1、銀行業金融機構市場化退出機制研究魯m（中國人民銀行合肥中心支行安徽合肥230091）內容摘要：本文基于國際視角對銀行業金融機構市場退出的實踐經驗與制度安排進行了比較研究，從法律制度、組織機構、處置手段、救援資金來源與損失分擔、不良債權處置等方面深度剖析了我國銀行業金融機構市場退出機制存在的缺陷，最后就建立完善契合我國金融發展特征、法律體系、金融監管體制的市場化退出機制提出了相關建議。關鍵詞：金融穩定銀行業金觸機構市場退出存款保險中圖分類號：F832.2文獻標識碼:A文章編號:1003-7977（2014）11-0074-04一、國外銀行業金融機構市場退出機制的比較分析（一）問題銀行市場退出的法

2、律框架。基于法律傳統、金融監管體制等不同國情,國際上問題銀行市場退出的法律制度主要有三種模式:第一種模式是以普通破產法為一般適用,同時以存款保險法律制度來保護存款人利益，解決商業銀行破產規則的特殊需要。典型代表包括大多數歐盟成員國、加拿大、日本、韓國、臺灣地區等。如日本銀行破產在一般程序上適用于普通破產法,有關銀北行市場退出的法律法規主要見于破產法、存款保險亦法、金融再生關聯法案、金融早期健全化法案和會銀行法等。第二種模式是以普通破產法為一般適用，微但在商業銀行法中對存款人保護、銀行破產做出特別規定。該模式立法體例的國家多未制定專門的存款保險法，由商業銀行法對存款人保護做出特別規定。典型代|表

3、包括英國、法國、瑞士、澳大利亞等。如英國沒有專門|的存款保險法律，而是在2009年銀行法中引入商業Z銀行破產的“特別處置機制”，并針對存款保險問題作了I專門規定。第三種模式是考慮銀行破產區別于普通企業破產的特殊性，為規范銀行市場退出而制定專門法律。8典型代表是美國，美國的存款保險法實質上是銀行破產|法，聯邦存款保險公司（FDIC）實際上發揮著銀行破產法庭作用。根據美國破產法典109條規定,FDIC的參保機構不適用破產法oFD1C參保機構的倒閉適用聯邦存74款保險法有關規定，通常由注冊審批機構將其關閉，并交給ED1C處置。總體來看多數國家是在存款保險法、商業銀行法中規定了銀行市場退出的特殊規則。

4、特殊規則主要包括建立官方接管程序.財務合約、未決付款、證券交易、金融抵押的特殊處理規定，指定破產管理人或資產清算人，明確存款保險機構的作用，確立存款保險機構在支付存款人的存款損失之后的代位求償權。（二）問題銀行市場退出的處JL機構。多數國家由監管當局（存款保險機構、銀行監管部門或中央銀行）負責對問題銀行進行接管，破產清算過程由法院主導。為了最小化銀行風險處置成本,多數國家法律授權存款保險機構為問題銀行提供有限的金融援助，幫助問題銀行實現重組美國問題銀行市場退出的處置機構包括貨幣監理署.FDIC和美聯儲，關閉銀行的命令由監管機構簽發，宣布倒閉后交由FD1C進行接管處世危機后美國通過的多德-弗蘭克

5、華爾街改革與消費者保護法進一步拓展FDIC功能，明確賦予其有序清算和系統性風險處置的職能。英國2009年銀行法明確由中央銀行負責問題銀行處置，金融服務補償計劃（存款保險）負責存款賠付，法院負責司法審查和破產清算。日本的存款保險機構在處理問題銀行市場退出中扮演重要角色，公共資金都是通過存款保險機構投入，而且其本身也有穩定的資金來源C總體來看，本輪國際金融危機中許多經濟體的存款保險機構通過對銀行風險的早期發現、及時糾正，以及對存款人的快速賠付，在問題銀行風險處置方面發揮關鍵作用，有效維護了公眾信心和金融穩定，避免了大范圍銀行擠兌。（三）問題恨行市場退出的主要方式。國際上問題銀行市場退出方式主要有三

