1、第8期（總第20期）2009年8月26日全省新聞出版（版權）依法行政示范點創建活動述評編者按：貫徹落實國務院全面推進依法行政實施綱要，認真執行江蘇省依法行政考核辦法，不斷提高依法行政水平，需要在實踐探索中創新載體、構建平臺。今年以來全省各地深入開展的新聞出版（版權）依法行政示范點創建活動，給我們以有益的啟示。通過創建活動，省局及時掌握了各地依法行政工作動態，發現了一批先進典型；同時也為各地相互學習交流提供了經驗借鑒。本期作簡要述評，僅供交流參考。 為深入貫徹落實國務院全面推進依法行政實施綱要，扎實推進全省新聞出版（版權）依法行政工作，根據年初全省新聞出版（版權）工作會議的統一部署和蘇新出發20

2、0921號通知的具體安排，今年以來，全省各地廣泛開展了新聞出版（版權）依法行政示范點創建活動。各級黨委政府高度重視、積極支持、有力指導；各級行政機關踴躍參與、積極探索、不斷創新，涌現出一批切實加強依法行政領導、扎實推動行政法制建設、不斷加大行政執法力度、積極優化行政服務措施、深入開展普法宣傳教育的先進典型。根據年初印發的創建活動實施方案，省局依法行政工作領導小組于7月30日至8月7日，組織對列入評查范圍的申報單位進行了檢查驗收。現作簡要述評如下：一、申報情況截止6月20日，全省共有17個市、縣行政機關或執法部門申報新聞出版（版權）依法行政示范點并提供申報材料。根據創建活動實施方案，創建活動領導

3、小組辦公室對申報材料進行了初審，提出相關建議并報局依法行政工作領導小組審批同意后，確定南京、昆山等13個市、縣（市、區）局列入評查范圍。具體名單如下：省轄市局（4個）：南京市局、淮安市局、徐州市局、無錫市局；縣市區局（9個）：、昆山市局、張家港市局、銅山縣局，靖江市局、如皋市局，東臺市局，儀征市局，宿城區局，楚州區局。未能通過初審列入評查的申報單位，其主要原則大致有三：一是未按通知要求提供申報材料，且無同級政府審驗意見；二是至今未增掛新聞出版（版權）局牌子、無新聞出版（版權）局公章；三是申報單位非新聞出版（版權）行政機關，不具備行政主體資格。二、評查過程（一）建立評查組織。評查工作在本局依法行

4、政領導小組統一領導下進行。按照局領導指示，由局政策法規處、辦公室、駐局監察室、出版物市場監管處分別派員組成南、北兩個評查組，特邀南京市局、淮安市局法制部門負責人參加。省局副巡視員韋順和同志親赴南京市局指導創建活動并參加評查工作。（二）確定評查重點。根據國務院全面推進依法行政實施綱要、江蘇省依法行政考核辦法和省局關于進一步推進依法行政工作的若干意見及蘇新出發200921號通知，參照省全面推進依法行政領導小組辦公室2008年組織“省級機關依法行政示范點”檢查評估的相關標準，結合新聞出版（版權）依法行政工作實際，創建活動領導小組辦公室確定了10個方面的評查重點，48個小項。涉及依法履行職責、科學民主

5、決策、行政法制建設、行政權力運行、政府信息公開、普法宣傳教育、建議提案辦理等相關范疇；設計制作了全省新聞出版（版權）依法行政示范點評查評分表和評查要點，確定總分為100分，48個小項都有相應的分值。（三）明確評查方法。參照有關部門的程序設計，評查工作按照“聽、問、看、考、評”的步驟有序推進。一是聽：聽工作匯報。一般由申報行政機關主要負責人作2006年以來全面推進新聞出版（版權）依法行政工作匯報。二是問：問相關情況。評查組成員根據各自分工，就創建活動必須完成的規定動作和必須達到的基本要求現場提問。三是看：看資料臺帳。包括依法行政年度工作計劃、工作總結和相關制度，行政執法案件卷宗、普法宣傳教育臺帳

6、等。四是考：考法律常識。每個申報單位選派4名行政執法人員參加相關法律知識小測試。共5題，滿分100分。五是評：評總體印象。評查組在聽、問、看、考并分別打分的基礎上，集中交換意見并由各組組長作簡單點評。三、基本印象各申報單位對參與創建活動、全面迎接評查高度重視，組織嚴密、準備充分、資料翔實，形成了各自的工作特色。其共性特征表現在：一是切實加強了依法行政領導。各申報單位普遍成立了依法行政工作領導小組和重大行政處罰案件審理委員會，年初制定依法行政工作要點，年底提交依法行政工作報告；制定了黨委或局長辦公會議議事決策規則，領導班子定期研究依法行政工作，確保行政決策依法運行。淮安市局2006年被表彰為“全

