1、精選優質文檔-傾情為你奉上中心城區稅務部門推行稅收征管社會化的實踐與思考 以佛山市禪城區國家稅務局為例禪城區國稅局 李煜基 陳林【摘要】中心城區是一個城市的政治、經濟、文化中心，聚集效應明顯，專業市場、綜合商業中心、個體工商戶云集，稅收征管工作壓力很大。為有效緩解稅收征管工作壓力，提升稅收征管工作質效，緩解征納雙方信息不對稱、力量對比過于懸殊的問題，切實保障稅收公平，稅務部門積極爭取，采取各種措施促使社會力量廣泛參與稅收征管，實現涉稅信息的采集與共享，稅收監管力量的擴大與強化，這一過程即是稅收征管社會化。筆者以佛山市禪城區國家稅務局推行稅收征管社會化的實踐為例，剖析了中心城區稅務部門推行稅收征

2、管社會化所面臨的現實困境，并結合我國現行稅收管理的實際情況提出了幾點對策，以期為中心城區稅務部門推行稅收征管社會化，提高稅收征管質量提供有益借鑒。關鍵字：中心城區 稅務部門 稅收征管社會化 困境 對策一、稅收征管社會化的內涵稅收征管社會化，俗稱社會綜合治稅，是指稅務部門在法律、法規許可的范圍內，充分調動社會各界的力量共同參與稅收征管，以提高稅收征管效率、降低征管成本、提高公民納稅意識、建設和諧征納關系為目的，實現多部門、多環節、多途徑治稅的過程。筆者認為，要深刻理解稅收征管社會化的內涵，必須要把握三個方面：（一）稅收征管社會化的過程實質就是社會力量協稅護稅的過程。一方面各種社會力量通過其自身的

3、渠道掌握有大量的涉稅信息，而稅務部門本身則難以取得或取得的數據不準確，這時需要社會力量能夠把其掌握的涉稅信息反饋給稅務部門，以幫助稅務部門監管納稅人；另一方面，相對于數量日益增長，經濟活動日益復雜的納稅人，稅務部門的人力有限或者管理成本過高，需要借助社會力量協助管理部分納稅人或代為履行部分職能，如催報催繳、涉稅輔導、稅收宣傳、代征稅款等。（二）稅收征管社會化必須確保稅務部門稅收執法權的唯一性和獨立性。推行稅收征管社會化，必須強化稅務部門執法權威，確保稅務部門稅收執法權的唯一性和獨立性。稅收執法權是法律賦予稅務部門的神圣職責，在實施部門協稅護稅過程中，必須確保稅務部門的稅收執法主體地位不被弱化，

4、各部門應準確定位自身角色，不越權不越位。一是在稅收管理中要正確把握與政府部門的關系，稅務部門既要積極取得地方政府的支持和配合，充分發揮政府對稅收管理工作的領導或協調職能，也不能過分依賴政府，確保管理活動處于稅法的范疇；二是正確對待部門協稅護稅行為，既不能把協稅護稅行為等同于稅收執法，相關部門也不能越俎代庖，代替稅務部門執法，要清楚的擺正協稅與執法的關系。（三）稅收征管社會化可以劃分為低級、中級、高級三個階段。筆者認為，稅收征管社會化的發展大致可以分為低級、中級、高級三個階段。低級階段主要以稅務部門為核心，該階段稅收征管社會化的制度建設不完善，涉稅信息采集與共享不規范，社會參與力量較少，主要由稅

5、務部門通過實施策略公關，或以領導、工作人員之間的私誼為紐帶，實現涉稅信息的采集與共享，征管社會化程度較低；中級階段以計算機為核心，該階段稅收征管社會化的配套制度已基本完善，社會力量協稅護稅意識較強，信息化運用水平較高，稅務部門依托計算機技術，實現與各協稅護稅力量的信息網絡互聯，構建起了涉稅信息采集與共享平臺，稅收征管水平大大提高；高級階段以納稅人為核心，該階段納稅人自覺納稅意識程度較高，能夠積極主動的繳納稅款，舉報稅收違法犯罪行為，全社會形成一種納稅光榮，護稅光榮的社會風氣。目前，我國正處于低級階段向中級階段過渡的時期。二、中心城區稅務部門推行稅收征管社會化的必要性和可行性（一）稅收征管社會化