6、類：一是收購與承接，由處置機構促成有支付能力的健康銀行收購即將倒閉的問題銀行的部分或全部資產，并承接其全部的受保存款或者所有債務；二是設立過橋銀行，多用于處置資產規模較大或業務較為復雜的倒閉銀行，由存款保險機構新設立一家過橋銀行承接倒閉銀行的所有負債和資產,在找到合適的收購方之前，由過橋銀行填補過渡期間的業務空白；三是破產清算，采取這種方式一般是因倒閉銀行資產規模較小,且短時間內沒有健康銀行愿意對其收購與承接,問題銀行進入破產清算程序，由存款保險機構對受保存款進行直接賠付,未受保存款和其他債權從該銀行清算資產中受償。多數國家法律規定，在銀行資本充足率低于某-監、:!muIII.if1、NORT

7、HERNFINANCEJOURNAL管閾值（如低于2%）時,監管機構應采取強制合并、收購或關閉等措施但考慮到銀行破產倒閉對金融體系系統性威脅和信用崩潰風險，多數國家在銀行進入破產清算程序前會對其采取收購與承接、過橋銀行等重組措施，并遵循三個原則：一是確保銀行重組的受益方承擔大部分成本；二是采取行動防止問題銀行向高風險借款人提供信貸;三是通過將公共資金重新配置實現銀行重組，同時應防止通貨膨脹。如美國在問題銀行宣布倒閉后,FD1C作為接管人負責管理倒閉銀行的所有資產.負責對問題銀行監督、檢查,對發生支付風險的銀行提供資金援助，選擇其他健康銀行對濺臨倒閉銀行進行購井和對退出市場的銀行清算處置等;英國

8、2009年銀行法明確中央銀行可以不經股東和債權人同意就出售問題銀行的全部或部分業務，設立“過橋”機構維持業務的持續運營。（四）問題銀行處置的資金來源與損失分擔多數國家對問題銀行業金融機構提供援助資金時，首先判定是否有必要向問題機構提供援助資金，一個璋化的劃分標準是判斷問題機構是強大得不需要政府注資，還是政府注資后就可以活下來.或者是大量的援助也不可能挽救。如印度尼西亞的標準是資本充足率，瑞I:則是運用模型預測銀行在未來三至五年的財務狀況。其次，中央銀行-般不直接向問題銀行業金融機構注人純信用的資金,通常由存款保險機構負責對銀行的注資。援助資金的來源包括存款保險機構的保險基金中央銀行再貼現、同業

9、提供的貸款、公共救助基金、國家財政資金、通過發行國債募集的資金、通過發行次級債券募集的資金等。此外，國外在處置問題銀行業金融機構市場退出時，強調損失分擔原則，即由股東、次級債券持有人、其他偵權人、國家財政共同承擔問題銀行業金融機構處理不良資產導致的資產損失。美國對問題銀行業金融機構的援助都是通過FDIC進行，存款保險基金是救助資金的主要部分;美聯儲通過窗口貼現、抵押貸款的方式提供資金給FD1C用于救助問題銀行業金椎機構,但公共資金發生損失,首先由股東、無擔保債權人承擔，然后可考慮對資產大于或等于500億美元的銀行收費。日本在銀行倒閉損失和處理成本的負擔上，采取公共資金和行業負擔相結合的辦法，但

10、對動用財政資金處理銀行業金融機構市場退出態度謹慎;公共資金投入主要來自存款保險機構，資金一般提供給接受倒閉銀行業務轉讓的救援金融機構。值得關注的是.日本中央銀行作為最后貸款人，盡管有責任向問題銀行發放貸款，但日本中央銀行提供資金是有原則、有限度的，并且注重資金安全性。日本中央銀行不對瀕臨破產的銀行業金融機構發放貸款，對存款保險機構的貸款需要政府提供擔保。（五）問題根行的不良債權處置。各國對問題銀行業金融機構的不良資產管理，既有集中資產管理的機制，也有分散資產處置的模式。少仙銀行業金融機構市場退出時，由存款保險機構或原有機構負責對不良偵權清收；個別地區出現銀行業金淞機構市場退出時，成立針對個別地