7、國新聞出版系統先進集體”，2008年被評為淮安市市級先進單位； 昆山市局、東臺市局2006年被表彰為“全省新聞出版系統先進集體”；東臺市局2007年被中宣部、文化部、廣電總局、新聞出版總署表彰為“服務基層文化建設先進單位”，2008年被命名為東臺市“依法行政示范單位”，其農村網吧管理經驗被文化部文化要情第67期刊登，并專報中央，受到政治局領導的充分肯定；如皋市局2008年被命名為本市“依法行政示范單位”；張家港市局每年都被評為本市依法行政先進單位，2006年被評為“全國文化市場依法行政先進集體”。二是扎實推動了行政法制建設。第一，初步形成了行政法制工作網絡。南京市局、淮安市局設有獨立建制的政策

8、法規處，張家港市局有市編辦批準設立的法制部門，昆山、如皋、東臺、儀征、靖江市局也都內設與其他部門合署辦公的法制部門，有專職或兼職的法制工作人員。第二，建立健全了行政執法制度。南京市局、無錫市局出臺了行政過錯責任追究實施辦法等相關制度，形成了較完整的行政執法制度體系；宿城區局制定了新聞出版行政執法錯案追究制等11項制度，東臺市局制定了行政執法職責工作程序及工作紀律等10項制度。昆山市局制發了關于加強行政執法證件管理的規范性文件。儀征市局編印了行政執法手冊。第三，不斷完善了行政監督制度。南京市局聘請120多名由市人大、政協、文化、媒體和離退休老同志組成的行風監督員隊伍；徐州市局行政執法推行“四公開

9、”（執法人員身份、執法依據、執法程序、處罰適用法律），聘請了100名政風行風監督員；南京、淮安市局設立信訪接待日，局領導輪流接待信訪者。南京市局、徐州市局和張家港市局2007年被評為“全省新聞出版（版權）法制工作先進集體”。三是不斷加大了行政執法力度。各地在創建活動中嚴格履行法定職能，切實加強社會監管。南京市局、徐州市局均分別根據上級交辦或市場巡查及時查處大案要案。其中，徐州市局2008年被全國“掃黃打非”工作領導小組表彰為“先進單位”，“3·03”案專案組被表彰為“有功集體”；淮安市局精心協調相關部門整體推進，成功偵破“4·20”假記者案；張家港市“掃黃”辦被評為2007

10、-2008年全國“掃黃打非”工作先進集體；儀征市局獲揚州市文化行政執法先進單位。銅山縣局與當地公安、工商等部門形成了聯合執法機制，2009年上半年組織了5次較大規模的聯合執法檢查，集中收繳了一批非法出版物。楚州區局上半年出動行政執法檢查960人（次），檢查各類文化經營場所1200家（次），查處各類案件98件，查繳各類非法出版物27200件。如皋市局3年來累計收繳、集中銷毀非法音像制品達10萬余張（盒），今年以來收繳盜版音像制品36500余張（盒），凈化了文化市場環境、規范了文化市場秩序。 四是積極優化了行政服務措施。各地在推進依法行政示范點創建活動中，積極探索融管理與服務于一體的有效方式，采取

11、切實措施不斷優化行政服務措施。淮安市局、昆山市局主動引進并研發ISO-9001系統軟件，極大地提高了行政效率，方便了行政相對人。昆山市局拓寬行政服務領域，開展版權登記服務，編制了一般作品和計算機軟件版權登記規程，簡化了服務流程。如皋市局嚴格實施行政服務“五零”標準，即工作流程“零障礙”、服務群眾“零距離”、履行職責“零缺失”、行政服務“零差錯”、依法行政“零投訴”；與此同時，該局還及時修訂完善了政務公開、限時辦結、首問負責、依法告知、延時服務、AB崗位、涉企檢查報批、效能考核、勤廉公示等十項制度，改善了服務質量，提升了服務績效。東臺市局會同市教育部門專門舉辦中小學校校長和教導主任新聞出版法律知

12、識培訓班，有效規范了全市中小學教材教輔的征訂發行秩序。五是深入開展了普法宣傳教育。各地普遍制定了“五五”普法宣傳教育規劃，結合推進依法行政工作，組織開展了一系列內容豐富、形式多樣的普法宣傳教育活動。徐州市局黨委每年集體學法在3次以上，2008年在全國新聞出版系統學法用法大賽中獲“優秀組織獎”。南京市局在法制宣傳方面重實效、重創新，先后被表彰為全國新聞出版系統“四五”普法先進單位（全省唯一），2008年全國掃黃打非作品征集活動組織獎（全國唯一）、全國新聞出版學法用法大賽優秀組織獎、全省“法治江蘇新聞出版”征文大賽組織獎；張家港市局在執法人員中深入開展“五學五比”活動，全體人員輪流授課，并組織法律

