1、示范項目案例博山姚家峪生態養老中心項目情況介紹2016-04-28本文系作者獨家供稿，轉載請注明來源：“財政部PPP中心”及“道PPP”公眾號一、項目概況博山姚家峪生態養老中心項目地處博山城區西南，采用 BOT形式運作，合作期限 30 年。項目總投資 19.25 億元，占地 29 公頃，總建筑面積 61 萬平方米，主要建設內容包括社會福利養老中心、養老公寓、配套建設綜合服務中心、醫療中心、商業中心、文體休閑中心等，項目以生態養生養老為基礎，醫療、保健、康復為保障，建設養老與生態、文化、有機農業、旅游、互聯網 +等有機結合的養老社區。項目分三期建設，建設周期 5 年， 2015 年 10 月開工

2、建設，計劃 2020年 4 月全部竣工。項目全部建成后，可容納 10000 人養生養老。目前，項目進展順利，已完成投資 3 億元，各項工作正在有序進行。二、項目識別（一）項目發起與篩選人口老齡化和養老問題是困擾各級政府的社會問題，截至 2015 年年底，淄博市 60 周歲及以上老年人 93.2 萬人，占全市總人數的 19.56%，博山區老齡化比例更是高達 24%，已步入“老齡社會”，人口老齡化率遠遠高于全國 15%的平均水平。按照當前每年 3.7%的遞增速度，預計到 2020 年，淄博市老年人將達到 101.4 萬，占全市人口總數的 22.5%。 60 后群體步入老年后，因為他們的子女大多是獨

3、生子女，屆時將會出現“ 422”的家庭結構，即獨生子女上養四老，下管兩小，負擔格外重，傳統的居家養老將不能滿足現實需要。目前，淄博市養老產業發展水平與人民日益增長的高品質養老需求不相匹配，大部分處于基本供養階段，養老產品形式單一、服務低端，已遠遠不能滿足老有所依、老有所養、老有所樂的新需求。博山區委、區政府從改善民生出發，多年前便開始研究養老問題，并做了大量的探索性工作。但局限于財力和產業的特殊性，在傳統模式下，目前和未來的很長時間里，地方政府無法單獨支撐一個社會化的養老服務體系。 2014 年以來相繼發布了國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見國務院辦公廳轉發財政部發展改革委

4、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見 ，為發展壯大養老產業開辟了新的路徑。發展生態養老項目，博山具有得天獨厚的優勢：1. 區域文化優勢分析淄博市是齊文化的發祥地、中國歷史文化名城、全國文明城市。春秋戰國時期，博山地處齊國、魯國交界處，孟姜女哭長城的傳說就起源于此，并被國務院命名為非物質文化遺產。博山古稱“顏神鎮”，是著名的華夏孝鄉，孝婦顏文姜的故事源遠流長，顏文姜祠是全國重點文物保護單位，是僅存的 3 座唐代木質建筑物之一。博山是魯菜的重要發源地，民間流傳“吃了博山飯，圍著天下轉”的諺語。博山是中國琉璃的發源地之一，享有“世界琉璃在中國，中國琉璃在博山”的美譽。綜上所

5、述，可以說博山的文化底蘊非常深厚，孝文化、陶琉文化、飲食文化、民俗文化交相輝映，特別是博山的孝文化對博山人潛移默化的教育引領意義深遠，隨著家庭收入的不斷提高，讓老人過上愉快幸福的晚年生活成了兒女的最大心愿。養樂結合的高品質養老，在博山人的思想意識上接受程度非常高。2. 生態環境優勢分析博山是國家級風景名勝區，森林覆蓋率58.1%，素有“千里魯中一明珠”之稱。景區面積 73 平方公里，由兩個國家森林公園、兩條溶洞等8 大景區、 200余處景點組成，景區內山水林泉洞景色多姿多彩。養老項目所處的姚家峪生態旅游度假區是國家 3A級旅游景區，地處北緯36的北溫帶，平均海拔480 米，森林覆蓋率達 97%

