1、認清權利本質 實現土地權益讓農民真正享受到土地上的權利當前海門市農村地權利益沖突的調查與思考作者：海門市國土資源局 陳建明 李燦剛 陳忠浩隨著黨中央、國務院嚴格土地管理和強化調控工作的力度的加大，進一步研究我國農村地權制度就顯得尤為必要，充分發揮農村土地產權在推進社會主義新農村建議和構建和諧社會中的重要作用。現結合江蘇省海門市在農村地權上的利益沖突的實際，就該市農村地權制度的現狀、當前農村地權利益沖突的類型及其表現形式、農村地權方面土地信訪的解決途徑、解決農村地權利益沖突的對策建議等四個方面內容作詳細分析，全面論述當前我國農村地權利益沖突問題，深入研究當前我國農村的土地制度。一、海門市農村地權

2、制度的現狀1、海門市農村地權的構成。綜合分析現行所有的法律、法規和政策，海門市農村地權的構成主要有國家征地權、集體土地所有權、集體土地用益權三部分組成，是農民最基本的生產資料，也是農民生存的基礎，是享受其他權利的前提。、國家征地權。法律依據：憲法第十條第二款、土地管理法第二條第四款規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償”。、集體土地所有權。法律依據：土地管理法第二條第一款規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和集體所有制”，土地管理法第八條第二款和第十條分別明確規定了集體土地所有權的范圍和主體。、集體土地用益權。主要包括農村土地承

3、包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權。法律依據：土地管理法第十四條和農村土地承包法第二、三條規定了農村土地承包經營權。土地管理法第六十二條第一款：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”規定了宅基地使用權。土地管理法第六十三條為集體建設使用權流轉提供了法律空間。海門市和昆山市于2002年10月31日被江蘇省人民政府確定為全省集體建設用地使用制度改革的二個試點單位，目前海門市已形成了一套完整的農村集體建設用地使用權流轉的管理制度和操作辦法。2、海門市農村地權的實現模式。圍繞上述三種農村地權的性質，可以得出海門市農村地權的四種實現模式，即嚴格依照法定程序征用土地、實行“三級所有”的集體土地所有權、

4、穩定農村土地承包經營權制度、探索農村集體建設用地使用權流轉制度。這四種實現模式是海門市嚴格執行國家法律、法規和政策的結果，是農民實現其他各項權利的重要措施。、嚴格依照法定程序征用土地。征地工作是體現農村地權的一種重要途徑，最能直接反映農村地權的實現形式。因此，在依法征地過程中，海門市著重做好以下三方面工作：一是征地程序合法。在征地工作中，嚴格按照土地管理法等相關法律、法規和國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發200428號）文件所規定的程序和要求組織實施，維護農民集體土地所有者和農村土地承包經營者的權益。在征地依法報批前，將擬征土地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土

5、地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果由被征地農村集體經濟組織和農戶進行確認；告知被征地農村集體經濟組織和農戶對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利，對當事人申請聽證的，依照國土資源聽證規定組織聽證。征地獲得依法批準后，嚴格執行“兩公告一登記”制度，即對征用土地和征地補償安置方案進行公告，對集體土地所有者權利人進行征地補償登記，及時實施征地行為。1999年以來，海門市依法組織實施征地26993畝，全部按規定辦理征地報批手續，有力地保障經濟社會發展對用地的需求。二是及時調整征地補償標準。以提高征地補償標準來完善補償機制，促使征地補償費及時、足額發放到位

6、。2003年以前，海門市征地補償費的標準按照江蘇省土地管理條例規定的相應最高標準執行。如耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的10倍，安置補助費為平均年產值的6至8倍。2004年，根據省政府有關調整征地補償標準的規定，市政府及時出臺了關于調整征地補償標準的通知，調高補償標準，從2004年1月1日起執行新的征地補償標準，征地補償費為15000元/畝，安置補助費平均13000元/人左右，平均每畝征地補償費比原有標準提高了1萬多元，有效地維護了被征地集體經濟組織和農戶的利益。三是積極開展征地補償費清欠專項整治工作。為確保歷年來征地補償費全部落實發放到位，海門市積極開展征地補償費清欠專項整治