11、區的資產管理公司；大規模銀行危機時，成立專門的資產管理機構。實踐中，問題餛行業金融機構不良偵權處置的優先選擇是成立專門化的資產管理機構，充分運用市場化手段，最大限度地I可收資產，降低損失。許多國家和地區都成立了專門的資產管理公司，負責接收和管理間題銀行業金融機構的不良資產。在美國，FDIC負責處置倒閉銀行業金融機構的不良資產。從處置不良資產的手段看，19501985年,FD1C主要依靠內部員工處理破產銀行業金融機構的資產；1986年以后，由于銀行倒閉出現高峰,FDIC逐步轉向依靠社會中介機構來處理倒閉銀行的資產。80年代末90年代初，美國使蓄貸款協會大面積出現支付危機，美國設立專門的資*管理公

12、司一直組信托公司（RTC）,成功處置了儲蓄貸款協會的巨額不良資產。二、我國銀行業金融機構市場退出機制存在的缺陷1997年亞洲金融危機后，我國金融業長期積累的風險集中顯現,在處置銀行業金融機構市場退出方面主要經歷了兩個階段:一是1997年到2001年，采取撤銷、關閉、破產等辦法對427家高風險金融機構實施廠市場退出；通過更名、合并重組、撤銷等方式處置.城市信用社2481家。二是2003年以來，采取撤銷和停業整頓等方式處置28家高風險中小銀行業機構;完成16家歷史遺留的高風險機構和德隆系風險處置工作。總體上看，我國在處置銀行業金融機構市場退出風險方面枳累r些實踐經驗，但存在諸多缺陷和不足。（一）銀

13、行業金骸機構市場退出的相關法律體系不健全。目前，我國銀行業金融機構市場退出的法律依據主要有企業破產法、中國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法和金融機構撤銷條例等,銀行破產適用企業破產法設定的-般程序規則。但是與這些法律、法規相時套的市場處置和保障機制尚未建立，銀行業金融機構市場退出的方式、標準、范圍、程序等都沒有做出具體規定，缺乏可操作性。-是風險處置與破產程序的法律銜接不足c商業銀行法、銀行業監督管理法對問題銀行進入破產程序的風險處置均有相關規定，但風險處置與破產程序的銜接方面存在渚多不足：對風險暴露后有關股東注資、重組、和解、阻隔對方提前終止合同等缺乏具體制度；緊急情況卜的風險處置措

14、施.如信貸資產應急處置、公司治理權限限制、特殊債務的個別清償或和解等行政性處置行為，難以獲得終局性效力。二是存款人保護的法律制度缺失。金融機構撤銷條例和商業銀行法均規定，被撤銷（破產）的金融機構清算財產應優先支付個人儲償存款的本金和合法利息。但在銀行資產不足以支付個人儲器存款本息時如何處理、對其他存款客戶和偵權人權益的不公正待遇如何予以救濟等問題，現有法律規定和有關操作性措施尚不完善。2004年個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見規定，儲蓄存款本息全額收購,其他個人債權打折此才/NORTHERNFINANCEJOURNAL收購,對公債權不予收購。此外，個人債權要先登記、甄別確認,90天后才給

15、予兌付，易引發眾多債權人情緒波動,影響經濟社會穩定。實際處置中，大多采取“一事一議”的方式，存款人事先沒有形成穩定的政策預期，一有風吹草動便去擠兌。近年來發生的衡陽市商業銀行擠兌、鹽城射陽農村商業銀行擠兌事件便是典型例證。（二）銀行業金融機構市場退出處置的相關機構定位職責模糊。從我國銀行業金融機構市場退出實踐看，由于缺乏市場化處置手段，缺乏其他市場主體的有效參與，政府同時作為最大的債權人和退出工作的具體組織者,存在著不同程度的角色沖突和道德風險。政府從維護社會穩定的角度出發，清算過程往往帶有濃厚的行政色彩,行政清算中債權債務雙方利益沖突和矛盾糾紛突出，清算組更多關注的是地方利益，對中央銀行貸款