6、是稅收管理發展的客觀必然選擇。一是我國市場經濟發展不成熟的客觀現實要求稅務部門必須借助社會力量加強稅收征管。我國的社會主義市場經濟雖有一定程度的發展，但仍不成熟。特別是在現階段，由于我國現代信用制度不完善，監控機制不健全，社會信息化程度不高，存在大量隱形經濟、現金交易等不公開、不規范的經濟行為，客觀需要社會各部門為稅務部門及時獲取涉稅信息提供幫助。實踐也證明，市場經濟越發達，社會分工越明細，稅務管理就越需要社會各部門更加有力的支持和配合。因此，推行征管社會化，在市場經濟發展條件下具有客觀必然性。二是中心城區稅收征管的客觀實際要求稅務部門必須推行稅收征管社會化。一方面，稅務部門稅源監控能力和稅收

7、征管力量相對較弱，稅務部門僅僅依靠自身的力量和實現其職能的手段，難以解決稅收征管面臨的突出矛盾；另一方面，由于社會經濟的大發展，納稅人數量多而廣，稅源多樣性、流動性、隱蔽性強，監控難度大，同時很多納稅人稅收法制觀念淡薄，納稅遵從度低，偷稅、逃稅手段多樣且時有發生。雖然稅務部門通過推行稅收征管改革，建立“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”為主要特征的新征管模式取得了一定成效，但相應的也出現了“疏于管理、淡化責任”的問題，稅源基數不清、漏征漏管的現象仍大量存在。因此，推行征管社會化，是立足于稅收征管實際的客觀選擇。（二）中心城區的獨特地緣優勢是推行稅收征

8、管社會化的最佳土壤。一是中心城區管理相對嚴格且規范，為推行稅收征管社會化奠定了較好的社會基礎。一方面，中心城區是一個城市的政治、經濟、文化中心，代表了一個地區的社會發展形象，因此，政府的管理比較嚴格，對營造良好的市場經濟環境和公平的稅收秩序的態度比較積極；另一方面，中心城區納稅人的社會權利意識相對較高，對稅收公平的呼聲比較強烈，從而奠定了推行稅收征管社會化的社會基礎。二是中心城區社會中介組織相對發達且集中，為推行稅收征管社會化提供了力量支持。由于中心城區經濟發展水平較高，需求旺盛，聚集了大量的會計師事務所、稅務師事務所、納稅人服務協會等社會中介組織，他們比較熟悉涉稅法律、法規，建賬和納稅申報水

9、平較高，能夠為納稅人和稅務部門提供良好的涉稅服務，是推行稅收征管社會化不可或缺的力量。三是中心城區信息化建設水平較高，使構建涉稅信息采集、傳遞和交流共享平臺成為可能。中心城區的計算機運用普及率較高，寬帶網絡建設比較成熟，各類的涉稅信息或涉稅活動都可以通過計算機網絡進行采集、傳遞和交流共享，從而大大降低了征管社會化的成本，減輕了參與稅收征管社會各力量的工作負擔，暢通了溝通渠道，為稅收征管社會化的大發展提供了信息技術支撐。三、中心城區稅務部門推行稅收征管社會化的主要實踐禪城區是佛山市的中心城區，商業比較發達，納稅人數量較多，有一般納稅人近9000戶，小規模納稅人36000多戶，而禪城區國家稅務局從

10、事稅源管理工作的稅務人員只有116個，平均每個稅收管理員要管388戶納稅人，管理壓力大且信息不全，管理的規范化和精細化水平還較低。為提高稅源管理質效，減輕稅務機關的工作壓力，禪城區國家稅務局立足本地實際，積極探索稅收征管社會化道路。（一）積極推動街道（鎮）協稅站的建立，加強對小規模納稅人的管理。為了加強對零散稅源、個體工商戶和其它業戶的管理，營造公平、公正的治稅環境，2009年初，在禪城區國稅局和地稅局的大力推動下，由區府財金辦負責，聯合區國稅局、區各街道（鎮）政府、區地稅局、區工商局、區流管辦等相關部門在轄區4個街道（鎮）建立了12個協稅站。協稅站由各街道（鎮）政府負責管理，原則上接受稅務部

