1、國有企業退出面臨的問題及其對策與建議中國企業聯合會課題組一、國有企業退出過程中面臨的問題在一般市場經濟條件下 ,企業產權是明晰的 , 出資者作為決策主體 ,以利潤最大化為目標 , 退出的標準主 要在于經營業績與產業選擇。當企業經營業績不佳或企業所在的產業處于衰退的狀態,同時, 出資者預期的退出機會成本小于進入收益時 , 就會誘導企業退出。這時 , 企業退出的壁壘主要是經濟性的。而我國國有企 業很多則缺乏這種退出的動力與能力 ,退出中最大的特征是從經濟意義上考察該退出的卻退不出, 其面臨的問題和障礙主要表現為以下幾個方面：1、觀念性障礙 一是對國有經濟主導作用認識的偏差。擔心國有資本退出會削弱國

2、有經濟在國民經濟中的主導作用 , 沒有認識到在社會主義市場經濟條件下 , 國有經濟在國民經濟中的主導作用主要體現在控制力上 , 在經濟發 展的不同階段 ,國有經濟在不同產業和地區的比重可以有所差別 , 其布局作相應調整 ,并不影響國有經濟在 國民經濟中的主導作用。 二是“惜退”心理障礙。 把企業的經濟效益當成國有資本退出的基準 , 認為國有資 本退出,只是指效益不好的 ,長期虧損的,資不抵債的企業 ,而效益好的企業的國有資本就不一定要退出。其 實質是用危困企業的退出基準取代國有資本退出的基準。 實際上這兩者有本質區別 , 危困企業退出是被市場 競爭所淘汰 , 是消極被動的行為；而國有資本的退出

3、是國有經濟布局的戰略性調整 , 是主動自覺的行為。在 我國,由于一些行業的生產供給不足 ,使一些企業處于盈利狀態 ,從而形成“惜退”心理。應當指出 , 在競爭 日益激烈的情況下 , 一些企業因產品出現供不應求而處于盈利狀態只是暫時的現象。 而等到這些企業陷入困 境時再退出成本可能就要高得多。2、體制性障礙一是產權障礙。在現行產權制度下 , 所有者缺位 , 內部人控制權的不易轉讓構成了國有經濟退出難的產 權障礙。國有企業產權實際上一直處于所有者雖明晰（國家所有）但卻未到位的狀態。相應地 , 國有企業在 公司制改造過程中 , 逐步形成了以政府干預下的內部人控制為特征的治理結構。政企、政資依舊未能分

4、開。 同時,國有企業大部分控制權又掌握在企業經理手中, 政府官員和企業經理成了國有企業事實上的控制者 ,并從中獲取一定的控制權收益。 這樣, 國有企業退出的決策權實際上一直掌握在內部人手中。一部分國有企業按市場規律是早就應該退出的 ,但是由于企業的存在與企業的內部控制者的利益直接相關, 一旦企業不存在或所有者到位 , 這些人就會失去控制權收益索取權的依據。 同時 ,由于在傳統體制下國有企業職工的住房、 醫療和養老保險都是由國家承擔 ,不納入職工的工資中 , 如果企業退出 ,許多老職工應當得到的那部分非工 資性福利就會失去 ,他們也會站在反對退出的一邊來。因此 , 產權障礙的集中表現就是誰對國有

5、資產的退出 負責不明確 , 沒有人格化的所有者代表。二是政府障礙。 在國有經濟戰略性調整過程中 , 政府的進入與退出同企業的進入與退出應呈反向的關系。 政府的進入是指在國有企業退出前后 , 政府應責無旁貸地承擔起社會保障、 解決企業辦社會等工作。 政府的 退出是指在國有企業退出前后 , 政府應徹底轉變職能實現政企真正分開 , 不要當企業退出的絆腳石。但現實 情況是 , 一些主管部門和地方政府總是會出于本地區、 本部門利益的考慮 , 設法阻止所屬企業的退出。 同時, 地方政府從本地區就業和社會安定的角度考慮 ,總是追求一時的所謂不出事就好 , 沒有在其應該進入的領域 充分發揮作用 , 而是在其職

6、能應該退出或轉變的領域過多地進入與停留。3、巨大的退出成本一是資本專用性障礙。 主要指兩個方面 , 即物質資本的專用性和人力資本的專用性障礙。 前者是指投入 企業的生產性資產 , 由于專用性強 ,只能用于特定性的生產和服務 ,這樣企業從原有產業中退出時難以收回 其投資 , 這就形成了專用性物質資本退出障礙 , 也稱沉淀資本退出障礙。后者是指企業中員工的知識、技術 能力和操作技能的專用性 , 由于長期在一個行業 , 或一個技術工作崗位工作 , 加上行業和崗位自身的專業化 程度較高 , 因此, 形成了較強的人力資本的專用性。這種障礙在企業停產、破產和轉產時表現得更為嚴重。二是勞動者安置費用大而形成