16、等公眾資金安全的重視程度不夠。由于缺乏對問題機構的早期糾正機制，中央銀行無法及時獲取銀行業金融機構風險情況，甚至在風險發生后需資金救助時，中央銀行才介入風險處置工作。如哈密四家城市信用社撤銷時，人民銀行在銀監部門已組織實施撤銷前的培訓等準備工作之后，才獲得機構撤銷信息。中央銀行的最后貸款人變成“第一貸款人”，由于“出錢的人不主事，花錢的人難問責”,權、責、利不對等，再貸款的使用和回收缺乏保障,人民銀行只能被動接受巨額損失。（三）銀行業金融機構市場退出處置手段的有限性和行政局限性特征明顯。目前，我國銀行業金融機構市場退出方式主要包括兩種:一是政府指定一家健康金融機構托管或者合并問題銀行.將風險直

17、接轉嫁給健康金融機構；二是關閉問題銀行，由中央銀行提供再貸款用于兌付自然人存款，相關部門組織對關閉銀行進行行政清算,政府指定下的合并，可能沒有達到切斷或消除風險的目的，而是傳導風險，致使接管方陷入支付危機。海南發展銀行的倒閉便是典型例子，為解決信用社支付危機.將已發生大面積支付危機的22家城市信用社合并到海南發展銀行，接管后原存款人大雖取款而新的存款人很少，直接導致海南發展銀行自身陷入支付危機。此外，中央銀行直接向瀕臨倒閉的銀行業金砸機構提供再貸款,巨額損失由國家承擔，易引發金融體系的嚴重道德風險。（四）很行業金融機構市場退出處置缺乏市場化資金籌資和損失分擔機制。從我國銀行業金融機構市場退出的

18、資金援助來源看，主要是中央銀行再貸款進行救援，救援資金一般直接用于保證兌付自然人存款，以保持經濟社會穩定。總體上看，援助資金單-有限，缺乏市場化損失分擔機制。中央銀行對問題銀行的救助性再貸款,發放出去后往往很難回收，成為中央銀行的不良再貸款,增加了基礎貨幣投放，給全社會造成沉重且不公平的負擔。如1998年北海市被關閉的12家城市信用社，絕大部分債務是儲蓄存款或以單位名義存儲的私人款項，信用社資產不足以清償個人存款，加上追收資產和變現困難,資金缺口很大，為了維護社會穩定，人民銀行給予了數億元的再貸款資金支持，保證了儲蓄存款的兌付。（五）銀行業金融機構市場退出的不良債權分散化處直模式存在缺陷。目前

19、,由于缺乏專業化的處置平臺，我國處理市場退出的銀行業金融機構不良資產主要采取由清算組織、社會中介機構參與的分散化處置模式。地方性銀行業金融機構由地方政府牽頭清算處置,地方政府專門成立包括公檢法在內的資產清收處置機構;全國性銀行業金融機構，由監管部門牽頭清算，組織不良債權的清收處置，大多采取以債權債務整體接收托管為主的處置方式，沒有剝離不良債權，免除了原經營者清收不良債權的義務，且原出資人承擔損失不夠，形成較高的道德風險此外，中央銀行只負責出資救助，沒有后續的不良債權管理、處置.職能，無法保證其債權的回收;分散化的不良債權處置模式也不利于發揮規模經濟效應和充分利用稀缺的專業處置資源。三、建立完善

20、我國銀行業金融機構市場退出機制的路徑選擇（一）完善4艮行業金融機構市場退出的相關法律法規。從立法原則看，一是保障存款人合法權益原則.將存款人保護放在首位;二是市場化原則，由于處置銀行業金融機構市場退出存在較強的外部性，需要借助政府力量,但政府的介入應適度,須以市場和法律為基礎,處置過程要體現市場手段與行政手段的有效結合。從立法模式看,無須進行專門的銀行破產立法，以企業破產法和存款保險條例共同構成我國銀行業金融機構市場退出的法律制度。企業破產法規定的相關原則和程序可以滿足銀行業金融機構破產處置的需要，當務之急是盡快出臺存款保險條例,對銀行業金融機構市場退出過程中的存款人保護，以及進入破產程序之前

