1、完善稅收執法責任制提高稅務依法行政水平試論稅收執法責任制與稅務依法行政的結合湘潭大學陳靖摘要：稅收執法責任制是以我國現行的稅收法律、行政法規所確定的稅務機關的法定職權和職責為基礎，依法確定執法主體資格，通過對法定職權職責的分解，明確執法責任，規范執法程序、考核執法質量、追究執法過錯責任的一項執法監督制度。稅收執法責任制的具體制度安排是稅務依法行政具體要求的體現，稅收執法責任制與稅務依法行政相結合，事實上就是：在準確把握二者關系的前提下，正確認識稅收執法責任制，緊扣崗責界定、績效考核、責任追究三個關鍵環節，通過合理運用稅收執法責任制提高稅務依法行政水平。關鍵詞：稅收執法責任制；執法考核；依法行政

2、一、稅收執法責任制的內涵及意義從歷史和現實的角度出發，推進依法行政的重點是加強對行政權力的約束和規范，將行政權力的行使和運行納入法制化的軌道。為此，國家稅務總局明確稅務機關依法行政的主要任務是：規范稅收執法行為，健全行政監督體系和問責制度。可見，規范執法、執法監督是依法行政應有之義，實行行政執法責任制是約束和規范行政權力的有效途徑。國家稅務總局提出深入推行稅收執法責任制工作的目標是：以統一的崗位職責和工作規程為基礎，以信息技術為支撐，對稅收執法行為進行全過程的監控、規范與考核，嚴格責任追究,努力實現有法必依、執法必嚴、違法必究，全面提高依法治稅水平。由此可見，推行稅收執法責任制不僅僅是稅務系統

3、的一項重要工作，更重要的在于它是落實依法治國基本方略和依法行政實施綱要的具體措施，是依法行政在稅務系統的具體體現。稅收執法責任制是以我國現行的稅收法律、行政法規所確定的稅務機關的法定職權和職責為基礎，依法確定執法主體資格，通過對法定職權職責的分解，明確執法責任，規范執法程序、考核執法質量、追究執法過錯責任的一項執法監督制度。(-)稅務依法行政的動力之源稅收執法責任制用行政責任的形式將行政職能和行政權力轉化為稅務機關和執法人員的行政義務、行政責任關系、行政責任后果和行政責任追究規范，從而產生稅務機關和執法人員不得不依規范實施行政管理的動力機制，使稅收執法行為在事前、事中、事后都能受到約束，違法或

4、不當的行政行為將受到嚴格地責任追究，稅務機關和執法人員在工作中產生強烈的危機意識和責任意識，增強依法行政的主動性和緊迫感。（二）稅務依法行政的控制標準稅收執法責任制本身就是具體體現稅務行政價值并能控制行政行為，即調控行政權力運行方向、力度和結果的標準。它通過嚴格界定稅收執法人員的崗位職責和必須遵守的稅收執法工作程序，使執法工作既有法可依，又有章可循，保證稅收執法行為的合法公正，產生良性循環的激勵機制和制約機制，使稅務行政行為在規范的狀態下沿著依法行政的軌道運行。（=）稅務依法行政的基本要素稅收執法責任制不僅是具體制度的要素，而且是稅務依法行政的基本要素。其落腳點在于責任追究，堅持權責一致,要求

5、有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法要追究，是稅務依法行政健全行政監督體系和問責制度要求的具體體現。缺少行政責任的行政體制，必將產生病態機制，使稅務依法行政價值難以實現。（四）稅務依法行政的基本保證稅收執法責任制作為稅務依法行政的基礎性要素，通過考核機制保證行使稅收執法權的稅務機關及其執法人員嚴格稅收執法，履行執法程序，減少不依法辦稅的可能性和執法的隨意性，提高稅收征管質量、效率和服務水平，保證行政效率和行政效益的有機統一，實現依法行政效果。二、稅收收執法責任制的制度安排沒有得到充分發揮。執法責任制工作的實踐也已經充分證明，執法責任制不僅能用，而且管用；不僅對稅收事業發展有利，而且也是在制

6、度上給廣大干部以切實有效地保護。第二，要明晰稅收執法責任制工作與稅收征管工作的關系。從本質上來說，稅收執法責任制工作是稅收征管工作的組成部分，在工作目標上，它與抓收入、強征管、促服務是完全一致的，是相輔相成，互為促進的。稅收執法責任制就是要緊緊圍繞稅收工作中的重點環節和突出問題，抓住普遍存在的、后果嚴重的、直接影響征管質量和水平的執法過錯，真追實究；以明確崗責流程、強化對稅收執法行為的考核和追究為手段，通過對征管流程的監控使征管行為可控，強化征管，優化服務，避免稅收流失，增強納稅遵從。應該說，稅收執法責任制就是稅收征管工作的一個重要抓手。第三，稅收執法責任制工作是一項全局性的工作，不是法制部門

