1、第 1章 優化稅收管理成本提高效率的途徑根據上文對于我國稅收管理現狀的分析，可以看出目前我國稅收管理 工作中仍然存在著稅收成本不合理，稅收管理效率偏低的現象，這是由于 多方面的原因造成的，不僅有經濟、法制、文化環境等宏觀方面的原因， 也存在稅收體制、管理手段及人員素質等稅收管理的內在原因，下面在比 較相關制度實踐及前人理論研究成果的基礎上，借鑒發達國家的稅收管理 經驗提出對于優化我國稅收管理成本，提高稅收管理效率的思路和建議。6.1 優化稅收管理成本提高效率應遵循的原則6.1.1 國情原則我國地域遼闊，人口眾多，自然資源分布不均，經濟發展極不平衡， 第一、第二、第三產業稅源的區域優勢差別較大。

2、優化稅收管理成本，不 能脫離基本國情，要改革中央集權型的稅收立法體制，克服不利于結合地 方稅源情況的弊端，因此，賦予地方政府一定的地方稅立法權實屬必要。 優化稅收管理成本堅持國情原則，既要立足于國情，更要有利于促進經濟 發展、增加稅收收入。同時，不能違背稅收工作的基本規律，不能離開稅 收工作的實際情況，可以借鑒國外經驗，但不能不加分析原樣照搬。國情 原則是優化稅收管理成本進而提高稅收管理效率必須遵循的基本原則6.1.2 循序漸進原則稅收管理效率的提升不是一蹴而就的。優化稅收管理成本提高稅收效 率的途徑和措施有多種，可以分步驟實施，也可以組合實施，可以在全國 統一時間同步實施，也可以在不同地區先

3、行試點然后全國推廣。循序漸進 原則要求，優化稅收管理成本一定要以經濟發展程度確定優先順序，不要 搞全國一刀切，在既定的稅制條件下，通過稅收征管模式的改革實現稅收 管理成本優化提高稅收效率，要在經濟發達、稅源集中、稅收收入貢獻率 大、納稅人素質高、稅收環境較好的地區優先進行，對于經濟落后、稅源 分散、稅收收入低、納稅人素質差的地區不宜優先進行。另外，優化稅收 管理成本的宏觀措施與微觀措施也要確定優先順序，宏觀措施應當先行為 微觀措施的順利實施提供政策依據。現階段，要優先實現簡化稅制、簡化 征收方法、提高納稅人的稅法遵從度、降低納稅人的納稅成本，其次要合 理設置稅務機構、選擇恰當的稅收征管模式、加

4、快科技在稅收管理工作中 運用步伐，實現以法治稅，最終實現提升稅收管理效率的目的。6.1.3 創新原則知識經濟時代，要提倡稅收管理理念和稅收征管方法的創新。稅收制 度的確定和調整要符合經濟社會的發展趨勢，稅收政策的決策部門要有超 前的眼光和膽識，應積極運用創新思維，構建符合中國特色的稅收體系。 針對我國目前的稅收征管現狀，國家稅務總局適時提出了“科技興稅”思 想：即在現代科技日益發展的情況下，稅收征管必須積極采用現代化的科 技手段，以利提高稅收征管的質量和水平。 同時闡明了在當前經濟全球化、 網絡經濟、電子商務迅猛發展的新形勢下，稅收工作必須實現從傳統的人 海戰術、手工操作方式向現代化、信息化征

5、管方式的轉變。優化稅收成本 必須堅持創新原則，走“科技興稅”之路，創新理念是一個完整體系，它 不僅包括科技創新，而且包括管理創新，必須走“科技+管理”的共同創新之路。 優化稅收成本， 在既定的稅制下， 首先實現科技創新即將計算機、 互聯網等科技手段廣泛運用到稅收征收管理工作的所有環節，其次實現管理創新，即用創新思想進行稅務系統人力資源管理和對納稅人的征收管 理，提高稅務干部素質，最終達到降低稅收成本、提高稅收管理效率的目 的。可見，“科技興稅”思想、創新原則是優化稅收管理的關鍵。6.2 優化稅收管理成本提高效率的設想和建議6.2.1 進一步發展經濟，豐富稅源經濟越發達，稅源越豐富，經濟和稅收的

