1、行政組織法基本原則之探討（上）行政組織法的基本原則是對行政組織法基本精神的概 括。我國學界以往對行政組織法不夠重視，對行政組織法 基本原則的研究尤為匱乏。實踐中行政組織設置的隨意和 非理性化，機構改革的頻繁與封閉性，都足以說明我國行 政組織法律制度缺乏基本精神導向。因此，在理論上對行 政組織法基本原則進行探討具有重要意義。既可推動對行 政組織法的深入認識和全面研究，也可以服務于實踐，促 進行政組織法治的發展。一、基本原則的確立標準要歸納、提煉行政組織法的基本原則，首先需要明確 基本原則的確立標準。這些標準應當揭示出行政組織法基 本原則存在的目的，反映行政組織法基本原則的特點，同 時能對行政組織

2、法基本原則的確立提供明確、具體的指導。 有鑒于此，我們認為其確立標準有以下四項：（一）反映現代憲政精神行政組織法與憲法的關系十分密切。行政組織法具有 憲法性，是憲法的直接延伸。雖然憲法規定行政權以及行 政組織，但往往比較原則，行政組織法的任務就是將這些 規定具體化，使之具有可操作性。行政組織法除了要將憲 法條文具體化外，還需反映憲法條文背后的憲政精神。憲 政主要包含三方面的內容：一是個體自由；二是民主政 體；三是法治主義。1因此，行政組織法的基本原則要充 分尊重個體自由，并符合民主、法治的要求。（二）追循行政法的基本原則行政組織法作為行政法的重要組成部分，其基本原則 應當是行政法基本原則在行政

3、組織法領域的具體化。關于 行政法的基本原則，法律尚無明文規定，學術界觀點紛呈, 但依法行政原則卻為大多數學者所認可。依法行政原則包 括以下內容：第一，職權法定；第二，法律優位或稱法律 優先；第三，法律保留；第四，依據法律；第五，職權與 職責統一等。2依法行政原則在行政組織法中的具體化就 是行政組織活動必須依法進行。除依法行政原則外，我們 認為行政法的基本原則還應包括保障公民自由和權利原則 以及行政效益原則等。行政組織法的基本原則也應體現相 應的精神。（三）符合行政管理的規律行政組織法是對行政組織過程與結果的規范。如何組 織行政、確定行政的基本組織形式，如何設置行政組織及 行政機關等在行政學、組

4、織學、心理學中都有研究，并有 相當的研究成果。如在一個組織中，管理幅度不宜過寬， 否則會超出個人的控制能力，從而導致管理層次的增加。 再如，管理層次越多，效率越低，信息失真度越高等。這 些研究成果為行政組織法的制定和實施提供了科學依據。 按照行政管理的規律來組織行政，符合人類的理性，也是 法治的精神所在。因而，在確定行政組織法的基本原則時, 必須考慮行政管理的規律因素。（四）作為行政組織法中最高層次的規則行政組織法的基本原則應該具有普遍性、統率性，應 位于行政組織法規范的最高層次，從而為行政組織法的制 定和實施指明方向。需要注意的是，這種最高層次的規則 要體現行政組織活動的個性和特殊性，使其在

5、實踐中能真 正發揮作用，而不流于空泛。鑒于上述四項標準，我們認為行政組織法的基本原則 可提煉為三項：依法組織原則、行政分權原則和組織效率 原則。二、依法組織原則國家對行政的組織，或說行政組織權的行使、行政組 織的形成，必須受到法律的約束，這是依法組織原則的核 心所在。依法組織原則是現代西方國家行政組織活動中奉 行的一項最基本的原則。為此，有必要先來考察該原則的 歷史淵源，進而論證其存在的正當性與合理性，并探討其 對行政組織制度的具體要求。（一）依法組織原則的歷史淵源行政組織作為國家與個人之間的中介，與國家并存。 為確保行政組織的穩定，在古代就有對行政組織的明確規 定。我國古代最早規定行政組織的