7、的退出障礙 , 即人往哪里去的問題。 企業退出后要對勞動力重新安排工作 或重新培訓 , 而培訓費用和轉移費用往往很高。 由于我國情況特殊 , 在競爭性產業領域的國有企業數量龐大 , 職工數以千萬計 , 一旦這些企業退出 , 能否支付這筆巨額勞動力安置成本 , 將成為國有企業退出最關鍵的問 題。一個工廠如果有 1500 名職工 ,負債大約是 1.5 億元,退出需一次性支付 5000萬元, 每年的經常性開支 1000 萬元 , 這樣的退出成本由誰來負擔？三是國有企業社會性負擔帶來的障礙。據測算 ,截止到 1998年底,全國企業辦中小學 1.7 萬所, 在校生 730萬人,教職工 60余萬人。截至

8、1997年底,全國工業及其他部門自辦醫療衛生機構 9.1 萬個,擁有病床位 60多萬張,工作人員 110余萬人；其中醫院 7200多個,床位 60萬張,工作人員近 80萬人。這些沉重的負擔 也拖了國有企業退出的后腿。四是國有企業債務負擔帶來的障礙。在我國國有企業破產退出中,破產企業的最大債權人是銀行 , 通常要占破產企業債務的 80%。如果全部通過破產方式退出國有經濟 , 則主要債權人銀行不會輕易同意。企 業破產等于是破銀行的產 , 一些部門為了保住銀行不至于發生危機 , 也采取維持國企現狀的政策。4、新體制不完善以及體制外障礙一是社會資本短缺障礙。 國有經濟的退出與非國有經濟的進入是一個過程

9、的兩個方面, 退出的一個重要前提是市場上存在有能力與國有資本進行接替的非國有資本投資者。目前可以替代國有資本的非國有資本 缺口依然很大 ,而一旦沒有非國有接替資本 , 國有經濟的退出只能是單方面的意愿和行動。二是資本市場不完善形成的障礙。 目前, 我國資本市場仍存許多不完善的地方。 在國有經濟從某些產業 退出時 , 還不能很好地利用資本市場實現原有企業資產由實物形態向價值形態的轉化。 退出企業為了實現其 資產的變現 , 必然要付出數額較大的市場信息、簽約和履行合同等各項市場交易費用。三是法律法規不健全形成的障礙。 比如 破產法 還有很多不完善的地方 , 企業并購方面的法律還未出 臺, 保護私人

10、財產的法律也沒有出臺等等。 所以國有資本從某一領域順利退出還缺乏完善的法律依據和法律 保障, 這又增加了退出的難度。二、加快國有企業退出的對策與建議1、通過多種形式解決國有中小企業退出問題國有中小企業放開搞活轉制越早越主動 ,越遲越被動 , 一些中小企業需要早退的要早退 ,這樣國有資產 流失少, 出售的還能賣個好價錢。 錯過了時機 ,最終會使企業陷入困境。 在途徑選擇上 , 可以采取整體或部分 出售, 以及吸引國有投資主體進行兼并等形式。 鑒于目前國有中小企業數量眾多 ,非國有投資主體還不成熟 , 全部將其出售不現實 ,因此,建議采取雙重置換的退出方式 ,即將企業的國有股轉化為職工股 , 將國

11、有職工轉 化為合同職工。 雙重置換之后 ,在市場經濟條件下 ,由企業自主決定企業的發展去留。 在實踐中 ,中小企業的 出售要以市場供求規律為依據 , 既要避免國有產的流失 , 更要防止定價脫離實際 , 曲高和寡。2 、以國有股減持和合作合資方式實現部分國有大企業退出國有股的具體減持方式可以有多種選擇。 一是對于一般競爭性領域的大中型國有企業, 除少數特殊企業采取國有獨資組建有限公司外 , 大多數改組為投資主體多元化的有限責任公司或股份有限公司。 二是對于國 有股權比例過高的企業 ,通過出讓國有股、放棄配股權、置換股權等形式 , 由絕對控股向相對控股或參股轉變, 同時吸引國內外有實力的企業以資金

12、、技術和市場參股、控股。三是利用上市公司殼資源, 通過股權轉讓、資產置換和證券市場運作 , 減持國有股。與其他所有制企業合作也是部分國有大企業實現退出的一個現實選擇。一是通過與國際上處于領先地 位的跨國公司合資合作。在與跨國公司的合作中 ,要更加注意如何通過外資的進入變現部分國有資產, 同時要集中力量解決與跨國公司合資合作中不良資產剝離和富余人員的安置問題 , 這是一些合資合作項目能不 能成功的一個關鍵因素。 二是與國內具備條件的一些非國有大企業合資。 對這種合作 , 國有大企業應放下架 子, 以積極、誠懇的態度與之合作 , 給國外跨國公司的合作條件 ,至少應當同樣給國內的非國有企業。 三是以