7、工作，市政府組織國土、財政、審計、監察等部門組成聯合清欠工作小組，對1999年以來的征地補償費情況進行全面清理。目前，應支付給被征地農村集體經濟組織和農民的征地補償安置費4.25億元已支付到位，成為南通市范圍內唯一的“零拖欠”縣（市）。、實行“三級所有”的集體土地所有權。要實現“三級所有”的集體土地所有權，就必須尊重農民的土地所有權，理清土地的收益關系，同時，讓農民享有參與決策權。一是海門市鄉鎮、村、村民小組的三個不同主體所擁有的土地面積概況。目前，海門市共有23個鄉（鎮、場、圃）、236個村民委員會、8340個村民小組，其中鄉鎮集體所有土地34290.7畝、占集體土地的2.7，村集體所有土地

8、54411畝、占集體土地的4.3，村民小組集體所有土地1190780.4畝、占集體土地的93，具體分類數據見表1。表1：海門市不同主體的集體土地的面積和類型 單位：畝類型 主體 建制鎮區公路用地獨立工礦河流水面農村道路農村居民點耕地溝渠鄉鎮集體所有8158.43963.58059.814109村集體 所有3454.232923.118033.7村民小組集體所有272106.4784445134229二是土地利益分配情況。海門市農民能充分享受到土地上所產生的各種收益。在征地補償費分配方面嚴格按土地管理法第二十六條和江蘇省土地管理條例二十六條、二十七條的規定，土地補償費的70%、安置補助費、地上附

9、著物和青苗補償費全額補償給被征地農民。承包地流轉收益分配方面嚴格按農村土地承包法第三十六條的規定，流轉的收益歸承包方所有。集體建設用地使用權流轉收益分配方面嚴格按海門市集體土地流轉收益管理辦法（試行）的規定，按市財政收取5%、鄉鎮財政收取15、村集體收取5%、農民收取75%的比例分配。通過正確確定農民在土地收益上分配關系，進一步顯化農村土地的資產權能。三是農民享有參與決策權。海門市通過召開村民代表會議這一有效形式，使農民享有參與決策權。凡需要農民集體討論的，一律按村民委員會組織法的規定，通過召開村民會議或村民代表會議由全體村民表決決定。如涉及農村村民建房調田，嚴格按土地管理法第十四條第二款所規

10、定的程序進行，即“在土地承包經營期內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”。、穩定農村土地承包經營權制度。海門市嚴格遵循農村土地承包法等有關法律、法規和政策，實行農村土地承包經營制度，賦予農民長期而有保障的土地使用權。海門市于1984年開始實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，共發包土地302600戶，面積1050.6萬畝，共簽訂承包合同30.18萬份，頒發土地承包經營權證29.61萬本，有力地維護了農村土地承包當事人的合法權益，促進了農業、農村經濟發展和

11、農村社會穩定。、探索農村集體建設用地使用權流轉制度。海門市充分發揮省級集體建設用地使用權流轉試點單位的優勢，建立了一套比較完善的集體建設用地使用權流轉管理辦法，先后出臺了海門市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）、海門市集體土地流轉收益管理辦法（試行）、關于對集體土地租賃實行最高限價的意見、海門市集體土地登記辦法等規定，對流轉管理的基本原則、流轉的主要方式、基本程序、所需材料以及土地收益金的分配、管理等作了明確的規定，使集體土地使用權流轉有章可循。打破了集體土地的身份限制，實現了集體土地與國有土地同地、同價、同權的同場交易制度，完成了城鄉建設用地市場的并軌。同時，由集體經濟組織召開村民大會或

12、村民代表會議對集體土地使用權出讓、出租、抵押、作價入股的流轉方式進行表決，讓農民充分行使自己的權利。3、海門市現行農村地權制度表現模式的運行評價。多年來，海門市在現行農村地權制度運行的總體評價可以用二句話來概括：一是嚴格按法定程序來操作，二是嚴格按法律規定分配土地收益。通過“二個嚴格”的依法行政，海門市在現行農村地權制度表現模式運行下取得以下三個方面的成效。、集體土地的產權關系得到明晰。由于海門市嚴格依法行政，農村集體土地的產權關系得到進一步明晰。鄉、村、村民小組集體土地界定明確，并且將集體土地所有權證放發到村民小組。在征地過程中，農民得到了征地補償費、實現了征地安置；在集體建設用地流轉中，農