21、的風險防范和處置機制等提供更有力的法律保障。從立法內容看，要充分考慮我國現有法律體系、金融監管體制、銀行業金鞭機構市場退出的特殊性等，在存款保險條例中對以下兒個方面做出明確規定:存款人保護的范圍和限額，存款賠付的啟動條件,賦予存款保險機構代位求償權；職予存款保險機構早期糾正和風險處置職能，明確早期糾正和風險處置的啟動條件、標準和程序；明確存款保險機構為法定接管人和清算人，賦予接管人和清算人以充分的法律權力；風險處置機構與監管部門、司法機關的配合銜接等（二）建立適合我國國情的存款保險制度,我國存款保險制度應覆蓋所有存款類金融機構,實行有限賠付和基于風險的差別費率機制，建立事前積累的基金，具備必要

22、的信息與核查、早期糾正及風險處置等基本職責。一是加強存款人保護，有效防止銀行擠兌。建立存款保險制度，通過宣布明確的法律保障和及時賠付政策，加強對包含個人和企業在內的存款人保護,有效切斷恐慌情緒和風險傳染鏈條，防止個案風險演化為系統性、區域性風險。二是加強對銀行業金融機構的市場約束，促企業參與外部信用評級存在的問題及建議真矚弋趙明（中國人民銀行錫林郭勒盟中心支行錫林郭勒盟026000）（中國人民銀行二連浩特市支行一連浩特011100）此方衣融NORTHERNFINANCEJOURNAL信用i平級是社會信用體系的重要組成部分。近年來，在人行錫盟中支的指導下，二連支行為培育和發展信用評級市場，開展了

23、企業外部信用評級工作。為進一步了解二連市企業外部信用評級開展情況,分析企業外部信用評級工作中存在的問題，人民銀行二連支行組織相關人員，對企業參與外部信用評級推廣情況,進行了調查。一、二連市企業外部信用評級工作情況（一）企業外部信用評級工作推動模式。自2011年以來人民銀行二連支行開始推動借款企業參與外部信用評級工作,采取在二連市地方法人機構農村合作銀行推動借款企業外部信用評級開始試點工作。（二）企業夕信用評級工作開展成效。20112014年，二連市企業外部信用評級，在二連人行的推動指導下，地方法人金融機構農村合作銀行積極推薦企業參加外使其:審慎經營。建立存款保險制度,實施風險差別費率,通過市場

24、化的經濟手段加強對銀行業金融機構盲目擴張和旨險經營行為的約束;加強對荷題機構風險的識別和預警,及時采取早期糾正措施,實現風險的“早發現”、“早處資”和“少發生”，防范金融體系風險的積累。三是建立市場化、專業化處置平臺，快速有序處置風險,降低風險處置成本。建立存款保險制度，綜合運用收購與承接、過橋銀行、經營中救助、宜接賠付等處置方式,及時化解不同類型的金融風險,實現快速有序的市場退出和靈活的專業化處冒,降低風險處置成木。（三）發擇現有金融穗定機制在銀行業金融機構市場退出中的重要作用。一是在存款保險制度建立前，若出現銀行業金融機構進入市場退出程序，經國務院批準，人民銀行發放金融穩定再貸款,并按照個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見收購個人債權合法本息,配合做好銀行業金融機構市場退出工作。二是發揮人民銀行維護金融穩定的職能作用，加強金融風險監測、評估和預警。依托近年來人民銀行逐步建立完善的金融穩定監測和評估框架，建立有效的金融M險監測、評估和預警機制，及早發現風險,采取有效措施進行干預,提高金融機構市場退出的處置效率，降低處置成本。三是立足現行金融監管體制,發揮金融監管協調部際聯席會議制度作用。加強金融監管政策、法律法規之間的協調，加強金融信息共享的協調，加強維護金融穩定和部信用評級，參與的企業數不斷增加，企業外部信用評級從2011的1