6、集約化程度越高，稅收成本 收入率的分母就會越大，稅收管理的投入就會相對較低。發展集約經濟， 培養重點稅源是降低稅收管理成本的最主要的途徑。稅源集中，不僅有利 于加強征收管理，增加收入，而且有利于減少征管費用，降低征稅成本。 我國東部各省的稅收管理成本低于西部各省市正是反映了這一點。西方發 達國家稅收成本普遍偏低的一個重要原因，就在于其經濟發展水平高，區 域經濟和產業經濟不同程度地實現了高度集約化，從而以較小的稅收管理 成本獲得了較大的稅收收入。從我國的實際情況出發，妥善解決經濟運行 中的問題，化解制約經濟發展的重要因素，加強經濟發展中的薄弱環節， 促進城鄉、 區域、 經濟社會、 人與自然、 國

7、內發展和對外開放的協調發展， 實現由“經濟大國”向“經濟強國”的轉變，能夠擴大稅收的“塊頭” 改變目前稅源老化、稅基窄小的狀況。首先，優化資源配置，促進產業結構的合理調整，實現工業的規模化 和集約化經營。實現全國經濟布局的科學化，促進企業集中布局，土地集 約利用，提高產業發展的集聚效應，走經濟稅源集約化之路。加強農業生 產能力建設，加快農村富余勞動力有效轉向非農產業領域。加快推進國有 大型企業股份制改革和壟斷行業的改革，建立完善的現代企業制度，真正 形成一批在市場上有競爭力的大型企業和企業集團，充實這個最重要的稅 源。適時調整鄉鎮企業發展戰略，推進鄉鎮企業結構調整和體制創新、技 術創新、管理創

8、新。鼓勵個體和私營經濟的發展，在行業準入、稅收、投 融資、技術、信息、資源使用、人力政策等方面給予支持，形成一批小而 專、小而精、小而優、小而強的企業。注重工業化與城鎮化的結合，小城 鎮建設以非農產業發展為先導，建立城鄉統一的勞動力市場。其次，增強消費需求對經濟增長的拉動作用，培育新的經濟增長點。 積極開發新技術產品、新興產業、非公有制經濟等新的稅源，培育新的稅 收增一長點，進市場經濟的不斷發展。圍繞主導產業、拳頭產品進行戰略 性調整，大力發展優勢產品和產業，延長產業鏈條，催生新的產品系列。 加快優勢和特色產品基地和產業帶、專業帶建設，打造名牌產品，提高產 品競爭力。在擴大內需的同時，更大范圍

9、地參與國際合作，吸引外資，提 高利用外資的質量和水平，轉變外貿增長方式，完善投資體制改革的相關 配套設施， 優化進出口結構， 促進對外貿易穩定平衡發展， 增強整體國力， 為增加稅收收入、降低征管成本提供雄厚的物質基礎。不僅如次，還要充分發揮各地優勢，促進區域經濟的發展。地區間經 濟水平的較大差距造成稅收成本地區間的較大差距，不利于國家稅收管理 工作的平衡開展，不利于全國稅收總成本的控制，因此要使各地區利用本 地資源，發抨自身優勢，大力促進區域經濟的發展。考慮到東部地區已經 基本具備自我發展的能力，而西部、中部地區存在較大的財力差距，中央 財政應選擇一些發展條件相對較好、潛力較大的省區進行大幅度

10、財力傾 斜，加大對中部、西部地區的投入力度，促進其經濟實現跨越式發展，帶動和輻射整個中、西部地區發展，調節地區經濟發展水平的差距，解決經 濟發展不平衡問題，在降低稅收成本的前提下逐步縮小其地區差異。6.2.2 完善我國稅收法制建設依法治稅的前提是有法可依，作為稅法主體的征納雙方的權利和義務 必須由法律來界定。完善我國的稅收法制建設，在優化稅收管理成本提高 稅收管理效率的過程中居基礎地位。由于我國稅收法制建設中還存在法律 體系存在缺陷，依法行政存在困擾等問題，造成稅收法律體系的層次不甚 清楚，甚至有些混亂，與發達國家相比尚有較大差距，嚴重影響到我國的 稅收管理成本與效率。為此，針對這些問題，初步

