減少，人地矛盾日趨尖銳 建設用地呈全面擴張之勢，無序和粗放用地較為突出 城鄉二元用地結構問題突出，區域土地利用布局不盡合理 土地后備資源日益匱乏，開發整理復墾難度大 局部地區土地破壞退化嚴重，生態環境總體呈現惡化趨勢客觀原因：客觀原因： 主要是由于我國人口多、人均土地特別是耕地少的基本國情使我們面臨的土地供求矛盾長期存在并日益加劇，我國正處于工業化、城鎮化快速發展時期，社會主義市場經濟體制有待完善，土地管理機制、法制有待建立健全主觀原因：主觀原因： 一些地方領導沒有樹立正確的發展現和政績現，在經濟發展和城鄉建設的指導思想上存在偏差

12、 產業政策與土地政策之間協調配合不力，影響土地政策執行的效果 相關專業，專項規劃與土地利用總體規劃缺乏協調銜接影響總體規劃統籌協調和宏觀調控功能發揮 城鄉二元經濟結構和土地分割管理形成了城鄉土地二元結構，制約了城鄉土地問題的整體解決 土地要素市場的培育和發展不足，市場配置土地資源的基礎作用尚未充分發揮規劃期間區域經濟社會發展態勢規劃期間區域經濟社會發展態勢我國在目前規劃期間經濟社會發展態勢我國在目前規劃期間經濟社會發展態勢 經濟持續較快平穩增長，綜合國力將再上一個新臺階 投資與消費關系逐步得到合理調整 分階段基本實現工業化，城市化水平顯著提高 經濟增長方式轉換取得重大進展 人力資源得到更好開發

13、 社會和諧程度得到較大提高土地利用供求態勢預測土地利用供求態勢預測1. 從部門、行業發展對各業、各類土地的需求預測入手對各部門報送的用地需求數據進行匯總2. 從地方經濟社會發展對土地的需求預測入手，對各省區市上報的用地需求數據進行匯總3. 從社會經濟發展與土地利用關系的宏觀層面入手在全面分析歷年實際用地、未來土地供給和需求狀況的基礎上綜合平衡提出用地預測方案分析土地供需基本狀況分析土地供需基本狀況土地供給潛力分析（自然、經濟）土地需求的預測（農業、建設用地）分析土地供給和土地需求之間的矛盾體現在建設占用土地與農業穩定發展、保護耕地的關系上嚴格控制建設用地的規模，提高現存建設用地的利用效率，挖掘

14、內部潛力；充分開發各種后備土地資源，增加土地供給；增加農業投入。提高農業土地的產出水平。1、確定土地利用戰略目標的依據、確定土地利用戰略目標的依據 確定土地利用戰略目標的依據應主要考慮如下四個方面：（1）國家和高一層次的土地利用戰略目標。（2）地區土地利用的問題與開發方向。（3）社會生產與生活發展的需要。（4）區內資金、技術的可能性。（三）確定土地利用戰略目標（三）確定土地利用戰略目標目標總目標分目標簡單、明確具有全局性和概括性更具體、時間性更強、可達性更明顯2 2、土地利用戰略目標的構成、土地利用戰略目標的構成人口多、人均土地少，耕地資源少國民經濟發展，建設的需要矛盾矛盾協調用地矛盾，保持土

15、地總需求與總供給的平衡，“一要吃飯，二要建設”保證人民生活和國家建設的需要，使國民經濟有計劃、協調、穩定發展土地利用戰略總目標土地利用戰略總目標根據各地的自然條件、根據各地的自然條件、 經濟條件和預期發展水平經濟條件和預期發展水平各區域間各部門間農業與非農業間大農業內最佳的土地利用結構模式及其空間布局土地利用戰略具體目標土地利用戰略具體目標 土地利用目標主要包括規劃期末土地利用目標主要包括規劃期末幾種主要用地所應達到的面積或要控幾種主要用地所應達到的面積或要控制的面積、土地開發與整治的面積、制的面積、土地開發與整治的面積、土地利用綜合效益等。土地利用綜合效益等。3 3 、確定土地利用戰略目標的

