1、新形勢下推進鄉鎮職能轉變的思考 *編辦調研報告鄉鎮政府工作是黨和政府在農村工作的基礎,鄉鎮職能 發揮得好壞,直接關系到農村社會穩定與發展。隨著新農村 建設的進一步深入,鄉鎮政府職能轉變的認識和實踐還沒有 跟上形勢發展的需要,仍然存在著職能越位、錯位和缺位的 情況。十七大報告,為鄉鎮政府提出了新要求,要求鄉鎮必 須以解決農民最需要的問題為核心,重塑基層政府職能,實 現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。溫家 寶總理在全國農村綜合改革會議上提出,要推進鄉鎮機構改 革,要以轉變政府職能為重點,提高行政效率,建立行為規 范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行 機制。通過深化改革

2、,鞏固農村稅費改革成果,扎實推進社 會主義新農村建設,進一步完善農村經濟、政治和社會管理 體制,使農村上層建筑更加適應生產力發展的需要。所以, 鄉鎮政府職能作用發揮得好與壞,直接關系到農村社會的穩 定與發展。我縣隨著鄉鎮機構改革試點工作的深入推進和農 村稅費改革成果進一步鞏固,鄉鎮政府的職能必須隨之轉 變,以適應構建和諧社會和建設社會主義新農村的需要。 一、鄉鎮工作現狀:自 2001年鄉鎮機構改革后,我縣鄉鎮行政機構在設臵 上統一設臵“四辦一部”即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、計劃生育辦公室和人民武裝部。共設 17個鄉鎮, 2005年撤鄉建鎮過程中將柏林鄉撤并后歸入了 藏巴哇

3、鄉,大族鄉撤并后歸入了卡車鄉并更名為喀爾欽鄉。 在鄉鎮分類過程中,柳林鎮、木耳鎮被確定為二類鄉鎮,其 余 13個鄉鎮為三類鄉鎮,現 15個鄉鎮共核定行政編制 334名(其中周轉編制 5名 ,事業編制 654名。截止 2008年底 鄉鎮實有行政人員 322名(其中干部 311名,工人 11名 , 事業人員 548名。總體行政缺編 66名,事業缺編 106名。 二、存在的問題:1、鄉鎮政府職能定位不適應。市場經濟條件下,政府 的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。 而鄉鎮卻不具備法律、政策、稅賦、財政補貼等經濟調節手 段和能力;由于現行法律法規界定的行政執法主體,絕大多 數為縣級以上

4、人民政府及相應的行政主管部門;鄉鎮地稅、 國稅、 工商實行了垂直管理, 公安、 司法、 土地由縣上派出, 農村中小學教師工資由縣直發,衛生院由縣直接管理,鄉鎮 對這些機構不具備領導關系,一些本該由縣級部門承擔或僅 需鄉鎮配合的工作也交由鄉鎮辦理,縣鄉職責不清,權責不 一,鄉鎮對社會的管理職能事實上不健全。2、鄉鎮職能弱化。全面發展和繁榮農村經濟,努力實 現社會主義農業現代化,是國民經濟持續,穩定、協調、健 康發展的關鍵。但是,現階段的鄉鎮卻不能完全適應農村市場經濟的發展,隨著市場經濟體制的建立,農產品的商品和 農牧業生產的專業化、產業化程度不斷提高,在生產環節, 流通環節也出現了很多問題。發展

5、過程中的資金短缺,技術 滯后,信息閉塞。這些問題都迫切需要鄉鎮政府來解決,而 實際上這恰好是鄉鎮政府的薄弱環節。很多地方鄉鎮政府是 看得見卻管不著。在社會事務上,更存在著職能弱化問題。 鄉鎮作為一級政權組織,應依法將本地區的政治、經濟、文 化和各項社會事務都統管起來,這是法律賦予鄉鎮的重要職 責,是我國政權體系實現統一領導的客觀需要,也是建設社 會主義新農牧村和構建和諧社會的現實要求,但是,隨著部 分行業財政上劃和管理職能的脫鉤,鄉鎮職能落空。同時, 部分鄉鎮站所事業單位工作人員人浮于事,群眾意見大,認 為政府監督不力。3、鄉鎮政府管理方式不適應。鄉鎮政府還沒有完全從 計劃經濟體制下的管理模式

6、轉變過來。重生產管理,輕提供 服務; 重經濟指標, 輕社會統籌; 重落實指標, 輕公共產品; 習慣于行政命令,不善于發揮市場作用發展經濟,管了許多 不該管、管不好的事。4、“屬地管理原則”形成了鄉鎮工作壓力。根據我國 管理體制,鄉鎮是各項政策的最終執行者,執行的責任在鄉 鎮。鄉鎮沒有向下推的環節,向上推更是沒有可能,別說是 上級黨委、政府,即使是縣直各部門也都不能得罪。特別是在信訪、安全生產、維護社會穩定問題上,主動權并沒有掌 握在鄉鎮手中,但考核結果卻影響鄉鎮其他工作成效。正是 來自“屬地管理”的壓力,鄉鎮在職能運行中小心翼翼,如 履薄冰。5、上級任務與自身中心工作的錯位。根據上級對鄉鎮 的