7、一個部門的工作，工作效果也是及于全局的，要形成法規部門牽頭，征管、稅政、人事、監察等部門參與，分工明確，各司其責，密切配合，良性互動的工作局面。（二）合理設計，完善工作制度1 .優化崗責體系崗責體系是稅收執法責任制實施的基礎，只有建立了合法、合理、科學的崗責體系，執法責任制才可能發揮應有的效果。現有崗責體系可以從以下幾方來優化：（1）職責法定化。在崗位設置方面，應堅持以事定崗、依法定責、權責相當的基本原則；必須考慮工作量、執法人數等相關因素，解決苦樂不均的問題；要對執法崗位進行適當取舍，對崗位職責進行相應簡并，科學整合崗位和職責，解決一人多崗的問題。(2)崗責完整化。崗責體系是執法責任制的基礎

8、，必須認真梳理現行崗責設置，重新籌劃崗責體系，整合執法人員崗位，有效解決執法責任不清、執法行為不規范、執法權力交叉等問題。應把因事設崗與因工作環節設崗相結合，有效解決基層人手少、兼職多、責任不明、權力交叉、有崗無人和有人無崗以及執法空白點的矛盾。(3)崗責系統化。崗位是根據稅收執法活動的需要，按照各項稅收業務環節，結合統籌管理而設立的，職責是按照崗位的設立及稅收業務需要，按照法定權限賦予各崗的權力和義務。崗位及職責是一個整體，崗位的確定及職責劃分應充分有利于執法活動的開展，體現相互聯系、相互制約的關系，并成為一個有機整體。2 .優化考核評議制度責任制中的考核評議必須符合稅收工作規律，具有科學性

9、、考核評議是全落實稅收執法責任制的重點。稅收執法公正性、動態性、長效性和競爭性，既有利于調動每個稅務干部的工作積極性，又有利于推動依法治稅工作的開展。(1)完善稅收執法管理信息系統，充分發揮其作為日常考核主要手段的作用。以執法系統作為日常考核的主要手段，利用信息化的優勢，實現考核的日常化，是我們目前和今后日常考核的主要發展方向。但因為執法系統自身的不完善和相應的配套機制的不健全造成了日常考核工作很難落實到位，工作中形式主義明顯。執法系統在考核工作流程、考核依據、考核范圍等方面還有改進和完善的空間。隨著依法治稅工作的深入，深層次的矛盾和問題暴露出來，例如執法的效率、成本等問題，急需要我們通過有效

10、的手段和斷發揮執法系統的現有的優勢作用，更加積極主動地探索有利于我們改進工作方式和工作效率的制度。要著重于改變執法系統重程序輕實體的現狀，加大對執法質量上的把關。執法系統的考核機制主要是側重于對稅收征管程序、時限上的考核，而對稅收征管的實體內容是否符合法律法規的規定，卻無法判定。執法疑點信息庫的上線和不斷完善將有力改變執法系統重程序輕實體的現狀，也為重點考核提供了一定的參考。制度來進行處理。執法系統在這方IEI還大有所為，我們要不(2)加大重點考核力度，對稅收執法中深層次的問題進行發掘。第一，增強重點考核的方式、方法的創新意識。現在的重點考核的內容大都還只是橫向的、表面的，增強重點考核的方式、

11、方法的創新需要對整個稅收執法行為進行縱向的深入分析，對具體的完整的稅收執法案件從案件發生到案件結束整個執法過程每個環節、每個執法人員的權、責的履行和承擔做詳細檢查和考核，對執法行為背后，深層次的執法問題進行發掘。第二，減小重點考核人為因素的影響。重點考核主要以人工考核為主，人工考核一個主要問題即無法避免主觀性的影響，這就容易使人們對重點考核的公正性和客觀性產生質疑。此外，對于重點考核，一些基層單位、基層同志不理解，認為是為了檢查而檢查，存在抵觸情緒。重點考核必須堅決執行國家的稅收法律法規和政策,減少人為因素的影響和干擾，才能發揮重點考核的真正作用。(3)整合多種考核渠道，形成有機統一的考核體系