16、程序、確定土地利用戰略目標的程序明確初始目標進行目標預測進行目標預測進行目標優化建立目標體系3 3、確定土地利用戰略目標的程序確定土地利用戰略目標的程序 （1）、明確初始目標 首先需要了解各方面對地區發展的最終要求，即地區在未來時期需要達到的目標。內容內容：一是目標的種類； 二是期望值或達到的程度做法做法：一般由總體設計人員通過走訪、召開專家會議采用德爾菲等方法，廣泛搜集各方意見，全面研究有關背景材料，提出對本地區土地利用目標的看法，即確定一個目標的初始方案。（2）、進行目標預測 步驟：(1)確定預測的內容和任務，包括預測的期限、范圍及所要達到的要求。(2)搜集預測資料，包括初始目標確定所依據

17、的基礎資料。(3)選擇預測的方法。(4)評審預測結果，主要是分析誤差，修正結果（3）、目標優化 （4）建立目標體系 (1)完整性 (2)有機聯系性 (3)綜合效益最佳土地利用的指導方針土地利用的指導方針 以科學發展觀為統領，落實最嚴格土地管理制度，統籌兼顧，突出重點，正確處理發展與保護、需要與可能局部與整體、當前與長遠關系，推動土地利用方式由粗放向集約轉變、經濟社會全面協調持續發展（全國總的土地利用指導方針） 各地可以參考全國總的土地利用指導方針，并且根據本地土地利用實際和經濟社會發展要求，在對所在省（區、市)土地利用進行總體功能定位后，制定土地利用指導方針確定土地利用基本方針確定土地利用基本

18、方針 建立耕地資源嚴格保護機制建立耕地資源嚴格保護機制 建立土地利用宏觀調控制度，嚴格控制建立土地利用宏觀調控制度，嚴格控制建設用地總量建設用地總量 強化土地管理業務建設強化土地管理業務建設 構造開發和保護有機結合的土地持續利構造開發和保護有機結合的土地持續利用模式用模式 深化土地使用制度改革，促進土地資源深化土地使用制度改革，促進土地資源高效配置高效配置復習思考題1. 土地利用戰略研究的內容是什么？2. 確定土地利用戰略目標的程序是什么？p 主要研究任務主要研究任務 土地利用戰略研究的基本思路土地利用戰略研究的基本思路： 以保障社會經濟發展合理用地需求為出發點,根據對規劃期間各省(區、市)經

19、濟社會發展態勢的科學預測，因地制宜選擇土地利用戰略，并在此基礎上探討和制定保障戰略實現的關鍵措施。 土地利用戰略研究主要任務土地利用戰略研究主要任務：探討土地利用與經濟社會發展關系分析規劃期間土地供求的總體態勢進行規劃期間土地利用的戰略選擇制定實現土地利用戰略的關鍵措施p土地利用戰略研究的特征土地利用戰略研究的特征 研究的是對總體目標的實現有決定性意義的因素或關系到全局整體發展的具有指導意義的東西整體性整體性 一個戰略方案通常由多個子戰略構成，各個子戰略服從于整體戰略層次性層次性 必須綜合考察社會經濟各種因素的作用和影響綜合性 戰略研究要放眼未來，考慮長遠發展前瞻性p土地利用戰略研究的內容和過

20、程土地利用戰略研究的內容和過程 1、土地利用戰略目標的確定 2、土地利用戰略方案的選擇 3、土地利用戰略的調整確定土地利用戰略目標依據確定土地利用戰略目標依據(1)國家和高一層次的土地利用戰略目標。(2)地區土地利用的問題與開發方向。(3)社會生產與生活發展的需要。(4)區內資金、技術的可能性。人口多、人均土地少，耕地資源少國民經濟發展，建設的需要矛盾矛盾協調用地矛盾，保持土地總需求與總供給的平衡，“一要吃飯，二要建設”保證人民生活和國家建設的需要，使國民經濟有計劃、協調、穩定發展土地利用戰略總目標土地利用戰略總目標根據各地的自然條件、根據各地的自然條件、 經濟條件和預期發展水平經濟條件和預期