13、民得到規定的補償和安置；在承包地流轉中，承包方得到收益。在海門市的農村地權問題上，做到了產權明確、收益分配到位。、集體土地所有者的地位得到尊重。農民的集體土地所有權是農民實現其他權益的基礎，是農民最基本、最原始的權利，也是千百年來人類流轉下來的最寶貴財富。用現代的、發展的、辯證的眼光來觀察，這種集體土地所有權既包涵農用地的使用權和所有權，也應包涵非農用地的使用權和所有權，是一種完全意義上的物權。現行的征地制度是國家的一種權利，也是農民必須履行的義務。特別是集體土地可以依照規定有序進入建設用地市場，農民完全可以依法享有非農業用地所有權的權利，完全可以依法作主，集體土地所有者的地位得到進一步尊重、

14、穩定的農村社會秩序得到鞏固。由于實行嚴格的集體土地征用制度，海門市形成了穩定的土地使用環境。特別是2006年3月14日國務院總理溫家寶在全國人大四次會議與中外記者見面時回答英國金融日報記者指出：“土地出讓金主要應該給予農民”、2006年7月25日國務院總理溫家寶主持的國務院常務會議上決定“規范土地出讓收支管理，國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，實行收支兩條線管理”。這些政策為海門市實行農村地權制度注入了強大的活力，為建設社會主義新農村提供了重要保障，是解決海門市“三農”問題和維護農村穩定的重要措施。二、當前海門市農村地權利益沖突的類型及其表現形式通過對海門市農村地權制度現狀的分析，結合

15、當前海門市工業化、城市化發展進程的快速推進的現實，在我國從嚴管理土地政策的形勢下，當前海門市農村地權利益沖突的類型及其表現形式主要有以下六種類型：1、政策缺位型。我國的農村集體土地實行鄉、村、村民小組三級集體所有，作為最大的農村集體資產的管理者集體經濟組織，國家尚未出臺一部法律、法規來規范集體經濟組織的設立、成員關系、內部管理和權利與義務。因此，造成了鄉、村、村民小組集體經濟組織無人管理的事實，產生了法律主體、利益分配缺位的現象，導致了集體經濟組織只能由村委會，甚至少數村干部代行、代管的局面，很難保證農民充分享受土地上的權益。2、政策矛盾型。現行的征地制度是在50、60年代計劃經濟模式下設置的

16、，當時有土地工安置等政策，并沒有侵害農民的利益。而現行的征地制度無論從投資主體，還是從補償方式、農民承受程度來講都發生了根本性的變化，嚴重侵犯了農民的利益，已經完全不適應社會主義市場經濟制度，與建設和諧社會格格不入，必須對現行的征地制度作大規模的修改。3、內涵擴大型。憲法、土地管理法明確“公共利益”用地實行征收或征用，而在實際操作中，各級政府部門卻無限地擴大了“征地”的內涵和范圍，人為地變成了“凡是為了建設的需要，都可以征收或征用集體所有的土地”，無形中濫用了國家的公權，使侵犯農民利益成為現實可能。4、難于理解型。各級政府在計算征地標準時，農民群眾難于理解其中的來龍去脈。在征地補償時，專家們按

17、照土地的3大類71分類的分類體系把土地補償費算得清清楚楚，而農民群眾對于同地類、不同補償標準既聽不懂，又看不明，即使向他們作宣傳，他們一時也難于理解。因此，這種用專家的眼光、群眾的知識水平來確定補償標準，往往讓農民群眾認為政府可能有問題、政府可能在克扣。5、管理混亂型。我國尚未有一部法律明確對集體經濟組織成員的管理，只是按原有意義上城鄉二元身份模式來劃分，即農民身份以職業來劃分，戶口以居住地來劃分。這就帶來了土地利益分配上的矛盾，導致管理與分配十分混亂，不可避免地出現在征地補償分配、安置上的“一組一策”、“一村一策”現象。再加上國家調高征地補償標準，帶來的利益分配矛盾更大。如出嫁女，有的在娘家