13、知識考試。淮安、昆山、張家港、儀征市局充分利用“4·26”世界知識產權日、“12·4”全國法制宣傳日等重大紀念日開展法制廣場宣傳、法律咨詢服務等活動。東臺市局、如皋市局充分發揮文化部門優勢，組織專業人員創作、演出法制文藝節目。六是建立完善了文書檔案資料。通過開展創建活動，各地普遍重視了文書檔案建設。評查中發現：普法教育有臺帳：黨委（黨組）集中學法、公務員學法培訓、機關行政法制報告會、行政執法人員和從業人員政策法規培訓，均有完整的臺帳資料。這一點，昆山、東臺做得比較完整；執法檢查有記錄，每次例行或突擊執法檢查都有完整的記錄，包括時間、地點、執法部門和執法人員、檢查內容和相關情

14、況處理。徐州、宿城、張家港在這方面做得更為詳細；案件查處有卷宗。儀征市局、淮安市局的行政執法案卷曾分別在全國評中分獲一、二等獎。無錫、淮安、南京、昆山、東臺、如皋市局在2008年全省新聞出版（版權）行政執法卷評查中，分別受到表彰。東臺市局分類整理歸檔了多卷行政執法案卷案，參加評查的南京市局法制部門負責人給予充分肯定。 四、存在問題 從評查情況看，部分地區在法制機構建設、執法力量配備、規范性文件報備、臺帳資料完善和學法用法的針對性等方面還存在一些不足。 一是行政執法力量亟待補充。縣級新聞出版（版權）行政機關執法力量嚴重不足的問題尤為突出。宿遷市宿城區下轄13個鄉鎮、4個街道、82萬人口，但目前全

15、局只有兩名行政執法人員。執法人員要同時應對省、市兩級文化、廣電、新聞出版10個部門，長期處于高負荷狀態，幾無雙休日、節假日可言。此外，執法裝備不足的問題也應當引起高度重視。二是法制部門職能亟待加強。多數申報單位重大行政決策未經法制部門合法性審查，少數申報單位查處行政處罰案件無法制部門審核意見；不少申報單位尚未建立行政復議工作機制，多數單位無行政復議人員。此外，評查中發現，有些省轄市局至今尚未單獨設立法制工作部門，其工作職能由相關部門兼顧；有些省轄市局的法制部門在新一輪機構改革中被取消。這與全面推進依法行政的工作要求是不相適應的。三是文件報備制度亟待規范。少數單位到目前為止，還未按照規定建立規范

16、性文件報備制度；有的單位雖然有制度，但執行不好，報備率、及時率、規范率相對較低，有待進一步完善和提高。四是依法行政臺帳亟待完善。少數申報單位的臺帳、資料，歸檔不夠及時，分類不太清晰，個別單位尚未按規范要求裝訂成冊。此項工作是依法行政規范化建設的一個重要內容，需要采取切實措施加以改進。 此外，本次評查中組織的問卷考試成績普遍不理想。5道試題均為簡易法律常識題，全部標準答案不到10個字。但蘇南、蘇中地區5個縣（市）局平均成績為84分；蘇北地區僅楚州區局、東臺市局平均分在70分以上，大多數在60分左右，有的甚至更低。由此可見，在加強法律知識學習，提高法律應用水平等方面還普遍存在薄弱環節，提高和鞏固普

17、法宣傳教育成果工作的需要引起高度重視。五、幾點啟示 創建活動的深入開展，極大地提高了全省各級新聞出版（版權）管理部門的依法行政水平，扎實推進了全省新聞出版（版權）行政法制建設，并從多個視角、多個層面給我們以有益的啟示。（一）推進依法行政工作需要切實抓手。全面推進依法行政是一項復雜的系統工程，單靠口號式動員、文本式的規約是不行的，而應當緊密結合部門工作實際尋求有效途徑和切實抓手。本局在省級機關中率先開展新聞出版（版權）依法行政示范點創建活動，實際上是在一個政府構建的公共平臺上的整體推進。（二）加強行政法制建設需要典型示范。我省全面推進新聞出版（版權）行政法制建設始于2005年，并曾在全國率先召開

18、省級新聞出版（版權）法制工作會議。但多年來有關這方面的實踐探索缺乏理性歸納和典型示范。本次通過開展示范點創建活動，發現了一批這樣的先進典型，具有很強的借鑒和示范意義。（三）提高行政管理效能需要探索創新。提高政府管理效能是全面推進依法行政的重要內容，需要在實踐中探索創新。本次檢查評估中發現的淮安市局、昆山市局主動將高新科技手段（ISO9001質量管理系統）引入現代行政管理的做法，對于各級行政機關完善政務運行系統，對于提高全省新聞出版（版權）業科技含量，具有借鑒價值。（四）規范行政權力運行需要層層落實。規范行政權力既要從大處著眼，也要從小處著手，重要的是要層層落實責任。基層單位在重大行政決策、重大

