1、國防工業(yè)運行中的政府失靈及其防范 摘 要：政府失靈是指政府對經(jīng)濟(jì)調(diào)控和干預(yù)的低效率或無效率。在國防工業(yè)有效運行方面，也存在比較突出的政府失靈現(xiàn)象。政府失靈的產(chǎn)生，既有政府自身難以克服的缺陷原因，也有政府制度本身不完善方面原因。為了克服國防工業(yè)運行中的政府失靈問題，必須從制度建設(shè)上加以糾正和防范。 關(guān)鍵詞：國防工業(yè)；政府失靈，成因；防范 國防工業(yè)是政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，政府在國防工業(yè)運行中發(fā)揮著極其重要和特殊作用。在理解國防工業(yè)運行中的政府作用時，人們更多看到的是政府的積極作用，而很少看到它的消極作用。后發(fā)國家國防工業(yè)依靠政府力量的迅速崛起，使人們更加堅信這一點。事實上，在國防工業(yè)有效運行方面，如同市場

2、會失靈一樣，政府也會失靈。深入分析和探討國防工業(yè)運行中的政府失靈問題，對于完善政府職能，提高政府效能和國防工業(yè)運行效率具有十分重要意義。 一、政府失靈的主要表現(xiàn) 政府有廣義和狹義之分，本文探討的政府是廣義政府，包括行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)。所謂政府失靈，是指政府對經(jīng)濟(jì)調(diào)控和干預(yù)的低效率或無效率。薩謬爾森指出：“當(dāng)政府政策或集體行為所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產(chǎn)生了。”1在國防工業(yè)運行中，政府失靈主要有以下幾種情況： 1政府的干預(yù)未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。政府對國防工業(yè)進(jìn)行干預(yù)和控制，目的是為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)。當(dāng)政府對國防工業(yè)的干預(yù)事與愿違，最終并未達(dá)到預(yù)期的目

3、標(biāo)，就是政府失靈現(xiàn)象。政府對國防工業(yè)進(jìn)行干預(yù)所要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)主要包括安全目標(biāo)和效率目標(biāo)。基于國防安全的需要，政府通常會采取一系列政策和措施，如通過保密制度、軍用標(biāo)準(zhǔn)和特許生產(chǎn)等對軍工生產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管制，或簽訂長期契約。這些制度安排將阻礙新廠商的進(jìn)入，制約競爭效率的發(fā)揮和新技術(shù)成果的運用，這不利于武器裝備技術(shù)水平和生產(chǎn)效率的提高，甚至影響裝備的正常交付使用。如果政府采取的有關(guān)政策和措施所引起的安全損失大于安全所得，與當(dāng)初所要達(dá)到的安全目標(biāo)背道而馳，政府失靈就產(chǎn)生了。政府為了提高經(jīng)濟(jì)效率，降低武器裝備的采購費用，也會采取相應(yīng)的政策措施，比如，在武器裝備采購過程的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府作為委托人通常只雇傭一

4、個代理人，即由一家廠商來承擔(dān)武器系統(tǒng)的生產(chǎn)。這種制度安排的目的主要是為了防止資源的重復(fù)配置，以及通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低武器裝備成本和價格，從而減少裝備的采購費用。但與此同時，也伴隨導(dǎo)致武器裝備成本和價格增加的因素。因為，當(dāng)政府依賴于某一廠商時，武器裝備的生產(chǎn)和供給就處于壟斷條件之下，不僅廠商缺乏降低成本的外在競爭壓力，而且由于市場缺乏相應(yīng)的替代產(chǎn)品，政府容易被廠商“俘虜”，廠商通常可利用其占有的信息優(yōu)勢和市場勢力向政府“敲竹杠”，迫使政府接受某些不合理的要求，如提高軍品訂價，降低產(chǎn)品技術(shù)和性能指標(biāo)，以及延期交貨等。如果政府采取的某項政策措施所節(jié)約的費用小于為此而增加的費用，就未能達(dá)到節(jié)約費用的預(yù)期目

5、標(biāo)，出現(xiàn)了政府失靈。 2政府干預(yù)的成本大于收益。政府對國防工業(yè)的干預(yù)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，也可能出現(xiàn)政府失靈。政府對國防工業(yè)的干預(yù)可以帶來一定收益，同時也會引起一定成本支出。政府干預(yù)的成本包括直接成本和機(jī)會成本。其中政府干預(yù)的直接成本主要有組織成本、立法成本、執(zhí)行成本和“尋租”成本等。政府干預(yù)的機(jī)會成本，是政府對國防工業(yè)進(jìn)行干預(yù)所放棄的收益，包括強化其它領(lǐng)域的有效管理所增加的收益，精簡政府機(jī)構(gòu)、人員和減少執(zhí)行費用帶來的收益，以及克服政府官僚主義、腐敗行為和決策失誤帶來的收益等。政府干預(yù)的收益與成本關(guān)系可能有以下三種情況：成本等于收益，成本小于收益和成本大于收益。如果政府干預(yù)的成本支出等于其帶來的收益