21、發展水平各區域間各部門間農業與非農業間大農業內最佳的土地利用結構模式及其空間布局戰略方案戰略對策戰略布局戰略重點區域土地利用的主攻方向和實現戰略目標的關鍵和突破口空間上對土地利用所作的總體部署針對目前和將來面臨的帶有全局性的土地問題和相當長時期內社會和國民經濟發展的需要而提出的土地利用基本方針，及保證戰略目標、戰略方案順利實施的最基本的政策導向p戰略研究的主要內容戰略研究的主要內容土地利用與經濟社會的關系規劃期間土地供求總體態勢規劃期間土地利用戰略選擇規劃期間土地利用戰略對策（一）土地利用與經濟社會的關系（一）土地利用與經濟社會的關系 主要目的主要目的：從縱橫兩個方面弄清各地土地利用所處階段及

22、未來的發展趨勢，有助于在經濟社會發展中“找準位置”，確立正確土地利用政策取向。 主要內容主要內容：人口與土地利用 經濟增長與土地利用工業化與土地利用 消費結構與土地利用城市化與土地利用 國家政策與土地利用（二）規劃期間土地供求總體態勢（二）規劃期間土地供求總體態勢 規劃期間各省(區、市)土地供求總體態勢的研究應基于本地土地利用動態變化分析、土地利用主要問題和原因探討、以及經濟社會發展總體態勢分析土地利用動態變化分析土地利用動態變化分析 分析不同土地利用類型總量變化了解土地利用變化總態勢 分析各二級土地利用類型的數量增減、內部結構、變化流向等 弄清各地類空間分布特征及區域差異，并可采用不同指標體

23、系針對不同土地利用類型進行質量評價 從各省(區、市)土地利用的整體高度綜合分析土地利用優勢度，開發利用現狀和空間組合特征案例案例 19922004年北京市土地利用動態變化特點 土地利用結構變化明顯，農業用地大幅度減少，建設用地迅速增加 土地利用的空間變化較大，遠郊平原地區已成為建設用地擴展最快耕地減少最多的區域 耕地面積平原地區變化較大，有增有減，總體減少塊 平原地區農村居民點和城鎮用地變化較大土地利用主要問題及原因分析土地利用主要問題及原因分析 土地利用問題，總的說來就是社會經濟發展對土地利用的要求與限制影響土地利用的自然、社會、經濟諸因素間存在的矛盾關系 土地利用是否充分，土地利用結構和布

24、局是否合理，土地利用方式是否科學，土地生產力和使用價值的發揮是否有效，土地資源的開發，利用，整治，保護措施是否可持續等 各地應根據地方實際和經濟社會發展、生態環境改善的客觀要求對本省(區、市)土地主要利用問題進行歸納總結全國土地利用主要問題全國土地利用主要問題 耕地面積逐年減少，人地矛盾日趨尖銳 建設用地呈全面擴張之勢，無序和粗放用地較為突出 城鄉二元用地結構問題突出，區域土地利用布局不盡合理 土地后備資源日益匱乏，開發整理復墾難度大 局部地區土地破壞退化嚴重，生態環境總體呈現惡化趨勢客觀原因：客觀原因： 主要是由于我國人口多、人均土地特別是耕地少的基本國情使我們面臨的土地供求矛盾長期存在并日

25、益加劇，我國正處于工業化、城鎮化快速發展時期，社會主義市場經濟體制有待完善，土地管理機制、法制有待建立健全主觀原因：主觀原因： 一些地方領導沒有樹立正確的發展現和政績現，在經濟發展和城鄉建設的指導思想上存在偏差 產業政策與土地政策之間協調配合不力，影響土地政策執行的效果 相關專業，專項規劃與土地利用總體規劃缺乏協調銜接影響總體規劃統籌協調和宏觀調控功能發揮 城鄉二元經濟結構和土地分割管理形成了城鄉土地二元結構，制約了城鄉土地問題的整體解決 土地要素市場的培育和發展不足，市場配置土地資源的基礎作用尚未充分發揮規劃期間區域經濟社會發展態勢規劃期間區域經濟社會發展態勢我國在目前規劃期間經濟社會發展態

