1、關于進一步推進排污權關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作有償使用和交易試點工作的指導意見的指導意見解讀解讀張張 斌斌湖北省環境科學研究院湖北省環境科學研究院主要內容主要內容指導意見指導意見制定背景制定背景1指導意見指導意見主要內容主要內容2指導意見指導意見要點解讀要點解讀3湖北省排污權有償使用和交易試點湖北省排污權有償使用和交易試點工作實施方案（工作實施方案（2014-2020年）年）4指導意見制定背景指導意見制定背景v一、全國排污權有償使用和交易試點情況一是試點范圍不斷擴大。一是試點范圍不斷擴大。目前，已有目前，已有1111個省市作為國家級試點省市，同時廣東、福個省市作為國家級試點省市

2、，同時廣東、福建、山東等省也在積極開展排污權交易實踐工作。建、山東等省也在積極開展排污權交易實踐工作。二是排污權有償使用和交易制度建設逐步完善。二是排污權有償使用和交易制度建設逐步完善。截止到截止到20132013年底，年底，1111個試點省市出個試點省市出臺了臺了1818個法規規定、個法規規定、7373個政策性文件。個政策性文件。三是取得了一定的環境與經濟效益。三是取得了一定的環境與經濟效益。截止到截止到20132013年底，共收取有償使用費年底，共收取有償使用費2020億元，億元，實現排污交易費用實現排污交易費用2020億元。億元。 但仍存在著試點范圍小、地區操作差異大且不規范、落實到企事

3、業單位總量控制但仍存在著試點范圍小、地區操作差異大且不規范、落實到企事業單位總量控制工作滯后等問題。工作滯后等問題。v二、加快生態文明制度建設的重要內容 實行資源有償使用制度和生態補償制度。加實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排益。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度污權、水權交易制度 。 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中共中央關于全面深化改革若干重大問

4、題的決定 2022-1-16-6-這是落實這是落實決定決定生態生態文明制度創新的一個重文明制度創新的一個重大政策實踐大政策實踐重要意義重要意義環境市場制度的重大創環境市場制度的重大創新，也就是運用市場經新，也就是運用市場經濟手段促進污染減排，濟手段促進污染減排，建立環境容量和排放指建立環境容量和排放指標市場的重要創新。標市場的重要創新。這項制度的推進對未來產業結構調整、環境管理這項制度的推進對未來產業結構調整、環境管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理等都將起到顯著的促進作用。等都將起到顯著的促進作用。指導意見制定背景指導意見制定背景主要內容主

5、要內容指導意見指導意見制定背景制定背景1指導意見指導意見主要內容主要內容2指導意見指導意見要點解讀要點解讀3湖北省排污權有償使用和交易試點湖北省排污權有償使用和交易試點工作實施方案（工作實施方案（2014-2020年）年）4 高度重視試點工作 工作目標一、總體要求一、總體要求3.落實總量控制制度4.合理核定排污權5.實行排污權有償取得6.規范排污權出讓方式7.加強排污權出讓收入管理二、建立有償使用制度二、建立有償使用制度8.規范交易行為9.控制交易范圍10.激活交易市場11.加強交易管理三、加快推進排污權交易三、加快推進排污權交易 加強組織領導 提高服務質量 嚴格監督管理四、強化組織領導四、強

6、化組織領導和服務保障和服務保障一、總體要求一、總體要求二、建立排污權有償使用制度二、建立排污權有償使用制度v嚴格落實污染物有償使用制度 實施污染物排放總量控制是開展試點的前提。試點地區要嚴格按照國家確定的實施污染物排放總量控制是開展試點的前提。試點地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，不得突破總量控制上限。污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，不得突破總量控制上限。試點的污染物應為國家作為約束性指標進行總量控制的污染物，試點地區也可試點的污染物應為國家作為約束性指標進行總量控制的污染物，試點地區也可選擇對本地區環境質量有突出影響的其他污染物開展試點。