7、考核辦法 , 縣直各部門都手握“一票否決”之劍,將工作 任務層層分解,級級考核,逐級把壓力傳遞到鄉鎮,而目前 鄉鎮承擔著縣以上黨委、政府層層布臵下來的指考核指標任 務非常繁重,其中一票否決項目超過 5項之多。上級的任務 就如同一個圈,縈繞在鄉鎮干部的心頭,直接導致鄉鎮將更 多的精力放在應付上級黨委政府及各職能部門安排的工作 中,在上級部門任務的重壓下,鄉鎮考慮立足于自身實際謀 求發展,服務經濟的中心工作就顯得很蒼白,甚至于部分鄉 鎮已經習慣了這種工作模式,上級部門支一支,動一動,不 支不動,而真正的創新性工作,立足于本鄉鎮實際,服務發 展的“自選動作”寥寥無幾。6、鄉鎮各事業單位體制不順,減弱

8、了鄉鎮政府的調控 能力。目前,鄉鎮直接管理的站所已經很少,大部分實行垂 直管理,就連教育、衛生這樣的社會公益事業單位部門的人 事權也不在鄉鎮,而鄉鎮承擔著最大最直接責任的工作,據 初步了解,縣委、縣政府和各部門與鄉鎮簽訂的責任目標就 多達 18項以上,其中票否決項目就達 5項。實際的管理執行權限非常有限,只有責任,沒有職能。鄉鎮對各垂直部門 所站的協管作用遠跟不上縣級及其以上黨委、政府,更多的 是協調溝通,因此形成了部門掌權,上級協調,架空了鄉鎮 黨委、政府的實質。對鄉鎮所站各部門的調控力在降低,這 也直接導致了鄉鎮各項職能的充分發揮,缺少了有力的支 撐。7、人員素質及結構不適應,素質普遍低下

9、。人員身份 混雜, 非公務員占比重過大。 官多兵少, 領導職數占編過大。 人員結構狀況不合理,即低學歷人員多,高學歷人員少;工 人多干部少;無專業技術人員多,專業技術人員少;老職工 多,年輕職工少。許多干部不重視馬克思主義理論和建設有 中國特色社會主義理論的學習,不具備基本的理論基礎和政 策水平。同時,鄉鎮干部文化水平參差不齊,多數沒有受過 系統的正規教育。部分干部,對黨在農村的工作政策理解的 不深不透。更重要的是,在長期的以“催糧要款”工作模式 為主的鄉鎮工作中,鄉鎮干部脫離專業工作,即使專業干部 也不懂專業特長。8、事業單位服務水平不適應、服務功能不強。一是政 事不分。鄉鎮將事業單位工作人

10、員與行政人員混同使用,承 擔鄉鎮政府安排的行政工作。結果是既沒有做好行政工作, 卻嚴重影響了本職工作。其次,由于鄉鎮事業各站所人員知 識、文化、能力等較低,無法利用自身技術,通過示范引導為農提供各種產前、產中、產后服務,導致“有人無事干、 有事無人干”的現象。9、沒有適應新情況的工作模式。當前,在農牧村各項 改革不斷深化的形勢下,尤其是取消農業稅后。一些鄉鎮干 部“官本位”的觀念還非常濃,不愿意放下架子直接面對農 民,不能和群眾打成一片。有的干部在工作方面成了鄉鎮和 村的傳話簡。三、轉變鄉鎮政府職能的對策與建議鄉鎮是農村基層政權的主要組成部分,它承擔著國家管 理農村社會事務的極其繁雜而又十分具

11、體的工作任務。面對 經過稅費改革之后,農民奔小康需求日漸提高的現實,我們 必須從保證農村社會穩定和經濟發展的高度出發,推進鄉鎮 職能轉變, 加強鄉鎮行政的制度化建設, 努力實現依法行政。 鄉鎮職能轉變基本方向是要打造服務型政府。要實現三個轉 變,即指導思想上由政府本位向公民本位轉變;管理內容上 實現由全能政府向有限政府的轉變;管理方式上實現由直接 管理向間接管理的轉變。轉變職能的重點是加強社會管理、 提供公共服務和維護社會穩定。轉變途徑:第一,樹立以人 為本的執政理念,強調“多予、少取、放活” ,突出“以工 促農、以城帶鄉” ,實現可持續發展。第二,轉換鄉鎮工作 機制和模式。堅持因事設崗,因崗

12、定人,加快促進鄉鎮干部 轉型,提高干部駕馭市場經濟和開展工作新局面的能力。第三,堅持依法行政,規范干部行為。第四,要完善農村工作 的考核機制。鄉鎮的內部考核,要實行權責統一。以業績為 取向,以民意為根本,讓群眾評議干部。轉變鄉鎮職能所需 要注意的問題。 一是必須堅持思想認識先到位。 鄉鎮干部頭 腦要盡快“轉變” ,由管理制約農民的潛意識轉到服務理念 上來。 二是必須堅持以促進農村發展為前提。 最終目的是為 了更好地服務于農業和農村發展,離開發展談轉變,是舍本 求末。 三是必須堅持上下聯動。 鄉鎮職能轉變涉及到方方面 面的利益和關系的調整,聯動性很強。要把鄉鎮改革縣級改 革統一起來, 整體推進。