6、是周禮，對行政組織 作比較完善規定的是唐六典，該法典對行政組織的設置 及職權作了較全面的規定。3古代對行政組織的規定雖然 也有規范行政組織之功能，但主要是出于維護封建統治的 需要，而且君主帝王不受其約束。這與建立在現代民主、 法治理念上的依法組織的要求相去甚遠。依法組織原則生成于旨在破除專制主義的西方近代資 產階級革命，因其同人類進步的要求相契合，而為現代多 數國家所追循。4最早確立依法組織原則的是英國。英國 資產階級取得政權后，實行議會至上。議會掌握著立法權 和財政控制權，直接決定行政的基本組織形式，行政組織 的設置、職權和規模。政府必須服從議會。只不過英國崇 尚習慣法，政府的設置與職權大多

7、來自于憲法慣例，而不 是法律的明文規定。繼英國之后，美國、法國、德國等西方國家都建立起 三權分立的政治體制，行政組織的設置、職權和規模原則 由代議機關控制。在美國，任何聯邦行政機關的設置都屬 于立法事項。在法國和德國，雖然中央政府各部的設置不 屬于法律規定的事項，但行政組織的職權和規模受國會或 議會控制。5日本二戰后也十分強調依法組織原則，主張用法律和 條例規范行政組織，要求行政組織服從國會的法律，以確 保行政組織的客觀公正與公開。6按照依法組織的原則， 日本制定了一套完整的行政組織法規體系。（二）依法組織原則的基礎雖然依法組織原則在不同的國家其具體表現形式不同, 但其內蘊的精神則完全一致。依

8、法組織原則是人民主權的 直接要求，也是確保行政組織合理、穩定的需要。當然， 依法組織還有利于責任政府的形成。具體地說，依法組織 原則的正當性與合理性可從以下幾方面論證：1、是人民主權的要求按照人民主權原理，國家的一切權力來自于人民。人 民有權創造和選擇基本的行政組織形式，有權根據自身的 需要設定行政權，也有權決定設置哪些行政機關。非經人 民的同意行政機關不得自行設置；非經人民的授權行政機 關不得自行享有職權。而人民的意志是通過國家權力機關 （代議機關）以立法的形式體現，因此，對行政的組織要 建立在法律的基礎上，即通過立法予以規范。當然，除重 要行政組織事項必須經過立法程序外，也不排除立法授權

9、行政機關制定行政法規或規章對行政組織予以規范。2、是依法行政原則的要求依法行政原則要求所有的行政活動都要受法律的約束。 具體在行政組織法中，依法行政原則則轉化為依法組織原 則。無論是行政組織的過程，還是行政組織本身都要受法 律的約束。尤其是行政組織法律制度中重要的內容，如行 政組織的基本形式，行政權的設定，重要行政機關的設立 等應由立法部門制定法律。依法行政原則是法治原則（憲法原則）對行政活動的 具體要求。它可以確保行政活動建立在理性的法律規則之 上，免受個人意志的干預。依法組織原則具有同樣的功能, 即在于通過民主的、理性的方式來確保行政組織的合理， 使其不再為個人或少數人所操縱。3、是保障公

10、民權益的需要行政組織制度與公民權益的關聯主要有四個方面：第 一，行政的基本組織形態（是采用集中式的管理還是分散 式的管理）直接影響到公民的行政參與權。集中式管理意 味著公民較少有機會直接參與行政；而分散式管理則能提 供更多的參與機會。第二，行政權與公民權的界分，直接 影響公民的自由空間。例如在經濟活動中，政府管理越多 越細，意味著公民的經濟自由就越小，從而會影響到公民 的積極性和創造性。第三，行政組織的規模直接影響到公 民的負擔。維持行政組織運轉的所有費用都靠公民的稅收 負擔，行政組織的規模越大，則意味著公民的負擔就越重。 第四，行政組織的結構，包括行政機關的設置、職能分配 等影響到行政效率，