11、設想可以從以下幾個方 面進行努力：一是建立健全規范的稅收立法機制，完善稅收立法；二是建 立健全嚴密的執法監督機制； 三是堅持依法征稅管稅， 嚴懲涉稅違法行為； 四是健全稅務司法保障體系。建立健全規范的稅收立法機制，完善稅收立法，首先要更新稅收立 法觀念和改革體制。形成目前我國稅法體系中稅收國家立法與行政立法的 比例關系極不平衡，稅收過多的依賴行政法規，不重視完成立法程序的局 面，原因是社會管理者習慣于用行政手段來調整稅收關系們反映出在稅收 工作中對法治的輕視。要改變這種“越位”狀態，真正地全面走向法治， 就必須在憲法和法律上，不僅確立稅收立法權由國家專有原則，并且在實 踐中嚴格執行。然后，通過

12、規范的立法構建出適合我國的科學的稅收法律 體系。就我國稅收法律目前的情況來看，構建適合我國國情的稅收法律體 系可以從三個層次進行著手，具體如下表所示：表 6-1 我國稅收法律體系層次的構建設想第 5 頁Table 6-1 En visaged con struct structure of taxati on legal system層次內容特點稅收立法依據、立法宗旨、我國稅收法率體系的核心，第一層次稅收的性質、國家與納稅人的權統領協調各單行法、法稅收基本法利和義務、稅收立法體制、管理規，具法律性和權威性。體制等。第二層次稅收實體法稅收程序法增值稅法、消費稅法、營業稅法、 資源稅法、企業所得稅

13、法、個人 所得稅法等單行稅收法律的立 法及稅收征管法等程序法。有強制約束力，剛性增 強，程序嚴密、操作性 強，實體法和程序法相 配套。第三層次單行稅收法律的實施細則、稅收明確具體，具有可操作實施細則或規征收管理法實施細則等內容。性和普遍適用性等特疋點。構建稅收法制體系旨在規范政府與納稅人之間的征納行為、權利和義務，推進依法治稅，提高稅收征管能力，促進社會主義市場經濟健康發展。 而建立健全嚴密的執法監督機制是保障稅收立法得以實施的基礎，這就要 求做好稅收執法行為的事前、事中以及事后監督，強化源頭控制、過程控 制及責任的落實，確保執法合法。依法征稅是稅務機關最基本的職能，稅收流失行為只有通過稅務機

14、關依法征稅、嚴厲懲治才能得以遏制。為此，稅務機關應堅持依法行政，堅 持稅法面前人人平等，堅決制止以言代法，以權代法，以補代罰，杜絕“人 情稅”、“關系稅”，協商辦稅等現象， 真正做到執法必嚴，違法必究。稅第6頁務機關還應認真開展稅收執法檢查，加強執法檢查，提高執法人員的法制 觀念和執法剛性。集中力量查出涉稅大案要案，加大對稅收犯罪行為的懲 治力度，使逃騙稅等違法行為所付出的代價遠遠大于依法納稅的付出。健全稅務司法保障體系，可以借鑒發達國家的經驗，從我國國情出發， 將各級稽查局與國、地稅局分設平行，國地稅稽查局合并，稅務警察從公 安部門分離出來喝到稽查局。其主要職能是偵察、制止核打擊涉稅犯罪活

15、動，維護稅收秩序，保證稅務人員依法執行公務，保護稅務機關的財產和 稅務人員的生命安全。另外，也可成立稅務法庭，專門審理涉稅刑事案件 和稅務行政案件， 受最高人民法院的指導和管理， 主要打擊涉稅犯罪活動， 維護稅法尊嚴，提高稅收司法水平。6.2.3 強化稅收成本意識加強成本管理 在傳統稅收管理理念中，稅收管理成本被長時期忽略，即使在近年的 改革中開始注意到稅收成本問題，我國的稅務機關仍未建立稅收成本核算 制度，全國沒有公開的、完整的、準確的稅收成本的統計數據。優化稅收 管理成本就要求加強并注重成本管理，盡快由國家稅務總局制訂統一的稅 務成本核算制度，構建稅務機關政府稅收成本賬戶體系，增加反映經費