7、選擇對本地區環境質量有突出影響的其他污染物開展試點。 v合理核定排污權 2015年底前全面完成現有排污單位排污權的初次核定，以后原則上每年底前全面完成現有排污單位排污權的初次核定，以后原則上每5年核年核定一次。定一次。 現有排污單位的排污權，應根據有關法律法規標準、污染物總量控制要求、現有排污單位的排污權，應根據有關法律法規標準、污染物總量控制要求、產業布局和污染物排放現狀等核定。產業布局和污染物排放現狀等核定。 新建、改建、擴建項目的排污權，應根據其環境影響評價結果核定。新建、改建、擴建項目的排污權，應根據其環境影響評價結果核定。 排污權以排污許可證形式予以確認。排污權以排污許可證形式予以確

8、認。 試點地區不得超過國家確定的污染物排放總量核定排污權，不得為不符合國家試點地區不得超過國家確定的污染物排放總量核定排污權，不得為不符合國家產業政策的排污單位核定排污權。產業政策的排污單位核定排污權。 排污權由地方環境保護部門按污染源管理權限核定。排污權由地方環境保護部門按污染源管理權限核定。v實行排污權有償取得 試點地區實行排污權有償使用制度，排污單位在繳納使用費后獲得試點地區實行排污權有償使用制度，排污單位在繳納使用費后獲得排污權，或通過交易獲得排污權。排污權，或通過交易獲得排污權。 排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利。排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押

9、等權利。 對現有排污單位，要考慮其承受能力、當地環境質量改善要求，逐對現有排污單位，要考慮其承受能力、當地環境質量改善要求，逐步實行排污權有償取得。步實行排污權有償取得。 新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上要以有償方新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上要以有償方式取得。式取得。 有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務。務。二、建立排污權有償使用制度二、建立排污權有償使用制度v 規范排污權出讓方式試試 試點地區可以采取定額出讓、公開拍賣方式出讓排污權。試點地區可以采取定額出讓、公開拍賣方式出

10、讓排污權。 現有排污單位取得排污權，原則上采取定額出讓方式，出讓標準由試點地區現有排污單位取得排污權，原則上采取定額出讓方式，出讓標準由試點地區價格、財政、環境保護部門根據當地污染治理成本、環境資源稀缺程度、經價格、財政、環境保護部門根據當地污染治理成本、環境資源稀缺程度、經濟發展水平等因素確定。濟發展水平等因素確定。 新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上通過公開拍賣方式新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上通過公開拍賣方式取得，拍賣底價可參照定額出讓標準。取得，拍賣底價可參照定額出讓標準。 v 加強排污權出讓收入管理 排污權使用費由地方環境保護部門按照污染源管理權限收取

11、，全額繳入地排污權使用費由地方環境保護部門按照污染源管理權限收取，全額繳入地方國庫，納入地方財政預算管理。方國庫，納入地方財政預算管理。 排污權出讓收入統籌用于污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。排污權出讓收入統籌用于污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。 繳納排污權使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排污單位，可分期繳繳納排污權使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排污單位，可分期繳納，繳納期限不得超過五年，首次繳款不得低于應繳總額的納，繳納期限不得超過五年，首次繳款不得低于應繳總額的40%。 試點地區財政、審計部門要加強對排污權出讓收入使用情況的監督試點地區財政、審計部門要

12、加強對排污權出讓收入使用情況的監督。三、加快推進排污權交易三、加快推進排污權交易v規范交易行為 排污權交易應在自愿、公平、有利于環境質量改善和優化環境資源配置的排污權交易應在自愿、公平、有利于環境質量改善和優化環境資源配置的原則下進行。原則下進行。 交易價格由交易雙方自行確定。交易價格由交易雙方自行確定。 試點初期，可參照排污權定額出讓標準等確定交易指導價格。試點初期，可參照排污權定額出讓標準等確定交易指導價格。 控制交易范圍 涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行。 火電企業（包括其他行業自備電廠，不含熱電聯產機組供熱部分）原則上不火電

13、企業（包括其他行業自備電廠，不含熱電聯產機組供熱部分）原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。 環境質量未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易。環境質量未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易。工業源不得與農業源進行排污權交易。工業源不得與農業源進行排污權交易。三、加快推進排污權交易三、加快推進排污權交易v激活交易市場 國務院有關部門要研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策。國務院有關部門要研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策。 試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、