11、從而直接對公民的權益產生影響。為切實保障公民的權益，必須依法組織，即將行政組 織真正納入法治的軌道。4、是形成責任政府的需要任何人都必須對自己的行為負責，這是法治社會的基 本要求。政府更是如此。政府的權力來自于人民，政府的 運轉靠人民稅收負擔，因而政府除對其具體管理行為承擔 法律責任外，還需要就其整體的管理直接對人民負責。政 府承擔責任的前提是依法組織，即行政主體明確，行政機 關的管理事項、權限和責任清楚，行政授權、行政委托、 行政代理以及行政機關的內部工作制度等都有規則可循。 而這都需要行政組織法的規范。沒有法律制度的保障，責 任政府就只能永遠停留在愿望上。當然，所有的行政法律 制度都旨在建

12、立一個責任政府，行政組織法律制度則是其 中不可或缺的重要組成部分。（三）依法組織原則的具體要求依法組織原則具有豐富的內涵，其具體要求如下：1、重要的行政組織問題要由憲法和法律加以規范依法組織原則要求對行政的組織要依法進行。首先， 行政組織設置中的重要問題屬于法律保留事項。如對行政 的基本組織形式行政主體制度的選擇，行政權的 設定，中央行政機關的設置、職權，地方行政組織的結構, 其他公法人的設置等都要由憲法或法律規定。這些事項不 能授權行政機關決定，行政機關更不得自行其是。但對法 律保留原則的應用到何種程度，以至于不防礙行政的靈活 性，需要研究。7其次，行政組織法規范可通過行政立法 加以具體化。

13、如中央政府根據有關行政機關設置法的規 定，可通過行政法規具體分配內部機構的職權。再次，在 特定情況需要賦予行政機關一定的行政機關設置權時，要 有法律的特別授權并規定相應的設置標準。最后，對行政 的組織過程必須由法律規范。從內容來看，行政組織法規 范有兩類：一類是對行政的直接組織，如行政機關設置法 中規定行政機關的主管事務，職權，行政機關內部一級機 構的設置等。另一類是規定組織基準，具體的組織仍需要 行政機關或社會組織協助完成。如規定國家或地方設置公 法人的類型和標準，公法人的設置仍需要一個過程。這種 具體的組織過程也要為法律所規制。2、行政組織法必須公開、明確、穩定行政組織法公開意味著所有的行

14、政組織法律規范，包括行政立法制定的行政組織規范都要正式予以公布，讓人 民知曉。公開是對公民人格的尊重，便于人民對行政組織 活動的監督。行政組織法明確要求行政組織法律條文具體、 意思清楚、具有可操作性，真正起到對行政組織的規范和 控制，而不是摸棱兩可，無法把握。我國目前行政組織法 的條文非常原則，明確性欠缺。行政組織法穩定要求行政 組織法律制定后，需要保持相對穩定，而不能頻繁變動。 否則容易引起社會的動蕩和不安定。當然，行政組織需要 根據政治、經濟、社會的發展而調整，行政組織法也同樣 要滿足發展的需要，這里的穩定僅是相對的。3、行政組織法必須切實保障公民的自由和權利依法組織并不僅意味著對行政的組

15、織僅為法律所規范, 而可以忽視對公民自由和權利的保障。依法組織的直接宗 旨是規范行政組織及其形成過程，但最根本的目的則是保 障公民的自由和權利。一方面要在行政組織過程中確保公 民的參與；另一方面要合理界定行政權與公民權。如果行 政權的范圍過寬，則會防礙個人的自由。4、違反行政組織法要承擔法律責任對行政的組織要依法進行。無論是行政組織的過程還 是行政組織的結果，都需要法律規定。行政機關在法律之 外的行政組織行為無效。另外，違反行政組織法的責任人 員必須承擔相應的法律責任。當然，如果責任人員是政府 組成人員的，還需承擔相應的政治責任。（四）確立依法組織原則的意義在西方國家，依法組織已成為法治的應有