11、門的業務指導培訓，定期接受稅務部門的考核和監督。主要的職責是按照國、地稅部門的要求對管轄范圍內的漏征漏管戶進行清查、對經營戶的基本生產經營情況進行摸底、對欠稅戶進行催報催繳、對非正常戶進行跟蹤調查、對稅務違法犯罪行為進行舉報以及根據稅務部門的委托代征稅款、派發稅宣資料、傳遞涉稅文書等。2009-2010年，禪城區國稅局通過協稅站開展稅收宣傳10余次，清理漏征漏管戶2500戶左右，實施催報催繳20000余次，并在4個專業市場委托街道辦協稅站代征稅款，禪城國稅的稅收征管壓力得到有效緩解，征管工作質效也有了一定程度的提升。（二）加強與各職能部門的溝通與協調，不斷構建信息交流共享平臺。禪城區國稅局一直

12、致力于涉稅信息交流共享平臺建設，通過各種途徑，想法設法的加強與地稅局、工商局、海關、街道辦、銀行、供電部門、供水部門等職能部門的溝通與聯系，以期能夠實現包括工商登記信息、用電信息、用水信息、銀行賬戶信息等在內的涉稅信息共享，從而加強對轄區業戶的稅收監管，提高稅收征管質效。2010年，在國、地稅兩局的大力推動下，佛山市政府和禪城區政府先后出臺了佛山市綜合治稅工作管理規定、禪城區綜合治稅工作管理規定。規定明確說明其目標在于：要建立以“政府牽頭、財稅主管、部門配合、信息共享”為主要特征和基本內涵的綜合治稅新機制，充分發揮社會各界在稅收征管中的積極作用，加強稅源監控管理，逐步形成政府依法管稅、財稅部門

13、依法征稅、納稅人依法納稅、社會各界綜合治稅的治稅新格局，創建公平和諧稅收環境。規定在一定意義上明確了治稅各方的權力和義務，標志著部門配合協作形式由人為協調到制度規范的轉變，由單純靠協商溝通向受責任義務關系約束的轉變，為進一步有效組織、協調政府各部門和有關單位參與稅收征管工作，實現協稅護稅工作的規范化、制度化和精細化，提供了制度保證。（三）試點推行委托代征稅款征管模式，強化對專業市場和商貿中心的稅收征管。禪城區的商貿中心和專業市場有80多個，聚集的納稅人大約在10000戶左右，其中個體工商戶占到80%，由于納稅人納稅遵循度較低，稅務機關監管困難，很多納稅人不但不辦理稅務登記，正常申報納稅，還引起

14、市場正常納稅的納稅人不平衡心理，嚴重影響稅收秩序。為了扭轉這一不利局面，加強對漏征漏管戶的管理，減輕稅務機關的工作負擔，保障稅收公平，提升稅收征管的規范化、精細化管理水平，自2009年1月開始，禪城區國稅局在多方研究、探討、協調的基礎上，按照國家稅務總局關于開展委托代征工作的要求，結合中心城區小規模納稅人管理繁、雜、難等實際情況，建立了以提高小規模納稅人稅收征管的科學化和精細化為出發點，以委托代征為主要手段，以稅法宣傳為保證，以和諧征納環境為最終目標的委托代征征管模式。委托代征稅款的范圍主要集中于大型商貿中心和專業市場，受托代征稅款的單位主要是物業管理公司和街道辦協稅站。試點推行委托代征稅款后

15、，受托方每個征收期都能迅速順利完成試點市場的委托代征稅款工作，全部稅額實現準時入庫。2009年，其中一個代征點與2008年未代征時相比，納入管理的戶數增長116%，入庫稅款增長98.5%，稅款全部按時足額入庫。（四）引導、扶持并鼓勵稅務中介組織的發展壯大，不斷提高稅收征管的社會化水平。禪城區稅務中介組織比較發達，據2007年統計數據顯示，禪城區內有注冊稅務師事務所20家、會計師事務所19家、代理記賬機構92家、其它稅務代理中介機構41家。它們在宣傳國家稅收政策、促進納稅人建賬建制、規范生產經營活動，推動征納兩方和稅務中介組織“三贏”局面的出現起到了積極作用。禪城區國稅局十分重視對稅務中介組織的