12、。不論是以執法系統日常監控為主的日常考核，還是以專項檢查、重點督察等手段為主的重點考核，目前來說都沒有形成一個相互促進的有機整體，各種考核各自為政的局面比較普遍。這就造成了考核內容、方式雖多但是卻分散不集中，重復重疊較多，考核的任務分散在多個部門，一方面造成考核重復、考核標準不一、考核缺乏科學性，另一方面加重基層稅務干部的工作負擔，使得行政效率低下，造成不必要的人力和物力的浪費。以執法系統為例,由于稅收執法管理信息系統的數據源只限于綜合征管軟件，使得考核范圍也只能局限于CTAIS執法崗，這樣勢必造成納入考核范圍內的稅收管理員與非CTAIS執法崗的不平衡。因此，要解決這一問題，除了對其他非CTA

13、IS執法崗進行人工考核外,更為便捷的方法是加快各種應用系統的數據整合，拓寬執法管理信息采集的數據源。目前，各種應用系統功能交叉重復、信息資源共享程度低，使得稅收信息資源呈現出分散使用的局面，不利于稅收信息資源的深化利用，也不利于稅收征管。因此，應以金稅三期工程建設為契機，進一步加速對CTAIS系統、增值稅管理信息系統、出口退稅系統、納稅評估、所得稅匯算清繳管理等應用系統的數據和功能整合，將非CTAIS執法崗一并納入考核范圍，逐步建立稅收管理的內部全程日常監督機制和稅收執法評估機制。(4)加大外部評議的份量，更加重視評議結果。外部評議和內部考核作為稅收執法責任制中的考核評議環節的一體兩面,它們所

14、要達到的目的是一致的。外部評議主要依靠納稅人及廣大群眾的監督，這就需要：一是提高廣大納稅人的法治意識，并使他們具備一定的評判能力，懂得依靠法律武器維護自己合法權益，有話能說；二是要開拓評議的渠道，積極探索多種評議方式，使納稅人有話敢說；三是要重視對評議結果的運用，要把評議反映的問題引入到責任追究程序中去。3 .優化責任追究制度執法責任制工作的落實，關鍵在于責任追究。今年3月份，長沙市國稅局制定出臺了長沙市國家稅務局稅收執法過錯責任追究辦法（試行）（以下簡稱辦法），以落實執法責任為切入點，以強化責任追究為著力點，通過健全制度,量化標準，正確把握責任追究的尺度，對建立和完善責任追究制度作了有益的探

15、索。筆者認為，責任追究制度應堅持兩個原則，突出四個方面。（1）堅持兩個原則一是堅持積極追究原則。積極追究的目的是徹底擺脫守株待兔式的被動追究方式，實現由結果管理向過程管理的轉變。堅持積極追究原則抓兩個方面：一要調動和發揮積極性。稅政法規工作部門作為行政執法過錯責任追究的職能部門，其工作人員的積極性、主動性對于做好行政執法過錯責任追究工作至關重要。在工作職責上，明確各級法規機構擁有受理案件和立案、啟動追究的權力，給各級法規部門增加了工作的壓力和動力，增強了其工作的責任感和使命感；在方法上，把過錯追究工作與對過錯追究工作的考核結合起來，把對過錯追究工作的考核與績效考核等結合起來，層層考核，嚴格把關

16、，加大了追究力度。二要全方位掌握案件線索。建立法規部門與稅政、征管、稽查和監察等部門的信息反饋制度，確立發現的執法過錯行為的主要渠道，即：通過稅收執法檢查、稅收征管考核、稅政部門組織檢查、稽查等日常工作發現；通過行政復議、行政應訴發現；通過舉報、投訴及人大、審計部門的檢查發現，形成全方位、多渠道的過錯匯集機制，充分發揮協調配合、上下聯動的效力，增強追究工作的主動性。二是堅持公開追究原則。公開追究，既可以充分發揮監督作用，防止追究權力的濫用，也可以加大對行政執法過錯行為及其責任人追究的曝光力度，對于震懾執法過錯行為具有重要意義。堅持公開追究原則抓三個方面：一是公開稅務執法責任人員及其職責、權限；

17、公開征管質量考核、執法檢查等考核檢查的結果，以便及時掌握過錯線索。二是過程公開，公開行政執法過錯責任追究的全過程，在追究案件審理中，允許當事人陳述、申辯和質證，做到事實清楚，依據合法，定性準確；對于重大、復雜的案件通過會議集體審議，以確保追究決定的客觀公正。三是結果公開，將稅務人員執法過錯行為責任追究的結果公開，強化監督和管理。(2)突出四個方面一是突出追究形式的科學性。以辦法為例，規定了執法過錯責任追究的六種形式，其中誡勉談話、責令作出書面檢查、通報批評、責令待崗、取消執法資格五種追究形式,嚴厲程度由輕及重，經濟懲戒設置不同幅度與其他追究形式合并適用。責任追究時可以根據執法過錯的嚴重程度追究

