1、綜合執(zhí)法改革下，基層執(zhí)法困境及應(yīng)對（郭昱）2013年以來，綜合執(zhí)法改革推進至市場監(jiān)管領(lǐng)域，2017年1月國務(wù)院印發(fā)了“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃，要求到2020 年全面完成市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革，市場監(jiān)管格局進一 步完善。丹陽市市場監(jiān)督管理局自 2014年底組建以來，在綜合 執(zhí)法體制改革方面進行了有益探索，取得了一定成績，但與 改革的目標和要求仍然相距甚遠，隨著改革的推進，市場監(jiān) 管執(zhí)法又由現(xiàn)了新情況、新問題。本文冀圖通過對丹陽市市 場監(jiān)督管理局綜合執(zhí)法改革存在的問題進行深入剖析，并提 由相應(yīng)的措施和對策，為推動丹陽市市場監(jiān)督管理局綜合執(zhí) 法改革的深入作有效借鑒。一、丹陽市市場監(jiān)督管理局執(zhí)法體制現(xiàn)

2、狀（一）綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀根據(jù)丹政辦發(fā)2014173號丹陽市市場監(jiān)督管理局 主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定，丹陽市市場監(jiān)督管理局劃入了原鎮(zhèn)江市丹陽工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、 食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)的職責(zé)；以及原由市衛(wèi)生局承擔(dān)的 食品安全協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故等職責(zé)；文件要 求整合后的丹陽市市場監(jiān)督管理局加強涉及人民群眾生命 財產(chǎn)安全的產(chǎn)品質(zhì)量和食品 （保健品）藥品安全的監(jiān)管職責(zé)； 整合市場執(zhí)法力量，加強和完善市場執(zhí)法體系，構(gòu)建市場監(jiān) 管長效機制，維護良好的市場秩序。改革后，新組建的丹陽市市場監(jiān)督管理局對合并的行政 職能按業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度、執(zhí)法專業(yè)程度及執(zhí)法簡易程度等進行了 不同程度地整合

3、，發(fā)揮了綜合執(zhí)法的效益。目前，丹陽市市場監(jiān)督管理局采取的是兩級執(zhí)法模式,一是局級層面建立以稽查大隊辦案、業(yè)務(wù)科室協(xié)辦、分局配 合執(zhí)法機制，二是分局層面建立基層分局辦案、業(yè)務(wù)科室協(xié) 辦、稽查大隊指導(dǎo)執(zhí)法機制。實際運行中，稽查大隊更多承 辦的是政府及上級部門督辦或跨分局轄區(qū)案件，案情復(fù)雜、 案值較大及傳銷、違法直銷、反不正當(dāng)競爭等疑難、重大、 新型案件；基層分局負責(zé)轄區(qū)內(nèi)上級轉(zhuǎn)辦、交辦、監(jiān)督檢查、抽檢檢驗、投訴舉報、移送等來源的一般行政處罰案件。“兩條線”執(zhí)法辦案模式，最大限度地將精干執(zhí)法力量下沉到基層 分局，解決了基層分局執(zhí)法力量分散、人員不夠、協(xié)調(diào)不足 的問題。然而，機構(gòu)的合并、執(zhí)法力量的下沉

4、，并不必然形成科學(xué)、高效的綜合執(zhí)法體制，正如巡視組提由的“三合一市場監(jiān)管改革合而未 制局面未能有效破解”，目前市局內(nèi)部機 構(gòu)的設(shè)置基本仍是按照三部門進行劃分，各自承接原先工 作，“各管一攤”的局面在機關(guān)科室、甚至基層分局還是較為明 顯的，綜合執(zhí)法效果并不盡如人意，科學(xué)合理的職能融合才 是破解綜合執(zhí)法效益的主旨所在。（二）人員構(gòu)成現(xiàn)狀就全局層面而言，人員構(gòu)成上，人員素質(zhì)與現(xiàn)行執(zhí)法需 求存在較大差距。丹陽市市場監(jiān)督管理局現(xiàn)有在職人員287人，其年齡結(jié)構(gòu)為：丹陽市市場監(jiān)督管理局人員年齡結(jié)構(gòu)從上圖可以看由，人員構(gòu)成中 49歲至58歲的人員有 92人，占32% ; 39歲至48歲的人員有 89人，占31