6、，擁有中國北方罕見的超大規模山地森林湖泊生態地貌。優美的自然風光、優質的生態環境提供了開展高品質養老服務的最佳條件。3. 交通區位優勢分析博山區是魯中地區重要的交通樞紐，國道、省道、高速公路干線完善，國道205、省道 327、博沂路縱橫交織。姚家峪生態旅游度假區距離博山城區和高速路口僅 10 分鐘車程，距離淄博市區（含高鐵站）、萊蕪市區均 35 分鐘車程，距離省會濟南市區 1 小時車程，項目選址具備“離塵不離城”的區位優勢。項目立足淄博、輻射周邊濟南、青島、濱州、東營、萊蕪等地。博山區委、區政府從改善民生供給側改革的高度，組織發改、規劃、國土、住建、環保、財政、民政等相關部門進行了充分論證，認

7、為抓住國家力推PPP模式的機遇，充分發揮姚家峪的生態優勢、文化優勢、區位優勢，建設生態養老中心，利在當今，惠澤后代，是發展養生養老的最佳選擇。博山區委、區政府決定授權區民政局發起博山姚家峪生態養老中心項目。（二）物有所值評價2015 年 5 月，區財政局會同區民政局組織財務、資產評估、金融、法律、工程等方面專家，對博山姚家峪生態養老中心項目進行了物有所值評價工作。參評人員本著客觀公正的審核原則，嚴格遵循相關法律法規及國務院、財政部有關文件精神，對項目可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案等資料進行了認真審核，對項目進行定性、定量分析，以定性評價為主，主要從采用 PPP模式與傳統模式相比是否

8、增加供給、優化風險分配、提高運營效率等方面進行定性評價。參評專家認為該項目采用 PPP模式，一是可以減輕財政壓力，吸引社會資本和金融資本，加快地區養老事業發展，有效控制地方債務規模；二是通過引進具有先進建設及運營管理經驗的社會資本方合作達到節約項目成本，提高項目運營效率的目的；三是與傳統模式相比，有效化解了政府的風險，將項目的風險在政府和社會資本間合理的分配。參評專家一致同意博山姚家峪生態養老中心項目通過物有所值評價。（三）財政承受能力論證2015 年 5 月，區財政局會同區民政局組織財政、財務、金融、法律等方面的專家，對博山姚家峪生態養老中心項目進行了財政承受能力論證工作。在論證工作中，參評

9、人員對項目申報初步實施方案及項目可行性方案報告等進行認真審核，從項目盈利能力、投資回報、清償能力等方面進行分析，科學識別政府支出責任，該項目屬于使用者付費項目，區政府在項目建設期承擔 8508 萬元的股權出資，且分三年出資到位，平均每年出資 2836 萬元，只占當地 2015-2017 年度一般公共預算支出的 1%左右；區政府在項目運營期給予項目公司床位補貼 1000 元 / 床，共計 1000 萬元，占一般公共預算支出 0.42%；綜合全區其他 PPP項目的支出責任，符合“每一年度全部 PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不超過 10%”的要求。參評專家一致認為該項目

10、通過財政承受能力論證。三、項目準備（一）組建管理架構博山區為確保姚家峪生態養老中心項目運轉協調、辦事高效，建立了分管區領導牽頭負責的專門協調機制，負責項目的評審、組織協調和檢查督導等工作。專門組建了融資工作組、建設工作組、運營工作組 3 個工作小組，具體負責項目的融資、建設、運營等協調工作。區政府授權區民政局作為本項目的實施機構，具體負責項目的準備、采購、監管和移交等工作。（二）編制實施方案根據項目可行性研究報告、初步實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告，區民政局在區財政局的幫助、指導下主要從項目概況、風險分配、運作形式、交易結構、合作體系、監管框架、采購方式等方面組織編制了項目實

11、施方案。實施方案確定社會資本方承擔商業風險，政府承擔法律、政策和最低需求風險，政府和社會資本方合力共擔不可抗力風險。基于養老項目的特殊性和投資規模大、收益低、回收期長的特點，項目選擇了建設運營移交（ BOT）形式運作，合作期限 30 年。由政府和社會資本方合資成立項目公司，項目采購實行資格預審，采取競爭性磋商方式采購。（三）實施方案審核2015 年 5 月 25 日，經區政府常務會議研究，同意博山區姚家峪生態養老中心運用 PPP模式進行建設，區政府要求各部門創新發展思維，把改革發展的新舉措貫徹落實到具體的項目上，落實到招商引資上。搶抓歷史機遇，適應發展新常態。要求各部門通力合作，抓緊完善 PP