16、之義，并反 映在實踐中。西方國家制定了大量的行政組織法規范，對 行政的組織幾乎都受到法律的嚴格約束。目前，我國對行政的組織仍基本處在法律控制之外。 在觀念上，組織行政向來被認為是行政機關自己的事情， 所以憲法將行政組織權的大部分賦予了行政機關。如憲 法第89條第3項規定國務院"有權規定各部和各委員會 的任務和職責，”第4項授權國務院“規定中央和省、 自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。”另 外，國務院組織法還將部分行政機關的設置權賦予了國 務院。至于國務院如何行使行政組織權，沒有具體規定。依法組織原則要求我們對現實的情況進行反省與檢討。 也要求學界對傳統的觀念進行反思和批判

17、。當然，確立這 一原則最大的意義在于制度的構建。依法組織，意味著將 整個的行政組織制度納入法治軌道，需要重新分配國家權 力機關與最高行政機關在組織行政方面的權限。由于憲法 采用的是行政組織權歸屬于行政機關這一傳統觀念，因此 依法組織原則的真正確立只能通過修憲才能完成。三、行政分權原則在以往的行政組織法研究中很少使用行政分權的概 念。筆者將此概念引入，是因為其在現代行政組織法律制 度中具有重要意義。(-)行政分權原則的涵義行政分權原則是指采用分散的方式組織行政，行政權 分別由不同組織體或不同行政機關承擔。行政分權有兩類:第一類是在不同主體間的分權。即將行政事務分由多 個組織體承擔，與集權式管理相

18、對應。這類行政分權的特 點是：第一，國家的行政事務由兩個以上的組織體承擔。 除國家這一原始的行政主體外，還存在其他行政主體；第 二，在各個組織體之間按照一定的標準劃分行政事務；第 三，各個組織體之間相對獨立，其相互關系由法律調整。第二類是在同一主體內的分權。即在同一組織體設置 不同的機關予以分權，包括縱向分權，如在中央統一行政 之下的地方分治；也包括橫向分權，如美國獨立管制機構, 它們大多獨立或相對獨立于總統，和總統一起分享行政權。行政分權源于英國中古世紀的“自治市”。8 進入近 代社會，尤其是上個世紀以來，行政分權已為許多國家所 采用。在聯邦制的美國、德國，聯邦與州實行分權，在各 州內又實行

19、地方自治；在單一制的英國、法國、日本，也 都實行地方自治。除地方分權外，這些國家還都實行公務 分權。尤其是近些年來，對行政的組織形態還出現了私有 化的趨勢，如將監獄、社會保障系統私有化，實際上這也 是彳亍政分權的一種形式。我國自秦始皇統一后二千多年來，一直實行高度中央 集權。新中國建立后，我們仍主要采用集中的方式組織和 管理行政事務。但隨著經濟體制改革的深入，地方分權也 初見端倪。1994年國務院關于中央與地方事權與稅權的劃 分，中央將工商、技術監督改為省以下垂直管理，都體現 了行政分權的思想。（二）確立行政分權原則的理由行政分權在近現代社會的迅速發展及其強大生命力， 足以說明其存在的合理性。

20、因而有必要在我國行政組織制 度中肯定這一原則。其具體理由在于：1、使政府更好的接近人民行政分權能使政府更好的接近人民。一方面，公民能 有機會參與到與他們生活工作很近的分散的政府中去。公 民在這種參與中能有效地培養其自主精神和自我管理的能 力，并能使其聰敏才智得到充分的發揮。另一方面，實行 地方分權，地方政府的主要官員直接由地方居民選舉產 生，可便于地方居民對地方官員的有效控制。地方政府的 官員也將更關注地方居民的利益以及更好地代表他們。以 上說明，行政分權原則蘊涵著民主的精神，是民主政治的 需要。2、防止權力集中帶來的專制將行政權分散由不同的組織體行使，把一些與地方切 身利益相關的行政事務留給