14、試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，形成污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，形成“富余排污權富余排污權”參加市場參加市場交易；交易； 建立排污權儲備制度，回購排污單位建立排污權儲備制度，回購排污單位“富余排污權富余排污權”，適時投放市場，重，適時投放市場，重點支持戰略性新興產業、重大科技示范等項目建設。點支持戰略性新興產業、重大科技示范等項目建設。 積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。 。v 加強交易管理 按照污染源管理權限由相應

15、的地方環境保護部門負責。按照污染源管理權限由相應的地方環境保護部門負責。 跨省級行政區域的排污權交易試點，由環境保護部、財政部和發展改革委跨省級行政區域的排污權交易試點，由環境保護部、財政部和發展改革委負責組織。負責組織。 排污權交易完成后，交易雙方應在規定時限內向地方環境保護部門報告，排污權交易完成后，交易雙方應在規定時限內向地方環境保護部門報告，并申請變更其排污許可證。并申請變更其排污許可證。 四、強化試點組織領導和服務保障四、強化試點組織領導和服務保障財政部、環境保護部、發展改革財政部、環境保護部、發展改革委負責對地方人民政府的試點申委負責對地方人民政府的試點申請進行確認，并加強對試點工

16、作請進行確認，并加強對試點工作的指導、協調，對排污權交易平的指導、協調，對排污權交易平臺建設等給予適當支持，按照各臺建設等給予適當支持，按照各自職能分別研究制定排污權核定、自職能分別研究制定排污權核定、使用費收取使用和交易價格等管使用費收取使用和交易價格等管理規定。理規定。主要內容主要內容指導意見指導意見制定背景制定背景1指導意見指導意見主要內容主要內容2指導意見指導意見要點解讀要點解讀3湖北省排污權有償使用和交易試點湖北省排污權有償使用和交易試點工作實施方案（工作實施方案（2014-2020年）年）4一、排污權由行使公權力的政府部門，在滿足一定條件下，給由行使公權力的政府部門，在滿足一定條件

17、下，給予企業對環境容量資源或者是污染物排放總量指予企業對環境容量資源或者是污染物排放總量指標的使用權。這個權利可以通過對環境容量資源標的使用權。這個權利可以通過對環境容量資源或者排放指標這一權利客體權屬的流轉，在不同或者排放指標這一權利客體權屬的流轉，在不同市場主體之間，按照一定的市場規則進行交易和市場主體之間，按照一定的市場規則進行交易和流通，實現環境資源的優化配置。流通，實現環境資源的優化配置。環境保護領域有一個專門的解釋，排污權是指排污環境保護領域有一個專門的解釋，排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量，單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量，并且以排污許可證的形式予以

18、確認。并且以排污許可證的形式予以確認。 一是排污權須經核定確認，一是排污權須經核定確認，意見意見明確規定，排明確規定，排污權由地方環境保護部門按照污染源管理權限進污權由地方環境保護部門按照污染源管理權限進行核定，不是說企業需要多少就給多少，要按照行核定，不是說企業需要多少就給多少，要按照統一的規定進行確定。統一的規定進行確定。二是企業在生產過程中實際排放的污染物數量有限二是企業在生產過程中實際排放的污染物數量有限額要求，不能超過排污權規定的數量，超出了就額要求，不能超過排污權規定的數量，超出了就要受到處罰，這對企業排污是個約束，是要受到處罰，這對企業排污是個約束，是“緊箍緊箍咒咒”，企業不能隨

19、意排放。，企業不能隨意排放。三是以排污許可證的形式對排污權予以確認。三是以排污許可證的形式對排污權予以確認。 二、排污權有償使用是指排污單位以有償的方式，獲得初始排污權的行為，其核是指排污單位以有償的方式，獲得初始排污權的行為，其核心是按照心是按照“環境容量是稀缺資源，環境資源占用有價環境容量是稀缺資源，環境資源占用有價”的理念，形成反映環境資源稀缺程度的價格體系和市場。的理念，形成反映環境資源稀缺程度的價格體系和市場。v 一是現有排污單位，考慮到量大面廣以及現有管理工作一是現有排污單位，考慮到量大面廣以及現有管理工作基礎，基礎，意見意見明確，由各地根據當地環境質量改善要明確，由各地根據當地環