16、培育和引導，通過各種途徑扶持、鼓勵稅務中介組織的發展壯大。一是定期組織稅務中介組織的人員進行稅收政策宣講、稅收業務培訓，不斷提高稅務中介組織的涉稅服務水平；二是開設稅務中介組織辦稅服務專窗，專司為稅務中介組織服務；三是鼓勵并引導納稅人委托稅務中介組織辦理涉稅事宜，提高稅務中介組織的業務量；四是加強對稅務“黑中介”的打擊力度，培育健康和諧的稅收中介服務環境。四、中心城區推行稅收征管社會化面臨的現實困境雖然禪城區國稅局在推行稅收征管社會化方面做出了積極努力，也取得了一定成績。但筆者通過深入了解后發現，包括禪城區國稅局在內的全國許多城市的國稅部門都深受現時困境的束縛，稅收征管社會化過程舉步維艱，稅務

17、部門孤軍奮戰的局面并未得到有效扭轉。（一）困境之一：控制稅收執法風險和提高稅源管理產出如何實現有機統一。目前，在廣州、東莞、珠海、慈溪等地，對小規模納稅人的管理比較流行的做法是實行委托第三方代征稅款，事實證明，該模式對提高稅源管理產出是十分有效的，是一種比較好的社會化稅收征管模式。然而由于受現行政策法規不完善、受托代征對象自身條件有限等因素的影響，推行該模式具有一定的執法風險。如由于受托代征單位條件有限，由其開具、保管發票可能造成發票遺失、被盜或亂開發票的現象；由于法律沒有明文規定，稅務部門不敢將定期定額戶和無證經營戶以外的納稅人列入代征范圍；由于很多權限按照法律規定只能由稅務機關去操作，受托

18、代征單位所能起到的作用就十分有限，也不能減輕稅務機關的負擔和工作量面對這種情況，該如何抉擇成為擺在國稅部門面前的一道現實難題。是該大力推行，積極提高稅源管理產出呢，還是應該放棄，果斷將執法風險扼殺于萌芽狀態呢？（二）困境之二：如何在部門利益博弈過程中實現稅收征管的效用最大化。征管社會化，簡單的說就是集合多種社會力量共同參與治稅的一種管理方式。盡管這種方式是得到法律支持和認可的，但這種支持和認可起到的作用十分有限。如，稅收征管法規定：對法律、行政法規沒有規定負有代扣、代收稅款義務的單位和個人，稅務部門不得要求其履行代扣、代收稅款義務。然而目前委托代征協議是由代征雙方自行協商，法律依據不足，代征單

19、位有權提出不代征或拒絕代征，即使已經代征的單位，因某種原因提出中斷代征，稅務機關也顯得無能為力。又如，稅收征管法雖然規定稅務部門進行稅務檢查時，各有關部門和單位應當支持、協助稅務部門依法執行職務，任何單位和個人不得阻撓，但它并沒有規定有關部門和單位不予支持協助所應承擔的責任。因此時常有這樣的案例發生，當稅務部門查明納稅人或扣繳義務人逃避納稅的事實而預備采取行動時，金融機構出于自身利益考慮，為當事人通風報信，協助其轉移、隱匿存款，致使國家稅款流失。再如，按照財政部 國家稅務總局 中國人民銀行關于進一步加強代扣代收代征稅款手續費管理的通知的規定，委托金融機構或郵政部門代征稅款只能給予至多1%的手續

20、費，由于費用太少，這些部門受托代征稅款的積極性很低。在推行征管社會化的過程中，這種利益的博弈是隨處可見的，也是必然會發生的。在現行的法律法規不健全、不完善的情況下，稅務部門只能依靠自身的力量加強與各相關部門的溝通與協調，達成利益平衡與妥協，才能推動征管社會化不斷往前發展。然而，這種發展是緩慢的、膚淺的。以禪城區為例，禪城區政府雖然在稅務部門的強烈要求下出臺了相關的管理規定，也設立了相應的協稅護稅機構，然而規定只是給各個部門設定了職責，并沒有確定相應的責任追究辦法，落實不到位；協稅護稅機構因為國稅部門能夠給予的利益太小，支持國稅工作的態度顯得比較消極；共同推行的涉稅信息交流共享機制也流于形式，并