21、地方管理，可以防止權力集中 而帶來的專制。中央與地方的分權和在國家橫向部門的權 力分配（立法、行政與司法）一樣，可通過防止權力在任 何一級政府的過分集中來保護個人的利益。正是基于這種 認識，美國學者在論及聯邦制時，9認為防止權力集中，保護個人自由，是美國聯邦制的最大優點之一。103、減少集中管理的風險和創新管理模式行政權力分散，管理的風險也會隨之分散。行政管理 類似于企業經營，過于集中的經營風險大，因而現代大企 業往往分散經營。行政管理同樣如此。在集中式的管理體 制中，如果中央決策錯誤，則會導致全面失誤的代價。如 果分散管理，則一個組織體的錯誤往往會成為其他組織體 的前車之鑒。另外，行政分權還

22、有利于管理模式的創新。 各個組織體可以在其自主的管理中，發揮其創造力和聰敏 才智，進行管理創新，從而推動整個行政管理的發展。4、提高行政效率在現代社會，隨著科技、經濟的發展，個人對政府的 依賴加深，國家管理的行政事務也日益增多。如果采用集 中式的組織形態，由國家統一管理，則難以迅速作出決策, 也不可能及時地將決策付諸于實施。一方面，重大的行政 決策都要等待中央作出，不僅決策的周期長，而且信息傳 遞層次多，容易失真，從而導致決策的不科學；另一方面, 國家的政策要通過地方層層落實，容易走樣。為增進行政 效率，需要行政分權。宜由國家統一管理的行政事務，如 外交、軍事、貨幣、郵政等應交由國家負責，而一

23、些宜由 地方管理的行政事務，如經濟、教育、衛生、道路建設等 交由地方承擔。以分權的方式組織行政，可以快速的處理 行政事務。5、滿足特定公務管理的需要對行政的組織在傳統上是采用科層式的模式，下級從 屬于上級，實行層級節制。這種組織模式不適應于特定公 務的管理，如公立大學、公立圖書館等。在文化教育領域 要有學術創新，鼓勵學術研究，就需要寬松的環境，避免 行政干預。因而，公立大學可實行公務分權。賦予公立大 學獨立公法人的地位，由其自己依法組織和管理。大學校 長可依法選舉產生，大學的機構依法自主設置，政府僅負 責監督和控制。再如對律師等行業的管理，可授權律師協 會等實行自主管理，以利于行業的發展，同時

24、可減少政府 的工作負擔。另外，政府直接管理的工商業也是比較特殊 的公務，可以采用公務分權的方式進行管理。（三）行政分權的方式在現代行政中，行政分權的方式有多種：第一，采用聯邦制的形式分權。嚴格地說，聯邦制分 權不僅限于行政分權，還包含了立法權和司法權在聯邦與 州之間的分配。州與聯邦一樣也是政治實體，只不過州不 能象一個主權國家那樣擁有獨立的軍事、外交等方面的權 力。聯邦制分權往往由特定的歷史原因形成，如美國、德 國等，難以人為地采用。第二，采用地方自治的形式分權。在單一制國家，如 英國、法國和日本都采用了地方自治的形式，在國家與地 方之間實現行政分權。在聯邦制的美國、德國，州與地方 政府也實現

25、行政分權。地方自治一詞，導源于英國。英國 人夙有自治思想，認為凡公共事務之與人民有利害關系者, 并不由國家專任官吏之支配，而由人民親自處理，或由其 代表出而參加者，謂之地方自治。11 和聯邦制國家的州 不同，地方自治體不如州的地位獨立，也沒有相應的司法 權。但地方自治體可在法律規定的范圍內自主管理。第三，釆用公務自治的形式分權。將一些特殊性質的 公務獨立出來，組建公法人或委托某種行會進行管理，而 不受行政機關的直接指揮。公務自治的形式又有兩種：一 種是組建各種類型的公法人，如非贏利性質的公立大學， 贏利性質的政府公司等；另一種是委托同業行會進行管理, 甚至于委托私人進行管理等。西方國家的行政管