16、支 出的總分類科目明細分類科目，使稅收經費會計在控制經費支出、節約財 政資余等方面發揮應有的作用，為以后稅收征管改革提供科學的依據。稅 務機關也要定期對稅收的管理成本進行統計與測算，向社會公開，使民眾 真正理解社會主義稅收“取之于民，用之于民” ，增強納稅人自主納稅的 意識，于此同時，稅務機關也接受輿論監督，以此督促稅務部門科學分配 和使用資金。直接費用憑證間接費用憑k輔助征收成本明細田賬表直接費用分配表.各種輔助征收成本分配稅征<成輔助征收成本分配管理費用憑'管理費用明細賬 表圖6-1 稅收管理成本核算程序設想Fit6-1 En visaged program of tax a

17、dmi ni strative cost calculati on在建立稅收管理成本核算制度的同時，稅收管理部門的經費預算制度可以相應作出改革，摒棄以往與收入掛鉤的方法，消除在稅收執法、地區 利益分配等方面產生的負面影響。經費預算制度改革的思路具體如下：一 是合理界定各級各部門職責，相應制定崗位職責并將工作進一步量化，在 此基礎上確定各部門、各單位所需人員數量；二是在全面清理人員支出和 公用支出中不合理項目的基礎上，制定科學合理的人員支出標準和公用支 出定額體系，按各單位職責及人員等，核定相應的資產占有數量、人員支 出和公用支出數額；三是各單位按照“人員支出按標準，公用經費按定額, 專項經費按

18、輕重緩急及財力可能”的原則編制預算，財政部門據以核撥經 費。在經費劃撥時，對于大額專項支出，如基建支出、大宗設備購置等， 應采用國庫轉移支付等方式，由國庫將費用直接劃撥銷售方，保證專項經 費按計劃使用，避免被擠占、挪用。預算制度要與經費核算制度同時規范 起來，把預算內和預算外收入全部納入核算范圍，以便于加強經費管理。6.2.4優化調整機構設置完善稅收體制完善稅收征管體制，夯實管理基礎，實施科學化精細化的管理是稅收管理的內在要求，優化和調整現有的機構設置是征管改革必須要解決的基 礎性問題，也是優化我國稅收管理成本提高稅收管理效率的根本性問題。 為保證稅收征管的延續，近期和今后一段時期內應維持現有

19、總局、省、地 市、區縣機構格局不變，按稅源多寡適當減少農村分局。待時機成熟后， 可以打破行政區劃的限制，設想稅務機構的多少以根據城市大小、經濟總 量的規模以及地理條件的方便設置。這樣可以減少人員，壓縮機構，降低 居高不下的稅收成本。地方稅務局系統征收的稅款因屬于不同級政府的財 政收入，根據財政利益原則，其征收管轄應該相應的分級別管轄，即按行 政區劃來進行征管機構的設置。稽查機構應從國、地稅系統中分離出來， 打破行政區劃合并設置單獨的機構，直屬國家稅務總局垂直管理，與國、 地稅局平行分設，成為獨立于國、地稅的獨立序列。實施這樣的機構設置 可以實現機構精簡、扁平化，進一步減少內外部的執法干預。國家

20、稅務總局Fit6-2En visaged optimize the Orga ni zatio nal structure of taxadmi nistratio n system征收、管理、稽查專業化分工，分權制衡，協調配合，有利于提高稅收管理效率，符合未來發展方向。但由于目前三大系列職能分工還沒有完 全理順，存在交叉重復、相互脫節、銜接不暢的問題。征收環節與管理環 節職責及獨立又交叉，職責界定劃分有一定困難，特別是管、查之間，管 理上的日常檢查和稽查上的檢查缺乏明確的界限，二者之間的關于管理幫 助稽查選案，稽查反饋管理建議的各項銜接也不緊密，造成實際上的脫節因此，還需進一步明確征、管、查

21、的專業職能。625橫向發展信息渠道提升征管手段近年來，隨著“金稅工程”的實施，我國的稅收信息化建設雖取得了 長足進步，技術水平越來越高，但是依然存在諸多不足之處，導致涉稅信 息采集不充分，信息數據分析利用不完善，從而使稅源監管不力。為解決 此問題，應大力幵展橫向聯網工程，獲取外部數據資源。目前，我國稅務 機關所掌握的涉稅信息資源量多源于納稅人的自主申報，如果僅憑這些資 料還難以滿足稅務管理的要求。這就迫使我們將目光投向稅務機關以外， 尋求獲取更多數據資源的途經，改變征納博弈中的由于信息不對稱造成的 不利狀況。表6-2列出了稅務機關通過幵展國內政府部門間橫向聯網工程 可獲取的信息資源。表6-2國