18、時，政府征地了，得到了征地補償費；后嫁到夫家，戶口遷到夫家，政府正好在夫家征地，又得到了征地補償費，這就相當于一人得到二次補償。再比如，征地補償結束后生的小孩，剛出生時未能趕上征地補償，不能享受征地補償，這就相當于一人得不到補償。6、難于分配型。海門市根據江蘇省土地管理條例第二十七條“應當將不少于70的土地補償費支付給被征地農民”的規定，規定了土地補償費的30%留在村集體經濟組織帳上，實行“組有村管”，這就出現了在城郊結合部和經濟發達地區的村委會占有大量的土地補償費的現象。這部分資金往往難于分配和使用，有的被用于投入村公益事業、基礎設施被逐步消耗，有的被用于發放村干部福利和報酬被逐步蠶食，而真

19、正用到當地農民群眾頭上的資金卻很少，農民群眾對此意見很大，嚴重影響了農村基層組織的形象。三、海門市農村地權方面土地信訪的解決途徑1、近年來海門市土地信訪情況。據統計資料分析，自2003年至2006年6月期間，海門市共受理涉及土地方面的群眾信訪499件，其中群眾來信393件，征地糾紛122件，權屬爭議37件，違法占地189件，咨詢建議等45件；共受理群眾來訪106批133人次，征地糾紛21批31人次，權屬爭議5批6人次，違法占地60批76人次，咨詢建議等20批20人次。三年半來，海門市農村地權方面的信訪總量為185件，占土地信訪總量的37。具體土地信訪分類數據見表2。表2：海門市歷年來土地信訪分

20、類統計表類 別2003年2004年2005年2006年1-6月件數占比件數占比件數占比件數占比征地糾紛拒絕征地17164321.1106.848.2安置補償87.44019.61611612.2權屬爭議單位之間36.2個人之間53.412.1個人、單位間64.124.1不服裁、判決其他65.5209.864.1違法占地擅自占地1312.2188.82617.8612.2越權批地21.9104.921.4未批先占109.3136.42013.7714.3批少占多1715.9104.91913816.4非法轉讓10.512.1毀田撂荒1715.92311.3117.5510.2騙取批準73.421

21、.4咨詢建議等1715.9199.32315.8612.22、海門市解決農村土地信訪的主要做法。海門市于2002年被國土資源部授予“全國土地執法模范市”，在全市范圍內形成了良好的國土資源管理工作環境。近年來，我們根據國務院信訪條例和國土資源部國土資源信訪規定重新修改并制訂了信訪工作制度，以“七個明確”來規范群眾信訪秩序，真正維護了國土資源信訪秩序，保護了信訪人的合法權益。一是明確工作原則。堅持“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，做到依法、及時、就地解決信訪問題。二是明確負責部門。規定來訪由本局信訪室負責接待，對來訪事項信訪室依照規定受理、登記、轉送、交辦。三是明確接待程序。對來訪

22、人員的信訪事項確需由職能科室當即接待處理的，由信訪室通知職能科室負責人或指派有關人員到信訪室接待處理。四是明確辦理流程。辦理來訪事項需由職能科室調查核實處理或者書面答復的，按照信訪事項辦理工作流程規定辦理。五是明確交辦程序。信訪室將來訪事項轉交職能科室處理時要履行交辦手續，職能科室及時把處理結果反饋到信訪室。六是明確領導接待。遇有纏訪人要求局領導親自接訪等情形時，信訪室應當耐心做好工作，并要求來訪人提出信訪事項書面申請，確需要局領導親自接訪的另行安排。七是明確獎懲辦法。在信訪工作中積極主動、成績顯著、作出貢獻的單位和個人年終考核時，將給予一定的獎勵。對導致信訪矛盾激化或赴京、到省、去市越級上訪