5、% ; 29歲至38歲的人員70人，占24% ; 19歲至28歲23人, 占8% o58歲以上的均為退二線人員，基本不參與日常工作；49歲至58歲的基本也不參與一線工作，主要承擔(dān)日常 輔助工作；39歲至48歲的為目前市局主要構(gòu)成力量，但占比僅為 31% ;90后為市局新生力量，但占比也比較少，僅為8%。從合并后梳理的權(quán)力清單來看，目前僅梳理原工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品權(quán)力清單就有近1000余項，加之已經(jīng)并入的食鹽執(zhí)法職權(quán)，以及即將并入的知識產(chǎn)權(quán)、 物價等權(quán)力清單， 實際需要履行的權(quán)力清單可想而知，而上述職權(quán)涉及千余部 法律、法規(guī)、規(guī)章，而就目前的人員構(gòu)成來看，要短時間內(nèi) 掌握這些法律、法規(guī)、規(guī)章并熟

6、練有效開展工作，其難度可 想而知。（三）工作承載現(xiàn)狀丹陽市轄區(qū)目前各類市場主體合計 89884戶（數(shù)據(jù)統(tǒng)計 截止2018年8月1日），其中企業(yè)26340戶，個體工商戶 63544戶。各分局轄區(qū)經(jīng)濟戶口分布如下圖：丹陽市市場監(jiān)督管理局各轄區(qū)經(jīng)濟戶口分布1 1800016000 ,14000 ,12000 1 戶數(shù)10000 7922180006000企業(yè)戶數(shù)口個體工商戶戶數(shù)49|913400020000252909I 2811曲 延 珥 皇 呂 陵 訪 丹 司 導(dǎo) 界 陽 阿 陵 陵 塘 城 口 仙 北 徒 墅 牌 分 分 分 分 分 分 分 分 分 分 分 分 局 局 局 局 局 局 局 局

7、局 局 局 局分局各辦案機構(gòu)人員分布如下圖:丹陽市市場監(jiān)督管理局辦案機構(gòu)人員分布珥陵分延陵分司徒分1皇塘訪仙丹北稽查5050 50 503 3 2 2 1 1辦案機構(gòu)實際上丹陽市市場監(jiān)督管理局持有行政執(zhí)法證的人數(shù)僅為262人，完全處于執(zhí)法一線的人員僅100余人，由此,實際平均每人負責(zé)監(jiān)管的經(jīng)濟戶口491戶。加之新型違法行為層由不窮，各種專項檢查應(yīng)接不暇，投訴舉報只增不減， 承載的工作量大，基層監(jiān)管、執(zhí)法壓力大，工作中難免顧此 失彼。（四）行政執(zhí)法現(xiàn)狀2015年至2018年上半年度，丹陽市市場監(jiān)督管理局承 辦的行政處罰案件數(shù)量如下圖：丹陽市市場監(jiān)督管理局歷年案件數(shù)量表從上圖可以看由，行政執(zhí)法案件

8、數(shù)量呈逐年下降趨勢， 雖然不能從案件數(shù)量來衡量執(zhí)法效能，但是伴隨著執(zhí)法辦案 力度的減弱，給市場秩序帶來的隱性影響已經(jīng)顯現(xiàn)由來，最 直觀的就是投訴舉報量的持續(xù)增加，其中雖然不乏職業(yè)打假 人的逐利性投訴、舉報，但投訴、舉報總體態(tài)勢并不看好。從這些數(shù)量不多的案件來看，案件質(zhì)量也大不如前。突 由表現(xiàn)在程序意識不強、取證不規(guī)范不全面、案件定性不準 確、說理不充分、處罰不適當(dāng)?shù)龋@些給案件核審工作帶來 了極大的困擾，工作量幾何倍增加，極大增加了行政復(fù)議與 訴訟的風(fēng)險。從合并以來逐年增加的行政復(fù)議與訴訟量可見 執(zhí)法規(guī)范性的欠缺。現(xiàn)實情況在于，基層分局的行政執(zhí)法職能被弱化甚至擠 占，執(zhí)法權(quán)威喪失。執(zhí)法人員主動