19、處罰案件法制機構合法性審查固然是一種瑕疵，但有些部門至今尚無規范性文件報備概念、至今尚缺少獨立查處行政違法案件的能力以及不會整理行政執法案卷等，應當引起高度重視。（五）完善依法行政機制需要強化考核。依法行政是建立在法定職能、法定程序、法定期限基礎之上有序運行的工作機制，需要通過強化考核使其臻于完善。評查中發現，不少申報單位緊密結合本地本部門工作實際，制定和完善了相對嚴密的依法行政考核指標體系，并與行政工作人員的年度考評、獎勵晉升掛鉤，具有很強的示范性。 （本處供稿）法律知識法制宣傳應講求“法言法語” 法律是一個特定的專業范疇，有著特定的表達方式、特定的使用主體和含義，俗稱“法言法語”。有些法律

20、術語雖然一字之差，但卻分屬不同的法律范疇，不能相互替代。在法制宣傳中，法律術語能夠準確表述，用語恰當則有利于新聞報道的真實性和精確性，有利于法律常識的推廣普及，有利于法治社會的構建；否則，就很可能誤導讀者，甚至影響法律的尊嚴，給法制宣傳、媒體、社會造成負面影響，所以一定要在法制宣傳中準確使用“法言法語”。下面就常見的“法言法語”做一介紹。 一、“法”“法規”“規章” 我國的法律規范具有等級之分，稱為法律規范的位階，法律規范位階的高低次序為：憲法、法律、行政法規、地方性法規和地方性行政規章（國務院部門規章同地方性法規和地方行政規章之間沒有法定的位階高低關系），上述法律規范依次構成上位法和下位法關

21、系。為了維護法制統一，下位法必須服從上位法，不得與上位法相抵觸，這是我國立法活動的基本原則。 不同位階的法律規范的體例不一樣：全國人大及其常委會制定的絕大部分稱“法”；國務院制度的行政法規和省級人大及其常委會制定的地方性法規一般稱“條例”（也有稱“規定”、“實施辦法”、“實施細則”）；省級人民政府和國務院部門制定的規章一般稱“規定”、“辦法”，不得稱“條例”。法律規范的體例反映了效力等級和所規定的內容，不能混用。 二、“公布”“發布”“頒布” “公布”，其對象多為法律、法規、規章。立法法規定，法律由國家主席簽署主席令予以公布，行政法規由國務院總理簽署國務院令予以公布，部門規章由部長公布，地方政

22、府規章由省長（自治區主席、省級市）簽署政府令予以公布。 “發布”，其對象多為公告、通知等。立法法實施前，曾有過用于法律、法規、規章等的公布；立法法實施后，不再用于法律、法規、規章，而多用于規范性文件等。 “頒布”，過去曾用于法律、法令、條例及重要政策自上而下發布，自2000年立法法實施后，不再使用。 三、“依照”“按照”“遵照” “依照”，表示完全照辦，多針對法律、法規。比如，“依照本法第三條的規定”，“依照本條例規定”等。 “按照”，是中性詞，使用范圍比較廣，適用對象多指事和物的標準。比如，“按照最低工資標準”等。 “遵照”，帶有尊重色彩，多用于上行文。比如“遵照某領導的指示”。 四、“起訴

23、”“上訴”“申訴”，“一審”“二審”“再審”“起訴”，是指當事人（原告）首先向人民法院提起訴訟的行為。人民法院對起訴事項進行審理和判決，稱為“一審”。“上訴”，是指當事人因不服一審人民法院作出的判決，依照法定程序和期限提請上一級人民法院審理的行為。人民法院對上訴案件進行審理和判決，稱為“二審”。“申訴”，是指我國有“實事求是，有錯必糾”的政策傳統，當事人對二審判決不服的，可以繼續向上一級人民法院或者其他相關機構提起訴訟的行為，但是申訴不是法定程序，接受申訴的相關機構認為申訴理由成立、原判可能有錯，則予立案審理，稱“再審”。 五、“提案”“議案” “提案”與“議案”，雖然一字之差，但使用主體各有不同，不能混淆。“提案”屬于政協職權范疇；“議案”屬于人大職權范疇。 六、“并處”“可以處” “可以處”，用在法律責任條文中，屬于授權性規范，被授權人有權視具體情況選擇具體的處罰幅度，有一定的自由裁量空間。 “并處”，用在法律責任條文中，是指對一個違法行為同時適用兩種或者兩種以上的處罰形式的情