1、強化財政投融資體制促進積極財政政策的實;強化財政投融資體制促進積極財政政策的實施強化財政投融資體制促進積極財政政策的實施2007-01-18財務管理論文摘要:在LI前通貨緊縮，消費市場持續低迷的情況下，強化財政投融資體制，實施 積極的財政政策，對于擴大內需,促進經濟進一步穩定、持續增長有著重要的現實 意義。本文通過對我國現行財政投融資體制的分析,提出了今后如何強化與完善 我國財政投融資體制的看法。財政投融資是在一般財政預算無償分配以外，山財政部門直接管理和調控，按照 信用原則有償籌集和使用資金的活動。自80年代我國開始發行生產建設性國債, 政策性銀行投入運轉以來,我國已初步建立了財政投融資體制

2、，對推動改革開放、 現代化建設起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少問題，主 要是財政投資日益弱化,財政投融資渠道單一，財政信用與商業信用界限不清，財 政投資重復、低效等。面臨新形勢的需要，舊的財政投融資體制亟需強化、完善。根據穆斯格雷夫的“發展型”公共支出模型，市場經濟條件下，一國經濟增長的 初級階段,公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重，為經濟和社會發展 "起飛”奠定基礎。進入中級階段之后，公共部門投資逐步成為私人部門投資的 補充。而在經濟發展的所有階段都存在市場失靈，因此政府始終要通過增加公共 投資來進行宏觀調節。我國尚處在經濟發展的初級階段，脫胎于高度集中

3、的訃劃 經濟體制，改革開放的年代乂不長,市場失靈的現象還相當突出，因而財政投融資 的調控作用必不可少。（二）財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本,填補財政預算無償投資和一 般商業金融投資的空口財政投融資的特點在于既體現政府政策取向，乂在一定程 度上按照信用原則組織經營。財政投資的主要領域是準公共產品，這類產品若完 全依賴財政無償投資，因財力有限勢必出現“瓶頸”制約，供給不足;若完全依靠 企業籌資，銀行融資，因準公共產品“效益外溢”的特點，供給更加不足其至無人 投資。所以在私人產品與私人投資、純公共產品與財政無償投資大體對應平衡的 情況下，財政投融資介于二者之間，填補了準公共產品投資的空白。

4、（三）財政投融資的LI標是貫徹國家產業政策，建立對企業和商業銀行的誘導機制, 促進我國經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變財政投融資對經濟增長的作用不 僅表現為短期內“數量增加”，更表現為長期內“質量的提高”。1996年我國經 濟成功實現“軟著陸”后，總需求與總供給的矛盾基本解決，結構調整的問題更 加突出。我國預算內財力貧乏，而財政投融資作為一個投融資體系,直接把資金引 入優先領域，形成一種“財政投融資先行一商業銀行投融資跟蹤一企業投資隨 后”的連鎖反應機制。（四）在當詢我國通貨緊縮的宏觀經濟形勢下，加強財政投融資乂與反經濟周期LI 標相吻合1998年中央銀行六次降息，貨幣政策力度不可謂不大，然

5、而山于真實利 率高于名義利率，居民對貨幣的靈活性偏好，企業預算約束硬化以及貨幣政策時 滯等原因，貨幣政策的效力一時還不能顯現。而財政擴張作用直接、力度大，特別 適合在經濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調節，不外乎兩種 手段，一是減稅，二是增支。減稅在1998年上半年已經啟動,但我國財政的困境使 減稅的空間不大,增加財政投資是必然選擇。就啟動內需的兩大支柱消費推動和 投資拉動來說，投資拉動也是現實選擇。1997年我國經濟增長8. 8%,從需求拉動 因素看，投資約占2. 2個百分點，消費約占4. 9個百分點，凈出口約占1. 7個百分 點。1998年以來，消費市場持續低迷，從需求走勢看

6、,消費對經濟增長的貢獻率將 穩中趨降。在這種情況下，1998年下半年增發1000億國債融資用于加快基礎設 施建設，不僅？米苯釉邑有樓?nbsp;,還能刺激企業和個人投資，拉動相關產業， 間接增加社會需求。（五）財政投融資體制還能平衡資金在國民經濟三大部門間的分配，調節儲蓄、投 資結構，促進資金和資源的優化配置在我國三大部門中，居民是盈余部門，企業是 短缺部門，財政則是國家宏觀調控的主體。改革開放以來，居民收入分配格局發生 了急劇變化，居民最終收入占國內生產總值的比重大幅上升，居民部門儲蓄占到 社會總儲蓄的60%以上，而財政日見拮據,1995年預算內投資占社會總投資僅 3. l%o在這種不平衡狀