13、 產業升級為突破口 , 主動實現產業轉型。3、大力發展非國有經濟 , 為發揮非國有企業在國有企業退出中的積極作用創造條件 私營個體企業已成為職工再就業的重要渠道。在今后的發展中,我們應大力發展民間資本 , 要為民間資本進入創造必要條件。 一是取消對民間資本的種種限制。 要放寬民間資本在產業準入方面的限制 , 消除對不 同所有制經濟成分的差別待遇 , 以及對非國有經濟在法律地位、社會身份、價格、稅收、金融、資本融資等 方面的歧視與不公平。 二是為民間資本進入提供必要的保證。 要建立健全非公產權的法律保護制度 , 使公民 的財產在法律上得以明確的承認與保護。 同時, 地方各級政府要從長遠的角度來保

14、證與非國有經濟的合資合 作問題。4 、完善社會保障體系為妥善國企安排冗員 , 應盡快在企業之外建立獨立的社會保障體系 , 解除企業退出的后顧之憂 , 保持社 會穩定。目前存在的突出問題是社會保障基金收支缺口大 ,今后的目標 , 應形成獨立于企事業單位之外、資 金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系。主要工作應突出以下三點：一是要采 取多種方式多方籌集社會保障基金 , 甚至可以以適當的方式發行專項國債。二是要依法擴大養老、 醫療、 失 業等社會保險覆蓋面 , 逐步提高統籌層次。 三是嚴格社會保障基金管理 ,要加強制度建設 , 防止社保基金被挪 用和被個人與部門侵吞。要進一步探

15、索成立獨立的基金管理公司進行管理的模式, 確保基金保值增值。5、采取多種措施 ,切實解決國有企業的過度負債問題 , 建立企業壞帳退出通道一是通過結構調整 ,加大呆帳壞帳準備金的核銷力度 , 核銷一部分國有企業的不良債務。二是采取切實 措施, 減輕國有企業利息負擔。 特別是對那些沒有享受債轉股政策的企業 , 是否可以考慮在利息上給以減負。 三是完善債轉股的方式。目前應不斷改革和完善債轉股的思路和操作方法 , 不要只限于減輕國有企業負債 , 剝離銀行不良資產這一層意義 , 要對債務中的損失以及導致損失的機制進行根本性的改造, 同時, 積極開發轉股后的退出渠道 ,在債權轉為股權后 ,經過必要的重整

16、,借助證券市場或其他投資銀行業務 , 將股權出售給 境內外的非國有投資者。6、依法推進關閉破產 , 建立落后生產力的退出渠道一是要依法關閉那些產品質量低劣、 浪費資源、污染嚴重、 不具備安全生產條件的小廠小礦 , 主要是小 煤炭、小煉油、小水泥、小玻璃、小鋼廠、小糖廠等。二是積極穩妥地關閉那些資源枯竭的礦山 , 主要是資 源枯竭的煤礦、 有色金屬礦和核工業的鈾礦 , 以及其他金屬和非金屬礦。 這是長期積累而沒有得到解決的歷 史遺留問題 , 大多已經停產 , 靠國家財政補貼過日子 ,現在已經到了非解決不可的時候了。三是對嚴重虧損、 扭虧無望、負債沉重、資不抵債、產品無市場的企業,可以采取破產的極

17、端手段 , 企業關門、資產變現、職工走人, 國有經濟完全退出。 對那些凈資產為負值不能破產的企業 ,政府應采取多種辦法給予支持 , 如填平凈 資產, 補足企業資本金 , 設置國有優先股等形式。7、大力培育、發展資本市場應充分發揮資本市場的集資功能和資本重組功能,提供一種資產形態轉換與資產流動的機制 , 使一般資 產由實物狀態轉換到價值狀態、 由貨幣形態轉換到證券形態 , 使國有資產的戰略性調整得以順利地進行。 同 時要大力發展中介機構 , 諸如投資銀行、會計師事務所、資產評估機構等 , 對各種中介機構的收費實行規范 化、制度化管理 , 以降低資產重組成本。8、加緊探索和建立國有資產有效的管理體

18、制, 建立國有資本退出的動力機制首先,改國家統一所有、分級管理為分級所有、分級管理。這樣既有助于明晰產權 , 也有利于形成發展 市場經濟所要求的多元投資主體 , 有利于外部投資者的進入 , 從而改善國有企業的股權結構。 其次 , 國有資產 管理應實行管資產、 管人、管事的統一。 目前計委管立項 , 經貿委管日常運行 ,財政部管資產登記 ,大型企業 工委和組織部門管理人事任免的體制是不順的。 這些部門都可以說自己是國有資產的所有者代表 , 對企業發 號施令, 但是企業一旦出了問題 ,各部門又可以相互推諉 ,不承擔責任。政府應成立專門的機構 , 專司國有資 產的管理 ,負責國有資產的保值增值 ,而且管資產和管事管人相統一 ,不再多頭管理。第三 , 完善三個層次的 管理形式。第一層次 , 實現政府的社