1、水利工程代建制管理模式淺析           政府投資水利工程項目建設管理模式（以下簡稱項目管理模式），就是項目管理機構在項目實施中，代政府進行組織策劃，用科學的組織結構和高效的組織效應來最優實現項目目標。     1、概述     水利工程項目按照不同的劃分標準可以分為不同的類型。按照資金劃分可以分為財政性資金項目、財政擔保性資金項目和國家援助項目；按照經濟效益又可分為贏利性項目和非

2、贏利性項目；按照投資主體不同，國外分為政府投資項目和私人投資項目。我國則分為政府投資、集體投資和私營企業投資，這里把政府投資和集體投資通稱為政府投資。一般把政府投資項目稱為公益性項目，其他投資主體投資項目稱為非公益性項目。     我國項目管理模式主要經歷了兩個主要階段。第一階段，80年代中期以前。主要形式為投資方自己組建工程建設項目管理機構，人員臨時拼湊，管理水平和效率較低，項目管理機構隨著工程結束而解散，新開工程又在較低的管理水平上重復拼湊臨時的管理機構，使得工程建設水平和投資效益難以提高。同時投資方與建設方合二為一，既缺少約束和協調機制，

3、又增加難度和風險程度，投資方與國家的利益難以統籌兼顧；第二階段，80年代中期以后，逐步推行工程建設管理三制，即項目法人制、項目監理制和項目招投標制。該階段雖然規避了工程建設管理機構重復建設的弊端，但它把項目管理中的管理方與實施方之間的嚴謹而精簡的兩者關系變為既不清晰又較繁多的業主、監理和承包商三者關系。監理理論上是獨立的第三方，實際工作中更多是受業主的委托，作為業主的代表，業主、監理不僅機構設置多有重復，而且有時意見不盡一致，使實施方無所適從，質量、進度和投資難以有效控制，管理工作效率難以有效提高。     近幾年，隨著體制改革的不斷深入和工程

4、建設的不斷發展，并根據整頓和規范市場經濟秩序的要求，工程建設應該是投資、建設、運營、監管四分開，以切實提高管理水平和充分發揮投資效益。傳統管理模式遠不能適應新機制、新要求，必須要有新的科學先進的管理模式取代原有管理模式。在這樣的背景下，以深圳市為代表的“工務局模式”和以上海市為代表的“代建制模式”便應運而生。本文擬從不同的角度對水利工程建設實施代建制管理模式進行層次分析。     2、代建制管理模式與傳統管理模式比較     我國傳統的政府投資水利工程建設項目的管理，基本上沿襲計劃經濟體制下的傳

5、統管理模式，即由建設單位提出項目建議書和可行性研究報告，政府投資管理部門進行審批決策，確定投資額度和年度投資計劃，財政部門核撥建設資金，再由建設單位組織基建班子進行建設。然而許多研究表明，這種框架不能發揮出有效管理政府投資項目的作用。有關項目管理部門往往將“投資與建設”、“建設與管理”相混淆。在許多項目的實施過程中，各級政府既當“運動員”又當“裁判員”，在項目的實施和監督方面都介入，但往往兩方面都管理不好。圖1（略）概述了我國傳統的政府投資項目管理框架，政府投資項目的管理主體是國家發展與改革委員會（決策部門），財政部和國家審計署（資金管理與監督部門），各行業行政管理部門（實施監督部門）與建設單

6、位（資金使用部門）。工程建設過程中決策階段、實施階段、運營階段相互獨立，導致許多弊端。     而代建制管理模式符合投資多元化、管理社會化、經營市場化的體制改革的要求。專業化、社會化的工程建設代建制工程管理公司（代建方），受投資方的委托，依據工程建設的法律、法規和委托合同，對投資方投資的工程建設項目實施全過程、全方位的組織管理。通過代建制項目管理模式，把工程建設明確為管理方（代建方）與實施方（設計、施工、材料設備供應）之間的嚴謹而精簡的兩者關系，建立起投資方（委托方）、管理方（代建方）和實施方（設計、施工、材料設備供應）三方責權利明確的新機制，

7、以適應投資、建設、運營、監管四分開的新要求，來有效提高工程建設的管理水平和投資效益。     工程建設從設計、施工到運營，由工程管理公司統一協調，避免傳統工程管理模式各階段相互獨立的弊端。工程管理公司在工程管理中相當于企業管理中的職業經理人的角色，它獨立的、專業的整合社會資源，對工程項目進行專業化管理。政府角色由傳統單純的資產所有者和經營者轉變為服務的監督者和保障者。圖2（略）概述了政府項目代建制管理模式框架，政府在社會上通過招投標方式招募工程管理公司，對工程建設、管理、運營實施全過程管理，工程建設管理線條明晰、清楚。  &

8、#160;  代建制工程與傳統建設工程的運作模式相比，在形式上，它把過去的建設單位、使用單位合而為一的格局，轉變為建設單位、使用單位相分離，政府投資主管部門的職能由管理具體項目轉移到招標代建單位、通過與代建單位簽定的代建合同，來規范代建單位的行為，使用單位從直接管理項目轉變為加強對項目工程質量、工期和資金使用的監督，其不再直接參與項目建設管理過程。     3、代建制管理模式層次分析     代建制管理模式中投資方、代理方、實施方和運營方構成如圖3（略）所示的一個系統，下面分

9、別從系統內部、外部和三維角度對代建制管理模式進行闡述。     從系統外部分析，若以代建方、實施方和運營方構成項目建設平面坐標中的縱、橫軸，則投資方的加入使得項目管理由平面管理轉為立面管理，通過代建方中間紐帶作用，協調各方之間的利益，形成利益聯合體，一方利益的變化牽引其他各方利益的變化，最終在動態中找尋利益聯合體的均衡點，使項目管理走向良性發展道路。     從系統內部分析，投資方可以是政府、企業，也可以是私營業主，充分體現了市場經濟中投資多元化的要求；代建方由專業工程管理公司擔任，具有典型的管

10、理社會化、專業化的特點；代建方以招標方式用專業化部門實施項目、運營管理項目，符合工程項目經營市場化的要求，使整個項目從項目建設到運營井然有序，最終實現水利工程建設體制改革的目標。     從橫、豎、縱三個方向分析，若以代建方為項目原點，橫向與實施方建立簡單的一元合作關系，豎向與運營方建立合同委托關系，縱向與投資方建立服務關系。投     投資方通過招投標形式，以合同委托方式在工程管理公司中確定適宜該項目建設的工程管理公司（代建方），代建方根據投資方的要求，在社會上公開招標專業設計、施工單位（實施

11、方）以及運營公司（運營方），代建方與實施方之間是簡單的一元合作關系，與投資方和運營方之間也是一對一的合作關系，避免了以往業主、監理、承包商之間責、權、利交錯（如圖4所示略），承包商受多頭管理，指令一致性難以做到的管理模式弊端。     4、結論     隨著近年來我國政府投資水利項目建設力度的不斷加大，其規模迅速擴大，政府投資工程中管理水平低下、管理過程不規范、超概算投資行為嚴重等問題日益突出。在政府投資水利項目中實行代建制，不僅可以有效地保證工程質量，提高政府投資效益，控制建設規模，節約投資，杜絕建筑工程中的腐敗現象，而且對利用社會化專業