23、的，將追究相關工作人員的責任。上半年在南通市局統計的信訪量中我們的總量最少，來信數與去年同期相比下降25%，來訪數下降14.28%，是歷年來信訪總量最少、降幅最明顯的時期。四、完善農村地權制度、解決農村地權利益沖突和群眾性沖突的對策建議1、明晰土地產權的經濟關系，為農民實現土地權益奠定基礎。在征地過程中，一定要分清在補償、安置、保障中“國家、地方政府、農民”的責、權、利，理清三者之間的經濟關系。特別是集體建設用地使用權流轉制度最明顯的特征就是要理清集體土地經濟關系，即明確土地收益在國家、地方政府、農民三者間分配的三個流向：一是國家收益部分。主要是以稅收形式來調節經濟關系，農民將農用地轉為建設用

24、地和建設用地出讓、轉讓、出租、抵押等各個環節，“農民集體”應當依法向國家納稅。但目前作為土地所有者卻不交納稅收，而是通過土地使用者來交納各種稅費，使得農民既搞不清楚，又弄不明白。二是地方政府收益部分。地方政府應當獲得基礎設施投資的合理回報，確保政府基礎設施投資的投入、產出的良性循環，而基礎設施投資的合理回報理應是地方政府的應有權利。三是農民收益部分。農民出讓集體土地應交國家稅和地方政府基礎設施回報后的剩余應全部歸“農民集體”所有。通過理清國家、地方政府、農民三者間在土地收益上的經濟分配關系，可以在土地稅收上問題實行只開征一個稅種，解決我國稅目繁多、計算復雜的現象，有利于加快推進稅費改革進程。2

25、、明確界定集體經濟組織地位和成員身份，為農民合理分配利益創造條件。法律規定，集體土地的所有權主體分別屬鄉（鎮）、村、組農民集體所有，但“勞動群眾集體”或“農民集體”的概念，很難界定集體所有權主體資格。因此，要使農村集體土地所有權主體地位得到體現，必須嚴格區分和界定農村集體經濟組織成員身份資格以及權利和義務關系。建議國家出臺農村集體經濟組織成員管理辦法，實行以“戶口為所在地、房屋在居住地、承擔義務為前提”為原則，形成由責、權、利三者統一為基礎，由全面權利人、有限權利人、居住權利人為主的三類人員管理模式，逐步形成適應社會主義市場經濟體制的農村集體經濟組織成員管理辦法。一是全面權利人管理模式。必須具

26、有“戶口為所在地、房屋在居住地、承擔義務為前提”三個必備條件，才能納入全面權利人員管理，即責、權、利三者統一。此類人員在農村集體經濟組織中占比為60%以上，完全享受集體建設用地流轉中的利益分配。二是有限權利人管理模式。具備了“戶口為所在地、房屋在居住地”，但未盡村民義務且承諾放棄部分權利的人員，可以列入有限權利人管理。如婚嫁等原因戶口動遷的人員，在該戶口遷入村組未盡或者未完全盡村民義務。此類人員在農村集體經濟組織中占比為25%以上，這類人員可以有限享受集體建設用地流轉中的利益分配。三是居住權利人管理模式。僅有房屋居住權（占用宅基地）而其他任何權利都沒有的人員，可以放入集體經濟組織中管理，但這部

27、分人不屬于集體經濟組織成員，只是作為戶籍成員。為便于管理，可采取“同時存在，分別管理”的措施。此類人員在農村集體經濟組織中占比為15%左右，他們不得參與集體建設用地流轉中的利益分配。因此，建議加強這方面的調查和研究，制訂和出臺農村集體經濟組織成員管理辦法，從而為大幅度減少因征地補償費分配而引發的信訪，有效管理集體土地和保護集體土地所有權權利人利益提供依據。3、改革現行征地制度，為維護農民土地權益提供保障。為確保我國實行土地的社會主義公有制真正落到實處，必須對現行形成于計劃經濟時代的征地制度進行全面改革，徹底改變農民在土地權益上處分的被動局面，讓農民充分享受到土地上的權利。一是明確界定征地范圍，讓農民以集體土地所有者、使用權身份來經營、管理集體土地