7、況下，通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消 費基金轉化為積累基金，有利于調節儲蓄與投資結構的不對稱，促進儲蓄向投資 的轉化。我國是發展中國家，正處在經濟轉型期，不僅要實現經濟體制市場化，還要實現經 濟增長方式的轉變，山此決定政府在強化、引導投資方面負有比發達國家更多的 責任。但當前我國財力不足，財政的經濟建設性投資呈現出弱化態勢，與政府的宏 觀調控要求相去其遠。據世界銀行對12個發展中國家和13個工業國抽樣調查表 明，1980-1995年財政投資占社會投資的比重,發展中國家平均水平43%，工業發達國家37%,而我國80年代以來財政投資占財政總支岀的比重和財政 投資占全社會固定資產投資的

8、比重不斷降低,1981年兩個比重分別為20. 5%和 28. 1%, 1990年降為10. 1和8. 7,到1995年只有7. 7%和3. 1%。財政投資的弱化在 很大程度上削弱了國家宏觀調控職能的履行。一方面財政投融資范圍界定不嚴，本應通過市場融資的通過財政投融資，扭曲了 資金結構,損害金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款，投資資 金過分依賴銀行，不僅加劇重復建設和結構失調，銀行不良債務急劇上升還將阻 礙金融體制改革的深化。與發行國債相比，國債的透明度相對較高，易受到關注, 而銀行的不良資產較隱蔽,就這一點來說，財政投融資比之金融投資也有其優勢。 國際經驗表明，財政融資作為政府

9、干預經濟的重要手段，是銀行信貸所不能替代 的。（三）財政投融資效益低下，盲II、重復建設現象仍然普遍，貫徹產業政策不力重數 量輕效益是我國經濟建設中長期存在的弊端,表現在財政投融資上就是有償資金 無償使用，資金投放詢缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析,工程建設中缺 乏有效的監督約束機制，項口結束后不進行評估,往往是“說投就投、一投了之”， 使財政投融資無法維持自身“融資一投資一還款”的良性循環。（四）財政融資渠道單一，資金不足也是制約財政投融資宏觀調控作用發揮的重要 因素首先是因國家財力制約，資本金部分投入就不足，對政策性銀行撥款難以保 證。除資本金以外，財政融資絕大部分來源于國債，很少的

10、部分來源于金融債券等, 加上我國財政投融資效益不高，資本金增值少，形成國債獨當一面的局面，加大了 財政本已沉重的還本付息負擔，國債風險增大。財政投融資的特點是融資、投資緊密結合，資金投入直接。針對我國現行財政投 融資體制中存在的問題，我們應從以下兒方面尋求財政投融資體制的完善：應該說，國債因其規模大、信譽高、發行較容易，仍是主要融資渠道。發行國債既 產生總量效應，增加總需求和總供給，乂產生結構效應，引導投資和消費。增發國 債還能帶動商業銀行配套貸款的增加，推動社會投資，形成乘數效應，更大幅度地 拉動經濟增長。據測算，1998年增發1000億國債大致可以使銀行配套增加貸款 1000億元,總數約2

11、000億元的建設投入所形成的最終需求可以拉動G D P增長 約2個白分點。而且在口前我國經濟緊縮的情況下,供給對價格和利率的彈性很 小，增發國債還較少引起價格和利率的上漲，因而不會引發通貨膨脹和對私人的 擠出效應。通過國債融資需要注意的是以下兒個問題：1. 國債的發行權。只要各級地方政府仍是當地經濟活動的主要參與主體,分級財 政體制未能真正建立之前，地方政府就不能擁有發債權，地方財政預算也不能打 赤字。但在國債投資建設項U中，有很多項U是屬于地方性的,根據收益原則，這 部分項LI的融資應山地方負擔。在地方財政支出項L1較多、資金較緊張的情況下， 可發行中央特許、擔保，地方負責還本付息的專項債券

12、，有效地分解中央財政的債 務風險。同時，乂因一些中小型基礎設施項LI的利益會擴散到其他地區，中央財政 應對這部分“外溢利益”予以補貼，具體作法可由中央發債轉借地方使用并山各 地配套一部分公共資金。2. 國債的規模和期限結構。口前銀行利率下調、國債籌資成本較低，正是增發國 債的有利契機，此時發行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設資金。111 于企業預算約束硬化、居民收入下降和預期未來支出增加，商業銀行的存貸差增 大,這也為國債的發行創造了認購對象。為滿足商業銀行資金流動的需要，這種國 債可為定向向商業銀行發行的短期周轉性國債。U前我國國債主要集中在三年期 的中期國債，期限結構過于單一帶來的