21、不能真正滿足稅務部門的需要。（三）困境之三：稅務中介組織的東風風力太小，如何助漲火勢。從多數西方發達國家看，稅務中介組織的力量十分龐大，在稅收征管工作中發揮著巨大作用。如日本有30余萬稅務代理從業人員，是稅務人員的2.7倍；美國稅務代理人員約有200萬人，相當于聯邦稅務人員的60倍，90%的涉稅事宜都是在政府的監管下，由社會中介機構、納稅人協會、稅收服務志愿者組織等市場主體和非政府組織來提供的。然而，在我國，稅務中介組織起步較晚，力量薄弱，稅務人員遠遠超過稅務代理從業人員數量，且其發展緩慢，形式單一，主要由會計師事務所、律師事務所、稅務咨詢機構組成，而類似納稅人協會、稅收服務志愿者組織等非政府

22、組織尚處于萌芽階段，這些稅務中介組織發展不規范，管理制度混亂，其工作人員的專業素質、職業道德素質亟待提高，服務內容的層次較低，服務質量較差，嚴重不能滿足征管社會化的發展需要。 以禪城區為例，禪城區雖然具有一定數量的稅務中介組織，然而相較于其經濟的發展速度和納稅人的辦稅需求而言，力量還顯得比較薄弱，遠遠不能滿足禪城區稅務部門推行征管社會化的需要，且這些稅務中介組織魚龍混雜，非法稅務中介也十分活躍，部分中介為爭奪經濟利益，時常從事違法代理活動，把“能夠幫企業偷稅漏稅”作為業務競爭的“賣點”，嚴重擾亂了正常稅收征管秩序。五、中心城區稅務部門稅收征管社會化難題的對策分析根據我國中心城區稅收征管社會化發

23、展所處的階段特點及所面臨的實際情況，筆者認為必須從以下五個方面著手，才能有效的推進稅收征管社會化的大發展，提高稅收征管工作質效。（一）解放思想是推動稅收征管社會化發展的關鍵。大學中湯之盤銘有曰：“茍日新，日日新，又日新?！边@是商湯王澡盆上刻著的自警的話，澡身而浴德，堅持每天洗去污垢煥然一新，引申為在品德修養和思想改造方面不斷革故鼎新，不斷在新的起點上超越。黨的十七大報告也指出：實踐永無止境，創新永無止境，解放思想、實事求是、與時俱進，也永無止境。我們應該堅持解放思想、實事求是，不要人為的給自己設定禁區、束縛手腳，而應以發展的看待稅收征管社會化的發展，積極參與，勇于探索，推動稅收征管社會化的大發

24、展，降低稅務機關工作壓力，提高稅收征管質效。我們應正確看待控制稅收執法風險與提高稅源管理產出二者之間的關系。其實兩者之間并不存在必然的矛盾。前者是手段，后者是目的，二者有機統一于稅收征管質效的有效提升。執法風險過大則會吞噬稅源管理產出的增幅，稅源管理產出的提高也離不開對稅收執法風險的合理控制。以委托代征稅款模式為例，雖然法律、法規或上級文件中只明確將雙定戶列入委托代征稅款的范圍，但并沒有禁止將其它類型的納稅人列入代征范圍；雖然法律、法規規定只能將具有法人資格的組織作為受托代征對象，但我們可以通過與街道（鎮）簽署委托代征協議，由街道（鎮）出面要求村委會協助代征稅款；雖然由于受托代征對象自身條件的

25、原因，由其直接開具發票有風險，但這種風險并非不可控的。因此我們應該從稅收征管的實際情況出發，與時俱進，一方面要科學衡量稅收風險，及時修改以不合時宜的法規禁令，解決委托代征的法律束縛；另一方面，要合理擴大代征范圍和受托對象，加強對受托對象的業務輔導、輔助其提高發票管理硬件建設和發票開具業務操作熟練度，提高代征工作成效。（二）發揮政府的主導作用是現階段推動稅收征管社會化發展的前提。禪城區國稅局推動稅收征管社會化發展的實踐告訴我們，現階段，要求得稅收征管社會化的大發展，先決的條件就是必須確立并發揮政府的主導作用。要讓政府認識到，單純的依靠區位、資源發展經濟的時代已經漸成過去，地方經濟發展軟環境的好壞