12、P項目的相關手續，提高辦事效率，力爭盡快合作達效，推動我區養老事業持續健康發展。四、項目采購（一）資格預審博山區按照政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法實行了資格預審程序。 2015 年 5 月 27 日，區民政局委托山東招標股份有限公司在淄博市政府采購網、山東省政府采購網發布了資格預審公告。由于項目前期策劃方案成熟，宣傳到位，社會資本方參與踴躍，共有 12 家社會資本方參與資格預審。經過專家的認真評審其中 3 家企業通過資格預審。（二）采購文件編制為保證采購質量，區民政局、財政局、招標代理機構、相關政府采購評審專家，經過反復研究、推敲項目的可行性研究報告、項目實施方案等前期資料，經過多輪協

13、商確定了評審方法、評審標準、項目合同草案、履約保證、談判中可實質性變動內容等關鍵要素，充分表達采購人的采購意愿，為選擇有實力的社會資本方奠定了基礎。 2015 年 6 月 19 日，山東招標股份有限公司在淄博市政府采購網、山東省政府采購網發布了項目競爭性磋商公告。（三）響應文件評審2015 年 6 月 29 日，通過資格預審的三家單位遞交了響應文件，來自財政、民政、財務、法律、工程等各領域的 7 名專家組成評審小組與社會資本方進行了多輪談判，確定了最終采購需求方案，并通知了參與談判的社會資本方，評審小組根據各社會資本方最終的響應文件進行了綜合評分，確定淄博泰和房地產開發有限責任公司聯合體為博山

14、區姚家峪生態養老中心的預中標成交社會資本方。根據政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法 ，經公示無異議后，山東招標股份有限公司在淄博市政府采購網、山東省政府采購網發布了項目競爭性磋商成交公告。（四）談判與合同簽署2015 年 7 月，本著平等、契約、誠信、共贏的原則，博山區人民政府與淄博泰和房地產開發有限責任公司聯合體簽訂政府和社會資本合作協議 。雙方約定了公平的風險分擔和靈活的調價機制，當項目公司收益低于約定收益率時，公司應及時調整運營策略，用市場的手段實現自我調節，自行承擔商業風險，政府可以在調價機制上給予一定的支持。當項目公司收益率高出約定的收益率時，政府方可以通過調低收費標準、超收部分

15、高比例分紅等方式調節，使項目盈利而不暴利，增強項目的抗風險能力。五、項目執行（一）項目公司成立2015 年 7 月， SPV公司山東凱富瑞生態頤養有限公司注冊成立，負責養老項目具體的融資、建設、運營，經營范圍是老年人養護服務，養老產業，養老設施開發、建設等。凱福瑞源自英語“ carefree ”，旨在打造無憂無慮、逍遙自在的養老生活。項目公司一期注冊資本 3000 萬元，公司由四大股東投資組成，分別是淄博泰和房地產開發有限責任公司出資1380 萬元持股比例 46%，淄博市博山區公有資產經營公司出資600萬元持股比例 20%， 上海道聯投資有限公司出資870萬元持股比例 29%，中國建筑第二工程

16、局有限公司出資 150 萬元持股比例 5%。根據項目需要，四方將同比例增資，直至增資到 4.25 億元。（二）融資管理項目公司積極申報國家專項建設基金，得到了國家發改委、國家開發銀行的大力支持，吸收國開發展基金有限公司作為新股東，隨著2.695 億元資本金到位，有效地緩解了項目資本金籌資壓力，確保了項目如期開工建設，并將發揮杠桿作用，實現資金拉動效應。下一步，博山區政府將積極協調、幫助項目公司與國家開發銀行等金融機構對接，制定科學的融資規劃、融資方案，確保項目融資到位，加快項目建設步伐。（三）運營理念及遠景規劃1. 深入調研，把握市場脈搏項目公司聘請世聯頤高、五道中國等策劃調研機構對淄博市進行

17、市場調研，通過上萬份的調研材料得出結論，淄博市老齡人口中收入高、文憑高、職稱高的“三高”老人達到 17.9 萬人，他們擁有的儲蓄存款達到 600 億元；年消費能力近 200 億元，且在沿海等地房地產投資約 300 億元。他們的養老觀念已經發生深刻變化，普遍接受候鳥式養老、度假式養老、品質型養生養老的新型高端養老形式。因此，在博山姚家峪生態旅游度假區，打造多層次養生養老社區是搶抓市場機遇的當務之急。2. 產業聚合，打通運作脈絡項目公司積極引進同濟大學設計團隊、世聯行策劃團隊、淄博市市級機關醫院醫療運營團隊、中建八局管理團隊等專業團隊加盟，在全國范圍發掘、引進專業人才，聘請臺灣長庚養生村經理、臺灣