13、問題是還本付息期集中，長期建設資金不 足,短期籌資不易，今后應逐步增加短期周轉性國債和長期投資性國債，充實國債 期限結構。3. 國債的透明度。我國居民和機構購買國債，長期來在一定程度上是迫于行政壓 力，就算以國債作為金融資產投資，吸引投資者的也只是國債的穩定可幕性，而不 是其投資生產建設帶來的收益。這種現象與國債宣傳定位不當有關，國債透明度 不高，國債發行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投 資國債積極性不高,一方面使財政部門發行國債缺乏有效的監督制約機制。建議 財政部門在發行及運用國債資金投資的各個環節，定期披露國債資金投向、工程 進度和財務狀況，以體現國債財政投融資工具

14、的特征。除繼續穩定國債融資外, 我國應進一步拓寬財政融資渠道。日本已實行40多年的“財政投融資”制度可 資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運用部為中心，以財政儲蓄、 各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金，通過有關公共金融機構，以投資、貸款 和認購債券等方式進行公共投資&nbsP；,對于日本經濟起飛起到十分重要的作用。日本通過財政投融資所籌集的資 金極為可觀，1991年占到當年財政總資金（財政預算資金與投融資資金之和）的 56. 5%,成為國家財政不可或缺的？暗詼？（二恪薄?/P我國U前正進行清費改稅、清理預算外資金的改革,筆者認為探索發展財政投融 資制度，在預算體系中建立專門

15、的財政投融資預算不失為規范財政預算、提高資 金運用效益的一條思路。就資金來源看，我國也有拓寬財政融資的潛力。我國H 前僅有向養老保險基金和待業保險基金發放的特種定向國債，今后配合社會保障 制度的改革，可擴大特種定向國債的.發放對象，既拓寬了財政融資，乂為各類保 險基金、資金找到一條安全的投資途徑。現行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善， 在期限品種、還本付息方式上實行多樣化，以吸引更多的儲戶。財政投融資的支 撐點是國家信用，今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度， 既充分又有度地運用國家信用。1. 投資項LI的選擇。公共投資的最終口的不是去和市場活動競爭,而是補充和支 持市場活動。如

16、果財政投融資資金用于國有企業的一般生產經營性項U,不僅會 使財政陷入對國企補貼的深坑，還會助長國有企業的依賴性和政府干預的不當性, 對經濟增長作用卻不大。現階段我國財政投資的主要領域是非經營性公共基礎設 施、高新技術及農業。2. 項LI開丄前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經濟上必須是有吸 引力的，在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤 考慮投入和產出的價格對比，其他經濟變量的反應，對其他部門的沖擊和影響等。 與一般經營性項LI不同，公共投資的非經營性使公共投資的成本和效益分析要置 于整個社會環境中考慮，即代表對一國經濟投入和產出的機會成本（“影子”）， 而不

17、是特定部門的成本效益。具體地說，項LI的純經濟收益率、對就業的影響、 對國家債務負擔的影響、財政的承受能力、對貿易狀況和外匯儲備的影響等都是 成本效益分析的因素。“成本”不僅包括初期基建費用，也包括完成和經營項忖 丄程所需的一切經常性支出，后者往往是數量很大卻常被忽視的一筆開支。為防 止釣魚工程,要求項U在動工前必須呈交全面清晰的成本預算和收益估算。針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向，在項LI施工全程中應建立包括丄程質 量、資本投入、費用支出的監控，尤其是經濟審計。我國財政投融資效益低下與 工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力提高工程財會人員素質，使 財政投資置于嚴格的會計系統控制

18、中，體現“經濟制約”而不是“政治驅動”。 項U完工后還應對匸程預期LI標、預期收益的實現程度進行評佔,保持工程監控 的完整性，對后續投資也具有啟示作用。（三）密切投融資環節聯系，革新財政投融資體制1.建立財政投融資預算。今后我 國財政預算可包括四部分:公共預算、國有資產經營預算，社會保障預算和財政投 融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商 業投融資界限更清晰，財政投融資有了法律依據，籌資渠道可以進一步拓寬，同時 受到預算約束乂可保證投資效益。2. 構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性金融機構和非銀 行公共金融機構。前者我國已經建立，下一步應重點研究其職責范圍及活動領域, 后者可由現有的各國家專業投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地 方利益直接關聯，還可考慮在地方建立城市開發基金組織，這種組織作為隸屬于 中央銀行的地方公共金融機構，一方面可以較靈活地籌資，包括地方政府投入、中 央撥款