26、理私有化 趨勢是公務分權的一種新的發展。第四，采用權力下放的形式分權。這是指在同一個組織體內設有中心管理機關和分支機構，中心管理機關將一 些權力下放給分支機構行使。實現權力下放主要是為了提 高行政效率。我國目前主要是采用權力下放的形式在中央 和地方之間實行分權。第五，采用設置特殊機構的形式分權。如美國聯邦政府設置的獨立管制機構是對總統權力的限制，也是一種分 權形式。（四）確立行政分權原則的意義在西方國家的行政組織法律制度中，行政分權占有重 要地位。由于歷史傳統的影響，我國卻習慣于集中式的管 理，時至今日，這種集中的觀念仍然影響著我們的行為方 式和制度架構。因而，確立行政分權原則具有重要意義。首

27、先，有利于傳統觀念的改變。無可置疑，集中式的 行政組織方式之所以能在我國存續兩千多年，自有它的可 取之處。即使在現代社會，集中的管理也有它的優越性。 它可以迅速動員人力、物力完成某一項行政任務。但集中 式的管理也有很大局限，而且與民主、法治的精神不相容。 自主管理是直接民主的需要，只能通過行政分權的方式實 現。其次，有利于行政分權制度的發展。我國長期以來采 用集中式管理，行政分權制度很不發達，已制約了行政的 發展。尤其是隨著經濟體制改革的深入，社會利益多元化 格局的形成，行政分權已成為時代的需要。對行政分權原 則的肯定，意味著我們將在行政組織制度上逐漸采用分權 這一現代的行政組織技術，建立相應

28、的制度。再次，推動民主和法治的發展。行政分權建立在民主 和法治的基礎上，其基本原理是通過分權，使公民有更多 的機會參與管理，從而實現直接民主。此外，行政分權， 尤其是不同組織體之間的分權，必須借助于法律技術才能 完成。這是因為：第一，只有通過立法才能在各組織體中 進行分權；第二，通過立法才能明確各組織體的權利義務 和責任；第三，各組織體之間的爭議只有通過法律手段才 能解決。四、組織效率原則行政組織以能發揮效率、成效及效能為其目標，故行 政組織之設置、調整、改組、廢止等均應符合行政效率原 則，否則行政組織必趨于腐化、僵化而無存在之必要，此 為現代行政組織之立法趨勢。12在現代行政組織法律制 度中

29、，組織效率原則具有重要地位。（一）組織效率原則的涵義組織效率原則是指對行政的組織，要以提高效率為宗 旨。即組織行政，要以最小的投入獲取最大的效益。效率 問題自古與組織管理并存，凡是有政府組織存在的地方， 就有效率的要求。在現代社會，由于行政事務繁多，行政 組織系統龐大，因而效率問題變得尤為突出。二戰以后在 西方國家以及我國進行的多次行政改革，其目標之一就是 為了提高效率。效率原則建立在合理的基礎上?？梢哉f現代國家的行 政組織制度是人類社會不斷探索，尋求合理組織的結果。 我國古代行政組織及其官制的演變，西方國家行政組織制 度的發展，都體現了對合理組織，對效率的要求。組織效率原則源遠流長。這主要是因為統治的需要。 無論是封建的專制統治，還是現代的民主政體，合理高效 的行政組織都是維持其運轉的基礎。當然，不同的國家形 式對行政組織的效率有不同理解，也有不同目標。在君主 制下，行政組織的合理高效在于保障君主的絕對控制權； 而在民主制下，行政組織的合理高效性則表現為盡可能地 滿足現代行政的需要和保