1、我國城市水污染防治存在的問題與對策摘要：水是自然界普遍存在的物質之一。沒有水就沒有生命，水是生命之源，是人類生活 上不可缺乏之物質、 人體組織中水份占人體重量的百分之六十到七十，其他動物或植物其體內的水份也占百分之五以上，可見水是維持生命不可缺少的物質。隨著工業進步和社會發 展，水污染亦日趨嚴重，成了世界性的頭號環境治理難題。水污染防治是中國環境保 護事業一項長期的基本國策，必須給予高度重視。目前我國城市水污染防治，在工業 廢水和生活廢水的控制、地下水資源保護、監管體制等方面面臨許多問題。本文分析 了政策、經濟體制和立法機制方面的原因，并針對我國城市水污染防治立法中的問題，提出完善的建議。關鍵

2、詞：問題、對策、環境保護伴隨經濟快速增長和人口不斷增加，我們國家對水資源的需求日益增大而水 環境污染程度則日漸加深，生態建設和環境保護的形勢日益嚴峻， 水資源約束經 濟發展的矛盾逐漸凸顯，日益嚴重的水環境及一系列水污染事件， 不僅威脅著人 民群眾的生活安全，成為經濟發展的瓶頸，更有可能顛覆我們業已取得的改革成 果。因此，在水資源越來越重要和緊缺的今天，水污染防治也就更加重要、刻不 容緩。我國作為處于社會主義初級階段的發展中國家，城市在整個國民經濟中扮演 著重要角色，所以我國的環境問題也首先在城市中突出地表現出來，其中水環境的污染更是令人觸目驚心。為此，如何完善城市水污染防治，更有效地控制我國

3、水污染，改善城市水環境質量，使城市在社會經濟方面實現全面、持續、穩定的 協調發展，已成為一個迫在眉睫的問題。一、城市水污染防治存在的問題經過20多年的發展，我國城市水污染防治立法的進步是有目共睹的，基本 上使城市水污染 防治工作做到了有法可依。但是，縱觀整個體系，不難發現其 中尚存在不少缺陷。具體表現在：（一）工業廢水和生活污水污染控制的立法不完善城市廢水包括工業廢水和生活污水。這兩者一直是我國城市水污染的重要 方面。但目前我國對工業廢水和生活污水的防治立法仍存在許多問題。1環境影響評價的范圍和內容太窄我國的環境影響評價對象只側重于建設項目層面，導致許多不可避免的缺 陷：建設項目處于整個決策的

4、末端， 所以建設項目環評只能做修補性努力， 并不 能影響最初的決策和布局，也不能指導政策或規劃的發展方向。但從實踐上看， 我國諸多環境問題， 實質上是由于政策不當或失誤麗引起的。 我國城市建設中曾 經片面強調變“消費城市為工業城市”，只注重它的經濟功能，而忽視它的環境 功能，結果導致了城市水環境的嚴重污染和破壞， 反過來也阻礙了城市經濟功能 的發揮。如果能對政策進行環境影響評價。 認真評定其執行后可能產生的環境效 應，使決策者的環境意識得到增強， 上述問題完全可以得到避免。 這種局面在環 境影響評價法中已得到初步改善，該法第 4 條規定：“制定對環境有影響的區 域開發、產業發展、自然資源開發的

5、政府規范性文件；編制國土規劃、土地利用 總體規劃、城市規劃、區域、流域和海域開發利用規劃以及工業、農業、林業、 能源、水利、交通、旅游、 自然資源開發的專項規劃” ，應當進行環境影響評價。 這樣規定有利于保證政府及有關部門在擬定和編制對環境有影響的政策和規劃 時能根據可持續發展的需要， 作出經濟發展和環境保護的綜合決策， 以減輕、 避 免因宏觀決策的不當給城市水環境帶來不可避免的損失。 2、控制生活污水的立法比較單薄生活污水是我國城市水環境的重要污染源，然而我國關于控制、減少生活污 水的立法比較單薄，具體表現為：(1) 浪費水的法律責任不明。 水資源的浪費一方面使本來就匱乏的城市水資源 愈發緊

6、張， 二來也大大增加了生活污水的排放量。 可以說現在我國浪費用水基本 上處于失控狀態，皆因對其制裁無據所致。 水污染防治法作為一部污染防治 單行法，著眼于保護水資源的質， 使其避免因污染而失去利用價值， 因此要實現 從“量”。法律要求各單位應當采用節約用水的先進技術，降低水的消耗量，提 高水的重復利用率” ，卻沒有規定浪費用水者的任何法律責任。 由于缺乏威懾力， 這種條款不但為浪費用水逃避法律責任留下了空間，也造成了公民節約意識淡 薄。建設部雖然早在 1988年12月20 日就發布了城市節約用水管理規定， 但其只是一個部門規章， 法律效力不高， 而且已遠遠落后于形勢的發展， 根本不 可能實現對