26、勢我國在目前規劃期間經濟社會發展態勢 經濟持續較快平穩增長，綜合國力將再上一個新臺階 投資與消費關系逐步得到合理調整 分階段基本實現工業化，城市化水平顯著提高 經濟增長方式轉換取得重大進展 人力資源得到更好開發 社會和諧程度得到較大提高土地利用供求態勢預測土地利用供求態勢預測1. 從部門、行業發展對各業、各類土地的需求預測入手對各部門報送的用地需求數據進行匯總2. 從地方經濟社會發展對土地的需求預測入手，對各省區市上報的用地需求數據進行匯總3. 從社會經濟發展與土地利用關系的宏觀層面入手在全面分析歷年實際用地、未來土地供給和需求狀況的基礎上綜合平衡提出用地預測方案（三）規劃期間土地利用的戰略選

27、擇（三）規劃期間土地利用的戰略選擇 對規劃期間區域土地利用戰略進行選擇，應首先基于土地利用形勢分析(最好歸納出土地利用面臨的機遇和挑戰)然后根據區域實際擬定土地利用指導方針，最后科學確立土地利用戰略目標和戰略階段及重點。土地利用形勢分析土地利用形勢分析 規劃期間各省(區、市)土地利用形勢分析是進行土地利用戰略選擇的前提和基礎，各地在進行土地利用形勢分析時，既要立足于地方實際，諸如經濟社會發展階段，更要與更大區域或全國的宏觀土地利用形勢相聯系，例如相關體制改革和重大政策頒布執行等案例案例 某沿海城市在對規劃期間土地利用形勢進行分析時首先從世界加工制造業重心轉移，經濟全球化程度加深及其在全國區域發

28、展戰略中所處地位作用入手對當地土地利用所面臨的外部形勢進行了深入細致分析，然后從經濟社會高速發展、非農建設用地急劇擴展以及人多地少矛盾日益突出等方面分析了土地利用所面臨的內部環境土地利用的指導方針土地利用的指導方針 以科學發展觀為統領，落實最嚴格土地管理制度，統籌兼顧，突出重點，正確處理發展與保護、需要與可能局部與整體、當前與長遠關系，推動土地利用方式由粗放向集約轉變、經濟社會全面協調持續發展（全國總的土地利用指導方針） 各地可以參考全國總的土地利用指導方針，并且根據本地土地利用實際和經濟社會發展要求，在對所在省（區、市)土地利用進行總體功能定位后，制定土地利用指導方針案例案例北京市土地利用指

29、導方針北京市土地利用指導方針北京市對土地利用總體功能定位為： 國家服務功能、公共服務功能、經濟生產功能、城市生態功能和景觀美化功能土地利用指導方針：1. 必須通過土地利用結構調整突顯北京城市的首都職能2. 必須堅持城市建設用地和農村集體建設用地高效集約的利用方式，實現城鄉土地統籌發展3. 土地功能分工，區域土地功能協調，建立大市區不同 區城合理的土地功能結構4. 土地開發必須注重時空尺度的有序增長5. 重視生態空間保護，加強生態涵養和綠色空間建設6. 農業用地從單一生產功能主導，轉向生產、生態，景觀、服務等多功能主導7. 農村集體土地利用從單純依靠利用方式變革轉向土地制度創新土土地地利利用用的的戰戰略略目目標標 在做全國研究時，土地利用戰略目標包括總目標和調控目標以及為實現目標所制定的土地利用調控方案。各地可以參考全國土地利用戰略目標，根據所在省(區、市)實際確定科學合理的土地利用戰略目標。確定土地利用戰略目標依據確定土地利用戰略目標依據(1)國家和高一層次的土地利用戰略目標。(2)地區土地利用的問題與開發方向。(3)社會生產與生活發展的需要。(4)區內資金、技術的可能性。案例案例 浙江省土地利用戰略目標浙江省土地利用戰略目標 按照土地管理法第十九條規定，并根據本省實際，在確定保護第一、適地退用集約利用、分區管制，城鄉協調區域平衡等原