26、已經逐漸成為吸引企業落戶的主要因素，而公平公正的稅收環境和秩序正是軟環境中十分重要的組成部分。良好稅收環境的建立需要政府勇于承擔起職責，一方面要積極運用政府的權威，促使各個相關部門擱置部門利益，做好涉稅信息交換及共享，對不按要求做好協稅護稅工作的單位和個人要嚴肅追究責任，徹底擯棄重形式輕責任的工作方式；另一方面政府要本著發展的、長遠的眼光看待問題，主動承擔起對小規模納稅人的協稅護稅職責，讓稅務部門將更多的精力集中于對大中型企業的精細化管理上，將小規模納稅人上繳的歸屬于地方政府的收入作為協稅護稅工作經費返還給參與協稅護稅工作的各個單位，以提高積極性。（三）完善制度建設是推動稅收征管社會化發展的保

27、障。俗話說無規矩不成方面，然而規矩能否切實得以貫徹執行，才是規矩能否起到規范、約束作用最根本的條件所在。禪城區綜合治稅管理規定在實際貫徹過程的實效告訴我們，重形式輕責任的制度是無力的，對稅收征管社會化的發展作用十分有限。我們需要進一步建立完善相關制度，把稅收征管社會化水平納入年度目標管理考核，并作為各級國稅機關領導班子政績考核的一項重要內容，嚴格考核，落實獎懲。同時，積極爭取各級政府支持，進一步把推行稅收征管社會化工作納入政府對各部門、各單位綜合考核和領導班子政績考核的重要內容，對思想重視、工作得力、成效明顯的部門、單位和個人，認真落實獎勵資金，進行表彰獎勵；對因工作不力造成稅收流失的，嚴肅追

28、究有關單位和直接責任人的責任，并與部門經費掛鉤。通過建立健全稅收征管社會化的管理、考核、培訓、獎懲制度，并確保兌現和落實，才能進一步增強各相關部門和單位配合、支持稅收征管社會化工作的責任感，激發其積極性，確保稅收征管社會化能夠持續、健康發展。（四）加強信息化建設是推動稅收征管社會化發展的依托。實現稅收征管社會化關鍵在于涉稅信息的采集、傳遞與共享。這種信息采集與共享的方式可以有多種，如可以通過建立信息平臺采集信息，與國稅、工商、金融等信息化建設水平比較高的部門聯網，實現了信息交換和共享；或者通過派員制采集信息，由國稅機關固定專人，分別派駐或跟蹤幾個部門，及時收集有關涉稅信息；或者通過聯審制采集信

29、息，與有關部門聯合進行項目審查審批，在項目實施的最初環節實現信息共享和交換；或者通過雇員采集信息，在有關部門、單位以及街居、鄉村聘任專門的涉稅信息采集員，廣泛采集和傳遞涉稅信息等。在這些涉稅信息的采集、傳遞與共享的方式中，最便捷、最節省、最符合社會發展趨勢的方式莫過于依托計算機網絡建立信息交流共享平臺，實現稅務、工商、銀行、財政等各個部門的聯網。通過聯網實現各類涉稅信息的實時動態更新與共享，即避免了專門聘任信息采集人員的較大成本支出，又提高了信息采集效率。如今像澳大利亞、新西蘭兩國稅務局的計算機系統其觸角延伸極其廣泛，已做到全國聯網，并與海關、銀行、保險公司、政府各部門、大公司、大企業計算機系統均建立了資料互換制度或實現了計算機兼容聯網，能隨時做到用各行各業的第三者資料等檢驗和評估納稅人的申報資料。我們要抓住各地政府大力推進信息化建設的契機，積極構建涉稅信息共享平臺，促進稅收征管社會化大發展。以禪城區為例，佛山市政府近期正在大力推行智慧佛山建設，禪城區作為創建智慧佛山的示范區、先行區理當以此為契機，以“云計算”為信息傳遞、轉換、處理核心，構建覆蓋各個行業的、各個部門的信息運用平臺，通過聯網使各行各業的信息數據通過“云計算”實現傳遞與共享，大