9、發(fā)案的能力進一步減弱， 目前承辦的案件主要為抽檢類、舉報類案件，案件類型趨于 單一；基層分局案件核審人員、案件審理小組等形同虛設(shè)， 沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致案件質(zhì)量整體較之前下滑嚴重； 特別是在取消罰沒預(yù)算后，各辦案機構(gòu)沒有罰沒預(yù)算的硬性 考核指標，主動發(fā)案的積極性不高，加之監(jiān)管任務(wù)重，拖沓 成風(fēng)，抽檢、舉報等案件的辦理效率也不高。二、面臨的現(xiàn)實困難（一）機構(gòu)改革以來，雖然縣級市場監(jiān)督管理局受本級 政府屬地管理，但在業(yè)務(wù)上仍需接受上級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥 部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，導(dǎo)致一個部門對應(yīng)上級多個部門，基層 除了完成自身工作任務(wù)外，還需應(yīng)對上級部門從條線管理的 角度下達的工作任務(wù)、監(jiān)督檢查等，往往

10、應(yīng)接不暇，疲于應(yīng) 付。加之，作為地方政府的組成部門，往往還承擔(dān)了地方政 府布置的工作任務(wù)，如丹陽市市場監(jiān)督管理局2017年度全程參與了丹陽市文明城市的創(chuàng)建工作，機關(guān)科室、城區(qū)分局 的主要骨干力量投入了文明城市的創(chuàng)建工作，大量力量的派 由，稀釋了原本就不充足的行政執(zhí)法力量，極易造成重點監(jiān) 管領(lǐng)域的工作缺失。（二）堅持依法行政是市場監(jiān)督管理的生命線，長期以 來，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門都形成了自身的工作流程，制 定了各自的程序規(guī)定，在各自領(lǐng)域的程序規(guī)范、案件管轄、 調(diào)查取證等方面都有截然不同的執(zhí)法程序和標準。雖然基層 綜合執(zhí)法改革已有幾年時間，國家層面的市場監(jiān)督管理總局 也已經(jīng)桂牌組建，省級層面的合

11、并工作也已啟動，但時至今 日相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章等仍未作修改，基層監(jiān)管執(zhí)法工 作仍然要區(qū)分不同的案件類型，適用不同的程序規(guī)定，這給 基層監(jiān)管執(zhí)法帶來極大的不便。（三）如上文分析，機構(gòu)改革以來，在年齡結(jié)構(gòu)上，人 員老化，中堅力量不堪重負，新生力量青黃不接；知識結(jié)構(gòu) 上，現(xiàn)有執(zhí)法人員知識固化，接受新知識能力較差，自我學(xué) 習(xí)的意識不強，對新知識新業(yè)務(wù)接受能力不足，部分人員愛 崗敬業(yè)精神不強、責(zé)任心欠缺，學(xué)習(xí)主動性不足等制約了市 場監(jiān)管執(zhí)法改革的推進。（四）受客觀消極因素的制約，以及市場監(jiān)管部門自身 執(zhí)法能力的限制，對通過行政執(zhí)法規(guī)范市場主體的行為、解 決消費糾紛、消除社會沖突的作用發(fā)揮不夠充分；規(guī)

12、范性的行政執(zhí)法管理機制和制度性的行政執(zhí)法方式欠缺，運動式執(zhí) 法現(xiàn)象普遍存在，長效性的執(zhí)法措施貫徹不力，執(zhí)法慵懶， 缺乏激勵機制，指令性執(zhí)法現(xiàn)象較為頻繁。（五）執(zhí)法的隨意性較強，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象在基層普遍 存在。主要有三個方面：一是對違法行為選擇性地行使處罰 權(quán)，包括對單一違法行為選擇性地適用責(zé)令改正或者行政處 罰；對多個違法行為選擇個別或者部分進行處罰等；二是對 處罰種類或者幅度的隨意選擇。突生表現(xiàn)在對財產(chǎn)類的處罰 過濫，以罰代管現(xiàn)象比較嚴重；罰款幅度也往往偏離自由裁 量的相關(guān)規(guī)定，且缺乏裁量的理由，自由裁量的規(guī)定形同虛 設(shè)；三是以調(diào)代罰的形象目前比較突生，具體表現(xiàn)為對違法 行為主動促成違法行為