13、 四是必須堅持因地制宜, 務求實效。 只要不違背國家法律法規,只要符合農業發展需要、符合農 民意愿,只要有利于解決鄉鎮問題和鄉鎮職能充分發揮,都 可以進行大膽探索。1、不斷強化鄉鎮政權體制改革。轉變鄉鎮政府職能, 按照執政為民、以人為本、構建和諧社會的要求,明確鄉鎮 職能配臵。這就是促進經濟發展、加強社會管理、強化公共 服務、維護社會穩定。要實現鄉鎮政權建設適應社會主義市 場經濟發展的客觀需要,要賦予基層政府更多的社會政治職 能,把更多的經濟職能交給市場。為此,必須實行基層政府 行為與農民行為的區別。基層政府要尊重農民主人地位,確 立“為農民服務”的執政理念,鄉鎮職能要由抓事務向抓服 務轉移,

14、體現小政府大服務的目標。鄉鎮機構改革要以減負放權為原則。機構設臵也應向這個重心靠攏,要立足實際, 合理設臵機構,不墨守成規。在精簡事務性機構的同時,改 革鄉鎮“七站八所”的事業機構,理順其管理體制,組建以 產業服務為重心的服務機構,加強對文化、衛生、環保、為 民服務中心、公益性管理與服務等機構在鄉鎮的設臵,合理 配臵資源和優化生產力布局,從而加強農業和農村工作,賦 于鄉鎮更多的社會事務管理權限,使鄉鎮更多更好地為農民 增收服務,推動社會主義和諧社會和新農村建設。2、轉變工作機制,改變行為方式。要破除包攬一切的 作法,按照專業化的要求把力量集中到各個產業發展的服務 中去,要千方百計調動農民群眾的

15、積極性和創造性,激發農 村經濟的活力。現階段,一是要抓信息。要建立健全為農牧 民提供最有效、最便捷的途徑就是建立和完善信息服務體 系,鄉鎮政府和廣大干部應當重視利用自己掌握的知識和科 技手段去收集信息,及時發布、傳達給農民,減少農民在種 植、 養殖、 勞務輸轉等方面的盲目性。 二是要做好市場分析, 為農牧民提供產后服務。三是要做好科技推廣工作。科技是 產業的支撐,不注重科技,產業就體現不出質量和效益,要 為農牧提供長期的生產技術服務。做好了這幾方面的工作, 農民就能見到實惠,鄉鎮政府的職能作用也顯現了出來。 3、堅持依法行政,規范行政行為。鄉鎮職能轉變,并 非放棄管理職能, 而是要臵管理于服務

16、之中, 在服務中協調,靠服務來管理。一是要努力實現鄉鎮職能重心的轉變,即由 過去對鄉鎮經濟組織,鄉鎮企業、農業生產的全方位領導與 管理轉變為對其全方位多層次的監督與服務。二是健全政府 機關,特別是“七站八所”等條塊單位的各項規章制度,并 使其能嚴格依法辦事,切實保護農民利益,增加農民收入。 三是加強基層民主法制建設,調動廣大農民的生產積極性、 創造性,不斷提高勞動生產率,促進農村經濟持續、穩定的 發展,4、強化技能培訓,力促干部轉型。建設一支高素質的 鄉鎮干部隊伍,既是適應鄉鎮職能轉變和提高執政能力的迫 切需要,又是推進鄉鎮改革的重要前提。面對在發展農村經 濟過程中干部素質與能力不適應的問題,

17、我們要以培養技能 服務型鄉鎮干部,建設技能服務型鄉鎮政府為目標,把干部 培訓作為鄉鎮職能轉變工作的重中之重。采取各種手段和措 施,加強對干部的教育培訓工作,使鄉鎮干部思想上要有為 民服務的意識,工作上有為民服務的本領。5、建立健全考核評價激勵機制。要建立健全面向鄉鎮 基層工作人員的考錄機制、考核機制、能進能出、能上能下 的用人機制、將懲激勵機制。通過實行定期和不定期對現有 鄉鎮行政事業單位人員,進行考核、考試,打破鐵飯碗。嚴 格入口,暢通出口。并通過定期不定期的考核真正形成“能 者上、平者讓、庸者下”的用人機制,調動鄉鎮干部工作、學習的積極性。6、加強對鄉鎮機構編制管理。要以適應市場經濟發展 的需要出發,明確符合基層政權特點的鄉鎮機構設臵和人員 編制。按照實現短期財政支出不再增加、中期財政支出明顯 減少、長期財政支出徹底減負的思路,鄉鎮 5年內機構、人 員編制不能增加,黨政領導交叉任職。實行“一人多崗,一 崗多能” ,著力提高干部素質,增強政策觀念,提高行政能 力