18、責任，實現科學懲戒的目的。二是突出追究范圍的全面性。以辦法為例，責任追究涵蓋了稅收執法中執行政策、稅務登記、納稅申報、發票管理、稅款征收、納稅評估、稅務稽查、行政處罰、行政復議、行政訴訟、國家賠償等各個方面的執法過錯情形，并根據每一條情形明確具體追究形式，實現全面規范稅收執法行為的目的。三是突出追究主體的明確性。以辦法為例，不僅規定了執法過錯分級追究的原則，而且明確各單位執法過錯責任追究機構的職責，確定涉及相關部門如法規、監察、人事、財務等部門的具體權限，權責分明，避免職能交叉，便于各追究主體各司其職、各盡其能。!1!是突出追究程序的可操作性。以辦法為例，明確了從追究程序啟動到組織調查再到作出

19、決定，各部門之間的銜接以及具體時限和工作內容，確保程序運轉的嚴密；責任追究分情況適用簡易程序或者一般程序,大部分的執法過錯可以通過簡易程序予以追究，避免所有的執法過錯都要通過復雜的一般程序，具有較強的可操作性，保證執法過錯責任追究的效率。（三）統籌結合，健全管理機制1 .優化考核功能與完善征管模式相結合稅收執法責任制不是脫離其他稅收工作單獨進行的，它是整個稅收工作的組成部分,與強化管理的整體思路和措施一脈相承，執法責任制必須與征管制度建設有機結合。在稅收實際工作中，稅收征管的難點往往也是執法考核的真空地帶。比如現行征管中存在的薄弱環節：個體定額核定與企業納稅評估，由于自由裁量權的存在和監控考核

20、的難度，自動考核對這兩道環節并沒有設置監控點。但無論從規范執法的角度抑或是從加強征管的層面，都有必要將這兩道環節明確一個量化、細化的標準，進而增強考核的可操作性和征管的精細度。如對個體定額核定可通過對不同行業、不同路段進行科學的測算或評議，由此來確定一個基本標準范圍，并通過CTAIS的錄入納入現行的考核系統。對納稅評估可制定一個細化、統一的納稅評估操作規程并明確具體的崗位職責分工，使基本數據可以在CTAIS中體現,并與納稅人自行申報的數據進行邏輯比對。通過優化考核制度與完善征管模式的良性互動，可以有效地防范執法風險、堵塞征管漏洞，推進稅務依法行政。2 .考核追究與落實整改相結合追究難，整改更難

21、。整改工作是否有效進行，直接關系到責任追究的嚴肅性。檢查發現的問題在整改上往往雷聲大雨點小，被查單位對落實處理意見推諉搪塞，檢查單位對整改情況缺乏跟蹤督促力度，很多問題在整改期內未整改完，有的甚至不了了之，監督實效大打折扣。如果所揭露的問題不能得到有效整改,那么監督的目的就不能實現，執法責任制也就失去意義。應將整改作為一項重要的工作來規范和開展，形成一套可行性較強的工作思路和方法，建立整改的長效機制，確保執法責任制取得實效。一是建立整改核查機制。要對整改情況進行跟蹤檢查，并將以往整改情況列入考核范圍進行檢查和披露。二是建立整改督查機制。應及時督促發現問題的單位進行整改，督促整改措施不到位和屢查

22、屢犯的單位應當責令限期執行；逾期仍不執行的，應嚴格對責任人進行追責并對領導進行問責。三是建立整改聯動機制。稅政、征管、稽查等部門要加強與法規部門的協作配合,明確內部整改工作機構，建立工作機制，合力推進整改工作。3 .事前、事中防范與事后追究相結合從現有的日常考核和重點考核看，都是以稅收執法行為的事后考核為主，雖然執法系統中有預警監控模塊，但是執法系統所預警的執法行為只是稅收執法行為的一部分，而且側重于對程序性方面的預警。事前、事中防范在執法責任制中應該起的作用還沒有充分得到重視。部分稅務機關偏重于對稅務執法行為完成后的監督，以追究了稅務執法人員多少過錯為體現執法責任追究工作成績的主要衡量標準，對執法依據是否充分、準確、崗位職責是否明確，工作規程是否詳細、具體等問題漠不關心，由此造成了事前和事中防范的缺失。因此，一是對于執法責任制崗責流程包括執法主體資格、執法權限、執法目的、執法證據、執法程