20、境質量改善要求、以及企業承受能力等，逐步實行有償取得，而不是求、以及企業承受能力等，逐步實行有償取得，而不是一刀切，一刀切，意見意見也沒有設定明確的時間期限，給予了也沒有設定明確的時間期限，給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進試點工作。各地一定的靈活性，便于更好地推進試點工作。v 二是對新改擴建項目，原則上都要以有償方式取得，體二是對新改擴建項目，原則上都要以有償方式取得，體現了更嚴格的管理要求，有利于促進新建項目珍惜環境現了更嚴格的管理要求，有利于促進新建項目珍惜環境資源，采取先進工藝技術和污染防治措施，減少污染物資源，采取先進工藝技術和污染防治措施，減少污染物排放，節約成本。排放，節約成

21、本。 三、排污權交易是指在總量控制制度下排污單位為落實總量控制目是指在總量控制制度下排污單位為落實總量控制目標、降低減排成本或獲取減排效益，所進行的排標、降低減排成本或獲取減排效益，所進行的排放權的交易行為。放權的交易行為。排污權有償使用和交易制度的核心是將全民共同擁排污權有償使用和交易制度的核心是將全民共同擁有的環境作為資源進行管理，將原來排污單位無有的環境作為資源進行管理，將原來排污單位無償獲取排污權改為有償使用，排污單位可以將有償獲取排污權改為有償使用，排污單位可以將有償取得的排污權作為無形資產在市場進行自由流償取得的排污權作為無形資產在市場進行自由流通。通。排污權有償使用作為一級市場，

22、排污權交易作為二排污權有償使用作為一級市場，排污權交易作為二級市場，共同組成了排污權管理的兩級市場，這級市場，共同組成了排污權管理的兩級市場，這是一個相互關聯的有機管理體系。是一個相互關聯的有機管理體系。 四、排污權惜售v 原因：一是環保要求越來越嚴格，企業節能減排壓力很原因：一是環保要求越來越嚴格，企業節能減排壓力很大，減排潛力又比較小的情況下，不愿意出售排污權，大，減排潛力又比較小的情況下，不愿意出售排污權，用于自身的發展或者等待用于自身的發展或者等待“升值升值”，有不少這種企業。，有不少這種企業。企業在心理上往往認為只有盡可能多占用可用于支持生企業在心理上往往認為只有盡可能多占用可用于支

23、持生產的排污權，才能避免因缺少排污權而導致無法進一步產的排污權，才能避免因缺少排污權而導致無法進一步增加產能的情形，更傾向于將未使用的排污權閑置，而增加產能的情形，更傾向于將未使用的排污權閑置，而不是通過交易的方式給其他企業或者政府回購不是通過交易的方式給其他企業或者政府回購 。v 第二，政策預期性還不強，排污者對未來市場發展的預第二，政策預期性還不強，排污者對未來市場發展的預期也不明朗，這也造成排污單位期也不明朗，這也造成排污單位“惜售惜售”的現象。有的地的現象。有的地方排污權有償使用的范圍還很小，企業數量較少，也是方排污權有償使用的范圍還很小，企業數量較少，也是導致二級市場交易不活躍的一個

24、重要原因。只有二級市導致二級市場交易不活躍的一個重要原因。只有二級市場真正活躍起來，市場流通增加，才能真正起到優化環場真正活躍起來，市場流通增加，才能真正起到優化環境資源配置作用，促進產業結構調整，減少污染物排放境資源配置作用，促進產業結構調整，減少污染物排放，降低全社會治理總成本的作用。，降低全社會治理總成本的作用。 四、排污權惜售v意見意見明確提出，要積極支持和指導排污單位明確提出，要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，從而增加市、技術改造升級等減少污染物排放，從而增加市場上排污指標的交易

25、量。采用回購機制，促使企場上排污指標的交易量。采用回購機制，促使企業將閑置的排污指標投放到市場中，增加市場的業將閑置的排污指標投放到市場中，增加市場的流動性。這些規定很明確，也將對下一步激活交流動性。這些規定很明確，也將對下一步激活交易市場產生積極作用。易市場產生積極作用。 五、排污權有償使用費和排污費 v排污權是具有價值的稀缺資源，排污權已經成為排污權是具有價值的稀缺資源，排污權已經成為行業企業發展的行業企業發展的“基本生產要素基本生產要素”，排污者取得，排污者取得排污權必須支付相應的排污權必須支付相應的“酬金酬金”。 v排污權有償使用費反映的是占用環境資源的價值排污權有償使用費反映的是占用