7、城市生活用水進行有效管理的目標。(2) 缺乏對節水設施、 技術進行推廣的配套立法。 與浪費用水現象形成鮮明對 照的是我國節水設施的落后。 我國城市中所使用的按鍵式抽水馬桶， 大小便后均 用 lO 升水沖洗，造成了極大的浪費。由于國家缺乏推廣、使用節水器具和技術 有關的環境與產業政策、法規，許多節水新技術的推廣是“雷聲大、雨點小”， 新聞媒體報道不少， 可現實生活中卻往往因為得不到應有的資金而無法推廣、 使 用。( 二 ) 對城市地下水保護不力對超量開采地下水的違法行為沒有規定法律責任。 超量開采地下水， 不但會 引起地面沉降、塌陷等環境災害，同時由于它改變了水動力條件，工業廢水、生 活污水以及

8、海水等均可以通過滲透或回灌的方式進入地下水中造成水質的不斷 惡化。水法雖在第 2 條規定了對地下水進行保護，但從具體規定來看無法實 現這一目標。開采地下水必須在水資源調查評價的基礎上， 實行統一規劃， 加強 監督管理，在地下水已經超采的地區。 法律規定應當嚴格控制開采， 并采取措施， 保護地下水資源， 防止地面下沉；規定國家對直接從地下或者江河、 湖泊取水的， 實行取水許可制度， 對城市中直接從地下取水的單位， 征收水資源費； 其它直接 從地下或者江河湖泊取水的， 可以由省、自治區、直轄市人民政府征收水資源費。 除此外沒有超量或違法開采城市地下水的法律責任的任何規定。 違反法律規定取 水、截水

9、、阻水、排水，造成妨礙或者損失的，應當停止侵害、排除妨礙、賠償 損失”進行處罰， 但適用該條款的前提是給他人造成妨礙或者損失。 該條款明顯 著眼于維護他人的民事權益不受侵犯， 而不是保護對地下水資源的合理采用和可 持續利用。（三）城市水污染監管機制存在問題 環境問題由于其本身的特殊性，不受行政轄區界限的限制，并且具有極強 的累計性，往往表現為跨行政區域的嚴重問題。流域的水污染就是典型的例子。 城市地獄狹窄，人 171 密集，點、面污染源和污染物排放的數量卻十分巨大。單 純針對城市河流斷面的水質采取污染防治措施只會收到事倍功半的效果。 如上海 境內雖有長江水流過， 但水質取決于上游， 水質型缺水

10、已經十分嚴重。 要解決這 個問題，建立強有力的跨區域機構，特別是流域環境保護監督機構是當務之急。 美、日、法等國通過立法， 對城市水污染放置工作均設置了規格較高的監督管理 機構。這些機構不僅自身地位較高， 而且擁有的權限和獨立性很強。 我國的行政 區劃不以流域為基礎，而行政管理卻以行政區劃分為基礎，以屬地管理為原則， 即各省、自治區、直轄市、市、縣分別負責本行政區內的江河湖泊的污染防治工 作。這種不合理的條塊分割，極易帶來許多弊端：各行其職，管理混亂、片面， 出了問題互相推諉，步調不一致，權力相沖突，從而使環境保護管理不及時、不 到位。造成出現環境問題時難于統一規劃管理的被動局面。二、城市水污

11、染防治存在問題的原因 城市水環境污染立法中所存在的問題集中反映了我國城市發展政策的缺陷。總的來說，我國城市發展政策具有很大的盲目性和片面性。首先，只重視其經濟效益， 而忽略了環境效益。 為了替當代人和后代人謀福 利，當然必須發展經濟， 但如果將經濟的發展建立在環境污染和破壞上， 那么這 種發展方式就理應被摒棄， 然而我國的城市發展卻一直在走這條道路， 政策的制 定明顯偏向于經濟這一方面，對城市的發展一味支持。 20世紀 70年代末城市建 沒的無序所帶來的城市水體嚴重污染這一教訓并沒有得到重視，反而在 80 年代 出現了一個城市數量增長的高峰期 （ 據民政部統計， 1979 年我國共有縣級以上

12、城市 193 個，1989年達到 450 個） 。這些城市往往是在經濟實力和基礎設施建設 的能力尚末具備的條件下， 便由工業和人口的膨脹而超前形成， 因而“先天不足”； 布局的不合理、基礎設施特別是防治污染的工程設備相當落后。 90 年代初對于 紙漿造紙工業、電鍍工業、焦化工業、制革工業、化工工業的重點扶持亦被證明 是極其錯誤的選擇。 這些工業在 90 年代初的快速發展終于在 90 年代中葉釀成了 嚴重的城市水污染災害。其次，預見性較差。 幾十年來，我國對于城市水污染防止的指導思想仍是 “頭 痛醫頭，腳痛醫腳”，對“預防為主”原則的貫徹十分不力， 70 年代末，針對 當時十分嚴重的城市水污染狀