18、發展研究院老年事業部主任擔任項目運營主管 , 精心策劃姚家峪養老中心項目。項目采用區域整體開發模式，園區建設以生態、文化、養生養老為基礎，醫療、保健、康復為保障，著力打造康體醫療、生活支持、文化教育、安全保障四大運營服務體系。一是在項目規劃區內建設一個“峨峨兮若泰山，洋洋兮若江河”的高山流水景觀，使養老與生態環境結合；二是通過設立孔子學院、老年大學等文化平臺，讓老人通過國學文化、琴棋書畫、打拳練劍等文體活動修身養性，加深情感交流，建立一種充實、愉快的養老生活方式，實現養老與人文的結合；三是配套建設和尚房紅色文化村、嶺西文創工坊、桃花泉有機農場、樵嶺前旅游小鎮等 42 平方公里的健康產業園，老人

19、可以進行短途的山水游、民俗游、開心農場體驗游、采摘游，實現養老和觀光農業、旅游業的融合發展；四是通過設立馬公祠醫護中心、淋漓湖康養中心、溫泉理療中心、健身中心，通過疾病治療、慢病康復、保健療養等方式，增強對老人身體健康的保障；五是搭建“智慧養老云服務管理平臺”，借助互聯網和各類終端向老人及家屬提供涉及安全看護、健康管理、遠程醫療、生活照料、休閑娛樂、親情關愛等智慧養老服務，將互聯網 +和養老有機結合起來。項目注重人與環境的和諧共生，人與人的情感交流，把生態環境優勢與人的修身養性、康體安樂結合起來，讓老年人老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂，獲得尊重感、安全感、舒適感、充

20、實感、價值感、歸屬感，將項目真正打造成“健康養老價值實現、養生保健持續照護、修身養性精神文化、休閑旅游活力養老”四位一體的“幸福愛晚工程”。進一步豐富項目公司利潤增長點，促進項目加快發展。3. 成果共享、帶動大眾就業養老中心建成后，可容納10000 人養老，從護理、醫療、健康管理到文體活動、餐飲服務、日常起居，需要配備專業的管理和服務團隊。按照老人自理1：10、半失能 1：5、失能 1:3 配備護工至少應配備1500 人，醫療團隊 100 人，物業管理 100 人，后勤服務 100 人，文體活動 200 人，民族風情小鎮、鄉村體驗、休閑采摘等可帶動2000 人從業就業，項目可實現直接就業400

21、0 人，另外老人的衣、食、住、行可帶動間接就業人群，形成倍增效應，該項目的建成實施，保守估計可實現約 5000 人的持續就業， 2000 戶農民的脫貧致富，將促進全區的就業、扶貧工作，對博山區經濟社會發展產生積極而深遠的影響。六、經驗總結（一）國家政策是機遇PPP模式改變了以往的政府項目投融資模式，在地方政府財政收入增速放緩、融資平臺規范轉型、基礎設施建設資金缺口大的形勢下， PPP模式解決了政府當期一次性投入過大的問題，促進和實現了公共服務的有效供給。社會資本發揮了其在資源整合和經營管理方面的優勢，通過政府和社會資本合作，有效增加了基礎設施和公共服務領域的投入，使其獲得了超前發展，實現了“時

22、間換空間、合作換資本”。 PPP模式是一種思路和理念的轉變，通過運作 PPP項目，博山區把受困于財力多年來敢想不敢干、甚至不敢想的項目變成了現實。（二）領導支持是保障為加快項目建設步伐，區級層面建立了專門的議事機制。實行“一線工作法”，由區領導親自掛包項目，點對點支持，對項目的前置審批開辟了綠色通道，現場解決問題，僅用兩天就完成了項目公司的工商注冊，提振了社會資本的信心，加快了項目落地開工和投資達效步伐。政府出資人作為全區最大的公有資產運營機構，能夠為項目公司融資提供必要的支持，進一步提高了項目的可操作性和成功率。（三）規范操作是前提“適用領域要準、合作期限要長、實施主體要明、評價論證要實、合同管理要細”是山東省財政