26、環境資源的價值，體現的是，體現的是“誰占有，誰付費誰占有，誰付費”的原則，基于占的原則，基于占用的指標量進行征收，就是你有多少排污權，你用的指標量進行征收，就是你有多少排污權，你就按照排污權確定的量繳納有償使用費。征收環就按照排污權確定的量繳納有償使用費。征收環節在前端，是對排污行為的一種前置約束，目的節在前端，是對排污行為的一種前置約束，目的是推動企業減少環境資源的占用，以解決我國環是推動企業減少環境資源的占用，以解決我國環境容量資源長期無價和低價使用的問題。境容量資源長期無價和低價使用的問題。 五、排污權有償使用費和排污費 v 排污費是排污單位對排放污染造成的環境損害的補償，排污費是排污單

27、位對排放污染造成的環境損害的補償，體現的是體現的是“污染者付費污染者付費”和和“損害者付費損害者付費”原則，根據原則，根據排污單位的實際排放量進行征收，征收環節在后端，是排污單位的實際排放量進行征收，征收環節在后端，是對排污行為的末端約束，目的是推動企業減少污染排放對排污行為的末端約束，目的是推動企業減少污染排放，增加環保資金用于生產工藝技術改造和污染治理設施，增加環保資金用于生產工藝技術改造和污染治理設施建設。建設。v 排污權有償使用在某種程度上將推高企業的生產成本，排污權有償使用在某種程度上將推高企業的生產成本，但良好的自然環境是發展經濟的基礎，我們不能為了眼但良好的自然環境是發展經濟的基

28、礎，我們不能為了眼前的利益而忽視了可持續發展。前的利益而忽視了可持續發展。v 對于企業來說，資源和環境的成本本來就該由企業來承對于企業來說，資源和環境的成本本來就該由企業來承擔，企業應該用技術的提升來降低生產成本，為美麗中擔，企業應該用技術的提升來降低生產成本，為美麗中國作出自己的貢獻。這也是市場發揮決定性作用的重要國作出自己的貢獻。這也是市場發揮決定性作用的重要體現。體現。 五、排污權有償使用費和排污費 v 排污費是排污單位對排放污染造成的環境損害的補償，排污費是排污單位對排放污染造成的環境損害的補償，體現的是體現的是“污染者付費污染者付費”和和“損害者付費損害者付費”原則，根據原則，根據排

29、污單位的實際排放量進行征收，征收環節在后端，是排污單位的實際排放量進行征收，征收環節在后端，是對排污行為的末端約束，目的是推動企業減少污染排放對排污行為的末端約束，目的是推動企業減少污染排放，增加環保資金用于生產工藝技術改造和污染治理設施，增加環保資金用于生產工藝技術改造和污染治理設施建設。建設。v 排污權有償使用在某種程度上將推高企業的生產成本，排污權有償使用在某種程度上將推高企業的生產成本，但良好的自然環境是發展經濟的基礎，我們不能為了眼但良好的自然環境是發展經濟的基礎，我們不能為了眼前的利益而忽視了可持續發展。前的利益而忽視了可持續發展。v 對于企業來說，資源和環境的成本本來就該由企業來承對于企業來說，資源和環境的成本本來就該由企業來承擔，企業應該用技術的提升來降低生產成本，為美麗中擔，企業應該用技術的提升來降低生產成本，為美麗中國作出自己的貢獻。這也是市場發揮決定性作用的重要國作出自己的貢獻。這也是市場發揮決定性作用的重要體現。體現。 五、排污權有償使用費和排污費 v為減輕排污權有償使用對企業的負擔，為減輕排污權有償使用對企業的負擔，意見意見提出，試點地區要統籌把握政策措施出臺的時機提出，試點地區要統籌把握政策措施出臺的時機、力度和節奏，要因地制宜、循序漸進推進工作、力度和節奏，要因地制宜、循序漸進推進工作。企業繳納金額較大的可分期繳納。這些規定盡。企業繳