13、況， 我國就曾展開過大規模的城市水污染防治。 重 點在對工業廢水的控制上，提出的主要對策有：貫徹“三同時”方針，推行“誰 污染誰治理” 原則以及加強環境管理等。 在上述方針的指導下， 我國城市的大小 工業紛紛興建獨立的廢水處理裝置。 這種處理方式的弊端在后來暴露無遺： 運行 狀況不佳；投資效果極差；處理效果不理想。但時至今日，對于工業污染控制的 基本策略仍沒有跳出來端治理的框框， 所強調的仍是針對建設內部的廢水處理廠 而言的“三同時”、 “達標排放”，有關源頭控制的政策只是在問題已經相當尖 銳的情況下才會被推出“走過場”。因為沒有被完全轉換為法律成果，現有的條 文無論是操作性還是具體實施情況均

14、不能令人滿意。再次，綜合防治策略不周全。我國進行城市水污染防治的重要教訓之一是重 工業廢水、輕生活污水；重地上水、輕地下水；重電源、輕面源。城市廢水的收 集和處理沒有得到足夠的重視。 城市污水處理設施仍作為 “非生產性福利事業” ， 由政府包攬， 使政府不堪重負， 以至于拿不出錢來搞環境基礎設施建設， 即使建 成污水處理設施也因為經費不足而難以運轉。 90 年代城市人口增疑率為 31， 而城市廢水處理率卻很低， 以至大量的城市廢水不經處理進入城市水環境。 除了 集中排放的工業、 生活廢水外， 無組織排放的大面積污染源如農業面源， 也越來 越顯示出對城市水污染的重要影響。 而我國對面源污染的重視

15、程度不夠， 從而沒 能采取有效措施對其進行控制。 因此一些城市出現了雖然工業廢水實現了達標排 放，生活污水也得到了有效處理， 但水體的水質指標和藍藻暴發卻不見改善的局 面。三、城市水污染防治存在問題的對策 水質污染造成的水危機已經成為制約我國城市發展的重要因素。如何將可 持續發展的精神和實質全面貫徹和體現于城市水污染防治立法中。 是我們面臨的 重大問題。針對我國城市水污染立法體系中的主要缺陷， 提出以下幾點立法建議：（ 一 ） 實現對城市污水的“源頭控制” 健全環境評價制度。 首先擴大環境影響評價范圍， 可采用列舉式和概括式 相結合的方式對環評范圍進行規定。 人大環境與資源委員會擬定的 環境影

16、響評 價法把環境影響評價范圍由建設項目擴大到政策和法規，這無疑是一大進步， 但仍存在范圍過窄。規定凡是可能對環境產生重大影響的建設行為和政策制度、 立法等宏觀活動均必須進行環境影響評價。其次應規定區域環境評價的實施程 序，著眼于區域的各建設項目與環境的協調發展， 通過宏觀的預測評價、 規劃布 局和區域污染總量控制來優先選址， 使單項目和多項目的環評相結合， 互相補充， 從而實現戰略環評、城市規劃的有機結合，避免從布局上造成城市水污染。 完善總量控制制度。 這就要求國家制定實施污染物總量控制管理辦法， 在 重點流域實行污染物排放總量控制和排污許可證制度， 根據改善城市水環境質量 要求，確定排污單

17、位的排污量； 盡快在重點排污企業安裝自動連續檢測設備， 加 強日常的環境監督考核。 補充城市生活污水處理設施和一些重點行業污染物排放 標準，研究制定水源地水質的難降解有毒有害有機物的控制標準， 確保城市飲水 安全。 強化浪費用水的法律責任。浪費用水就是浪費生命資源，必須嚴加禁止。 此外，落后的工藝和用水方式足造成城市污水量增加的直接原因， 因此不僅應對 節水技術、設備的研究和推廣給予高度承視， 更應當將有關的技術規范上升為法 律規范，使其具有強制力， 即對違反者予以法律制裁以保證在工業方面高效低水 耗技術、設備和日常生活中行之有效的節水設施確實得到應用。（ 二） 建立良性的城市污水集中處理機制

18、為了保證水污染防治法 中對城市污水集中處理沒施的規定得以實現， 對 不同規模城市建設污水集中處理設施的要求、 種類做出規定， 目的在于使符合我 國國情的城市污水處理技術得到使用。 國務院盡快出臺關于征收污水處理費的辦 法，污水處理費的收費標準不低于處理成本， 即調整到保本微利的水平， 滿足污 水處理設施建設和運營的要求。 另外，國家通過一定的優惠政策。 按照“誰投資、 誰受益”的原則，積極鼓勵企業建設和運行這些處理設施。（ 三） 加強對城市地下水的保護 在水法中專門規定對超量和違法開采城市地下水行為嚴厲的法律責任， 將因地下水的不當開采而造成水質惡化的可能性降至最低。 對地下水污染防治的 立法空白進行補充， 使對污染地下水的行為進行懲罰， 真正做到有法可依； 并加 大對污染行為的處罰力度， 充分發揮法律責任的威懾力來遏制和預防污染城市地 下水的行為。（ 四） 加大對城市水污染面源的監管力度面源污染是城市水污染的主要來源之一。 要想有效地保護城市環境， 從單純 的點源治理轉向點、 面源的綜合治理是必經的途徑； 國家可以通過加強有關生態 農業建沒的立法以減緩和控制含磷洗滌劑、 畜禽養殖、水產養殖以及農業面源污