13、人與投訴舉報人達成和解，并以違法 行為人名義要求投訴舉報人撤回投訴舉報，并以此作為不予 行政處罰的主要依據(jù)；四是行政處罰程序的隨意性，突由表 現(xiàn)為不能及時結(jié)案，拖沓成風(fēng)。（六）執(zhí)法手段軟弱，無法滿足職責(zé)需要。現(xiàn)行法律法規(guī)賦予的執(zhí)法手段大多不力，強制措施限制較多，“對人身無能為力，對經(jīng)濟不痛不癢”是目前執(zhí)法現(xiàn)狀較好的寫照。就目前案件辦理過程中由現(xiàn)的情況來看，違法當(dāng)事人不配合的情 況漸趨頻繁，對此缺乏有效的制約措施。特別是在對較大案 件進行調(diào)查取證，而相關(guān)部門又不能給予有效配合的情況 下，對違法當(dāng)事人缺乏應(yīng)有的震懾力。（七）體制機制的制約造成行政執(zhí)法風(fēng)險突顯。市場監(jiān) 管任務(wù)越來越重，但是法律法規(guī)滯

14、后、執(zhí)法手段有限，人力 資源不足，與此同時，國家對行政過錯的追究力度又不斷加 大，行政風(fēng)險逐漸增加。而市場監(jiān)管部門的職能涉及諸多重、 熱點行業(yè)，崗位風(fēng)險突生，稍有疏忽就會發(fā)生失職瀆職行為。三、破解行政執(zhí)法困境，提升執(zhí)法質(zhì)效（一）推進綜合執(zhí)法改革，推動行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。推進綜合執(zhí)法改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是建 設(shè)法治政府、推動政府治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。應(yīng)將綜 合執(zhí)法改革放到深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背 景下進行統(tǒng)籌規(guī)劃，整合執(zhí)法資源，理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與機 關(guān)各部門、各基層分局的關(guān)系。將行政處罰職能從監(jiān)督管理 職能中進行有效剝離，強化前期管理、源頭管理和過程管理, 切實理順行

15、政許可、監(jiān)管與執(zhí)法的關(guān)系，提高執(zhí)法效率，防 止綜合執(zhí)法變成“兜底執(zhí)法”。推動行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全面推進依法行政，加快建 設(shè)法治政府的必然要求，也是廣大人民群眾的迫切希望。要 著重加強執(zhí)政能力建設(shè)，嚴格依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，創(chuàng) 新執(zhí)法手段，提升執(zhí)法效能。不斷提升行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè) 水平，提升行政執(zhí)法水平，優(yōu)化行政執(zhí)法環(huán)境。（二）加強綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)隨著時代的發(fā)展和社會的進步，行政執(zhí)法面臨的新領(lǐng)域 不斷擴展，新情況層由不窮，新問題不斷涌現(xiàn)，特別是機構(gòu) 改革以來，在承接原工商、食藥、質(zhì)監(jiān)職能的基礎(chǔ)上，又融 合了食鹽、煙草、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能，這對市 場監(jiān)督管理機關(guān)和行政執(zhí)法人員提由了嚴

16、峻的挑戰(zhàn)和更高 的要求。推進綜合執(zhí)法改革，建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊 伍是根本，而高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍又是構(gòu)建綜合行政執(zhí)法 管理的長效機制，是提升行政執(zhí)法標準、管理水平和效率的 根本支撐之一，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，正確 履行政府工作職能的根本保證。目前市場監(jiān)管處在改革的當(dāng)口，“合而未融”的局面沒有有效破解，而要實現(xiàn)隊伍的融合, 基礎(chǔ)在行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。隊伍素質(zhì)的提高決定著行 政執(zhí)法工作的質(zhì)量和效果，必須依據(jù)執(zhí)法工作的實際需要和 隊伍的素質(zhì)現(xiàn)狀，把學(xué)習(xí)培訓(xùn)作為隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容。要 把法律應(yīng)用能力、案件辦理能力、突發(fā)情況處置能力等作為 執(zhí)法人員必須具備的素質(zhì)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、個人自學(xué)、課題 研究等方式，進一步提高法律素養(yǎng)和綜合業(yè)務(wù)能力。（三）完善綜合行政執(zhí)法內(nèi)部工作制度首先要建立綜合行政執(zhí)法責(zé)任制，在綜合執(zhí)法中遵循職 權(quán)法定、責(zé)任明確、權(quán)責(zé)一致的原則，實施嚴格的綜合行政 執(zhí)法過錯責(zé)任追究制；其次要強化案件核審制度，建立