1、本地人與外地人：一個(gè)新的二元社會(huì)在形成      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展究竟是區(qū)域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進(jìn)外來人口公共服務(wù)和社會(huì)管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級(jí)政府，特別是中央政府認(rèn)真思考，并研究流動(dòng)人口中的新現(xiàn)象，要自上而下地拿出真正解決問題的系統(tǒng)辦法。 近年來，筆者在浙江、廣東、江蘇、上海等地進(jìn)行了一些社會(huì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)確實(shí)出現(xiàn)了許多新變化，尤其在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，本地人和外地人的問題尤為突出，在當(dāng)?shù)匦纬闪艘粋€(gè)新的二元社會(huì)。    

2、外地人大多不愿回鄉(xiāng) 目前在許多地區(qū)，外來人口已經(jīng)占有相當(dāng)數(shù)量，甚至超過本地居民的人數(shù)，他們絕大多數(shù)是農(nóng)民工。外來人口中既有不斷流動(dòng)的流動(dòng)人口，也有基本不流動(dòng)的常住人口；既有外來的城市戶籍人員，也有進(jìn)城務(wù)工人員；他們既有地區(qū)間的流動(dòng),也有地區(qū)內(nèi)的流動(dòng)。比如，上海市現(xiàn)有戶籍人口1300萬，有登記的外來人口700萬。浙江義烏市本地戶籍人口只有70萬，常住外來人口達(dá)到100多萬。深圳市戶籍人口只有200萬，但是，其實(shí)際管轄人口至少有1400萬。 所謂外地人和本地人區(qū)分，以當(dāng)?shù)貞艏疄闇?zhǔn)。外來人口的大量出現(xiàn)是人口流動(dòng)的結(jié)果，但是，外來人口又不是簡(jiǎn)單地等同于流動(dòng)人口，因?yàn)椋芏嗤鈦碚咭呀?jīng)長(zhǎng)期在流入地居住和生

3、活，甚至在此娶妻生子、安家落戶了。并且，在流動(dòng)過程中，農(nóng)民工群體已經(jīng)出現(xiàn)了代際更替，1970年代末以后出生的新生代農(nóng)民工，他們向往城市生活，更多的人不愿返回農(nóng)村。 20世紀(jì)90年代中期以后，不少地方政府官員和學(xué)者們?cè)?jīng)樂觀地估計(jì)，經(jīng)過一段時(shí)間的外出就業(yè)，農(nóng)民工們學(xué)到了技術(shù)、開闊了眼界、積累了知識(shí)和財(cái)富，很有可能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)家鄉(xiāng)的發(fā)展，不少農(nóng)民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”。但是，事實(shí)并不十分樂觀。筆者2005年在四川某縣的實(shí)地調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，上個(gè)世紀(jì)90年代末曾經(jīng)回流返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，在家鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)一段時(shí)間以后，由于家鄉(xiāng)環(huán)境不理想，大多數(shù)又重新外出就業(yè)。 對(duì)當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)管理和公共服務(wù)提出了極

4、大挑戰(zhàn) 外來人口的大量涌入雖然為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，正如上海人所說，他們的發(fā)展得益于老外和老鄉(xiāng)，但是，大量外來人口也給當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)管理和公共服務(wù)提出了極大的挑戰(zhàn)。從理論上講，政府應(yīng)該為所有的居民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，因?yàn)樗械木用穸际羌{稅人。但是，長(zhǎng)期以來，各地政府的主要服務(wù)對(duì)象主要是自己的戶籍人口，而且實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍不同待遇。進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是近幾年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念下，地方政府特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，開始著手解決本地農(nóng)民城鎮(zhèn)化的問題，為本地進(jìn)城的農(nóng)民工和農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民進(jìn)行市民化的社會(huì)管理，提供市民化的公共服務(wù)。但是，對(duì)于流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工，盡管有意要解決他們的

5、實(shí)際困難，維護(hù)他們的合法權(quán)益，卻認(rèn)為他們最終還是要回到所流出的地方，因此，對(duì)于外來人口仍然實(shí)行差別化的社會(huì)管理和公共服務(wù)，而且更多的是管理而不是服務(wù)。 即便如此，很多時(shí)候，地方政府對(duì)于外來人口的社會(huì)管理也不到位。一方面是對(duì)于外來人口的合法權(quán)益沒有給予應(yīng)有重視，疏于對(duì)他們的社會(huì)管理和服務(wù)，認(rèn)為應(yīng)是流出地政府的責(zé)任；二是包括中央政府在內(nèi)的上級(jí)政府對(duì)于地方政府的機(jī)構(gòu)和人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等設(shè)置，是依據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谠O(shè)置的，而且是十幾年前的當(dāng)?shù)厝丝?，并沒有考慮到外來人口大量涌入及其現(xiàn)實(shí)的需要。隨著外來人口大量涌入，即使地方政府想為外來人口提供有效的社會(huì)管理和公共服務(wù)，也會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等受限而力不從心。