22、內政府部門涉稅信息橫向聯網表Table 6-2 Network ing of tax related in formatio n in gover nmentdepartme nts信息來源部門涉稅信息內容工商部門納稅人幵業、變更、注銷等信息民政部門民政、福利企業、社會團體認定信息金融部門納稅人交易信息海關部門進出口貨物信息房管部門房屋交易出租信息勞動及社會保障部企業傭工信息、社會保障基金繳納門信息統計部門各行業、各地區納稅人產值、利潤等信息財政部門財政支付及納稅人稅款入庫信息雖然以上信息來源還不能包括納稅人在生產經營活動中所產生的所有涉稅信息，但是，已經能夠在很大程度上緩解確定性信息分布不均

23、局面， 特別是在現代金融結算體系下，現金交易逐漸淡出人們的生活，納稅人廣 泛使用電子化的金融工具進行交易，而諸多稅種的應納稅款與這些交易信 息密切相關。所以，在我國未來的稅收管理中，獲取金融部門的納稅人電 子化交易信息將是至關重要的。隨著經濟全球化浪潮的高漲和我國“走出 去”戰略的實施，我國的涉外稅收管理將需要大量國際稅收信息的有效支 撐才能順利展幵，故迫切需要向發達國家學習，參與國際稅收信息的交流。OECE組織的一項重要工作就是建立了OECE國家間的信息交換協議(TaxIn formation Excha nge Agreeme nts )，簡稱 TIEAs，非常有效地促進了參 與國涉外稅收

24、管理的幵展。例如，新西蘭就通過 TIEAs，獲取了本國企業 在協議國的利息、利潤分配、租金等信息，以及新西蘭公民在協議國的信第11頁用卡使用信息等等。此舉極大提高了該國納稅評估水平。鑒于此經驗，我 國也應積極參與到國際信息的交換中，及時獲取國際同類產品價格，有力 開展反避稅工作。6.2.6 優化稅收管理人力資源投入針對我國稅務系統公務員隊伍總體結構有待繼續優化、業務素質有待 繼續提高，工作積極性和工作責任心有待進一步加強等問題，本文初步設 想應采取如下具體措施加以改進，優化我國稅收管理的人力資源投入。首先，在招收人才方面，按照公務員考試錄用規定，嚴格選拔稅務管 理最需要的會計、稅收、計算機等專

25、業人才，將有利于緩解日益惡化的年 輕人員不足的問題。 但是，考慮到將來稅務機關管理自動化程度越來越高， 技術對人力投入的替代作用將逐步顯現，加之我國長期以來形成的公務員 鐵飯碗制度，公務員一旦被招收進來，就難被辭退的現實情況以及我國現 有稅務人員過剩的狀況，人才的招收需嚴格控制名額、精挑細選、層層把 關，不可病急亂投醫，隨意爛招。其次，在人員的培訓方面，應借鑒德國完善的培訓體系，對稅收管理 人員盡行全面的培訓，并不斷隨著發展而更新。很多人誤以為稅務機關所 缺乏的新知識就是信息技術為代表的現代技術知識，其實現實情況并不如 此。稅務機關的活動總是以征稅活動為中心開展的，信息技術知識僅其輔 助性作用。稅收管理活動最需要的是會計和稅收知識，而目前各基層稅務 機關精通會計和稅收知識的人才寥寥無幾，很多稅收管理員還看不懂企業 帳務、報表，不能發現稅收問題。通過培養會計和稅收人才，不斷更新他 們的會計和稅收知識才是更新稅收知識、搞好稅收工作的關鍵。再次，在人力資源的優化配置和合理使用方面，應建立起科學的人力 資源配置指標體系。我國稅收組織層級多，大量稅務人員在各級稅務機關 從事行政機關的事務性工作，而不是處于稅收管理“第一線” ，這樣的配 置浪費了大量人力資源。為改變這一不合理配置以稅收管理優化為目標， 根據客觀指標和主觀判斷