6、 外來人口在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市和工廠大量聚集，有各種地緣、業(yè)緣團(tuán)體。雖然職業(yè)五花八門，但是在居住地上很容易形成村落化聚集，形成河南村、安徽村、湖南村等；在社會(huì)關(guān)系上，形成了各種老鄉(xiāng)會(huì)等，在主流社會(huì)之外形成一個(gè)亞社會(huì)、亞文化。這些組織在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也有很大的社會(huì)隱患。兩種群體、兩種社會(huì)結(jié)構(gòu)的并存，為黑幫團(tuán)伙和黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪提供了基礎(chǔ)和土壤。外來人口犯罪已經(jīng)成為上海、廣東、浙江等省市比較頭痛的一個(gè)問題。 新的二元社會(huì)給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出新難題 外來人口與本地人口一起成為常住人口，成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分時(shí)，他們與本地人的根本區(qū)別僅僅在于其外地戶籍身份，這就給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

7、提出了新的難題：他們是屬于其戶籍所在地政府服務(wù)和管理，還是屬于工作和居住地政府服務(wù)和管理？他們能夠成為當(dāng)?shù)厝丝诘囊粋€(gè)有機(jī)組成部分還是要繼續(xù)流動(dòng)回到老家？統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展究竟是區(qū)域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進(jìn)外來人口公共服務(wù)和社會(huì)管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級(jí)政府，特別是中央政府認(rèn)真思考，并研究流動(dòng)人口中的新現(xiàn)象；需要各級(jí)政府真正樹立納稅人的觀念，淡化和破除身份的概念，消除人為設(shè)置的身份隔離帶；要自上而下地拿出真正解決問題的系統(tǒng)辦法，而不是停留在諸如是叫“農(nóng)民工”還是叫“新市民”這樣的稱呼上做文章。當(dāng)然，我們不能指望這項(xiàng)改革一夕之間就

8、能完成，還需循序漸進(jìn)。（作者龔維斌系國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任、教授） >>>延伸閱讀 人口倒掛帶給 一位地方官員的困惑 我是深圳一名政府機(jī)關(guān)干部。也許因?yàn)槭窃谏钲?，我?duì)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的對(duì)立感觸并不十分深刻。隨著城市化進(jìn)程的加快，目前深圳基本上沒有農(nóng)村了，帶給我們困擾最大的是外來的大量移民。改革開放以來，大批外地人口遷入深圳。這些遷移人口成為深圳建設(shè)的主力軍，他們以社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造者與消費(fèi)者的雙重身份，推動(dòng)了特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在區(qū)區(qū)不過2020平方公里的土地上，深圳目前的人口已經(jīng)超過了1400萬，其中有戶籍的人口只有200萬。這一人口倒掛現(xiàn)象給深圳帶來了繁榮，同時(shí)也帶來了煩

9、惱，對(duì)我們地方政府的考驗(yàn)也很大。 2005年，深圳就曾因?yàn)椤翱刂迫肷钊丝跀?shù)量”而遭到大量非議，這就是我想說的一個(gè)大問題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演變到現(xiàn)在，我認(rèn)為我們應(yīng)該討論的是如何有效實(shí)現(xiàn)城市化和工業(yè)化的問題，這是很多大城市的管理者所頭疼而苦于得不到有效解決的問題。控制外來人口數(shù)量確實(shí)事出無奈，一方面是由于我們的政府管理水平不高，但我想說一下我們這些城市管理者的難處。我看了不少報(bào)道，對(duì)于我們的做法大部分都是批評(píng)，有說自私、狹隘的，有說片面、僵化的?？墒钦嬲綄?shí)踐中來，那么多的人口，在那么小的一個(gè)地方，如何解決如此眾多的人口教育、就業(yè)、保障、管理問題以及由此引發(fā)的社會(huì)矛盾？試想一下如果各地經(jīng)濟(jì)都均衡發(fā)展，而不是哪發(fā)展得好就往哪涌，分散一下流動(dòng)人口的壓力會(huì)是什么樣的情況。這樣的問題不是深圳一個(gè)地方能夠解決的，必須放在全國(guó)的高度去看。 深圳對(duì)外來人口制定了不少的優(yōu)惠政策，也盡量給予了相應(yīng)的待遇。我們其實(shí)很歡迎外來人口，他們恰恰是深圳獲得低成本發(fā)展的動(dòng)力。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了不少利用完農(nóng)民工就“甩包袱”的現(xiàn)象，但一味地苛責(zé)地方政府也有失公允，