6、，政府的干預(yù)就視為可有可無，這種情況下的政府干預(yù)是多余的；如果政府干預(yù)的成本支出小于其帶來的收益，政府干預(yù)有效率，政府的干預(yù)必不可少，應(yīng)當(dāng)予以高度重視；如果政府干預(yù)的成本支出大于其帶來的收益，說明政府干預(yù)無效率，干預(yù)不如干預(yù)，這種情況下屬于政府失靈現(xiàn)象。我們以政府對軍工廠商的裝備生產(chǎn)進(jìn)行成本和價格審核為例。政府對軍工廠商的裝備生產(chǎn)進(jìn)行成本和價格審核，主要目的為了控制裝備成本和降低采購費用。但政府對廠商裝備生產(chǎn)的成本和價格進(jìn)行審核需要一定人力、物力和財力。假定政府對廠商裝備生產(chǎn)進(jìn)行成本和成本審核達(dá)到了降低裝備價格和節(jié)約采購費用目的，但如果政府為此而支出的成本大于所節(jié)約的費用，實際上導(dǎo)致了效率的損

7、失，說明政府失靈了。 3政府的干預(yù)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。政府對國防工業(yè)進(jìn)行干預(yù)會產(chǎn)生某些難以預(yù)料的派生的外部效應(yīng)，包括正外部效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)。如果政府對國防工業(yè)的干預(yù)產(chǎn)生了負(fù)外部效應(yīng)，它不僅可能影響國防工業(yè)自身的發(fā)展，而且還可能制約社會經(jīng)濟(jì)其它部門的發(fā)展，引起社會福利水平的降低。比如，政府為了防止國防工業(yè)某個部門的萎縮或者阻止某個部門的失業(yè)而對這個部門進(jìn)行扶持，包括擴(kuò)大產(chǎn)品的購買規(guī)模，增加政府投資和給予優(yōu)惠貸款等。但與此同時將可能產(chǎn)生如下負(fù)外部效應(yīng)：擴(kuò)大對不必要武器裝備的購買規(guī)模，將制約軍隊武器裝備的發(fā)展，影響軍事變革和軍隊?wèi)?zhàn)斗力的提高；購買的武器裝備超出軍隊實際需要，將導(dǎo)致武器裝備的閑置和浪費，并增

8、加不必要的保管和維護(hù)費用；政府投資的增加和優(yōu)惠貸款規(guī)模的擴(kuò)大將擠占其它急待發(fā)展領(lǐng)域的資源，造成社會資源配置的低效率；政府的扶持政策可能會引起廠商的依賴心理，使廠商缺乏必要的創(chuàng)新和發(fā)展壓力，導(dǎo)致生產(chǎn)的低效率；政府的扶持政策還可能起到保護(hù)作用，影響和制約國防工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升；等等。如果政府干預(yù)產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其正外部效應(yīng)，不僅可能引起廠商自身生產(chǎn)的低效率，而且可能導(dǎo)致社會資源配置的低效率，這是政府失靈的明顯表現(xiàn)。 除此之外，政府失靈還表現(xiàn)為政府對某些情況的發(fā)生難以預(yù)測和控制，或者在解決某些問題時無能為力。政府對國防工業(yè)的調(diào)控和干預(yù)，特別是有關(guān)政策措施的制定和實施，主要是基于國

9、家安全形勢的判斷和對戰(zhàn)爭發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。由于國家安全形勢和戰(zhàn)爭的變化具有不確定性，政府難以就此作出準(zhǔn)確的預(yù)測和判斷，從而容易使政府制定的國防工業(yè)發(fā)展政策措施偏離安全形勢和戰(zhàn)爭發(fā)展的方向，導(dǎo)致資源配置的低效率。比如，政府在制定國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)規(guī)劃時，如果政府預(yù)測未來國家安全形勢極為嚴(yán)峻，并制定出大規(guī)模發(fā)展國防工業(yè)的規(guī)劃和計劃，一旦政府的預(yù)測偏離了國家安全形勢發(fā)展的方向，即國家安全形勢朝向更加有利的方向發(fā)展，那么就會導(dǎo)致造成國防工業(yè)生產(chǎn)能力的過剩，影響整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成社會資源利用效率的下降。 二、政府失靈的主要成因 國防工業(yè)運行中政府失靈產(chǎn)生，既有政府自身難以克服的缺陷原因，也有政府

10、制度本身不完善方面原因。概括起來講，導(dǎo)致政府失靈的原因主要有以下幾個方面： 1內(nèi)部效應(yīng)。現(xiàn)實中，政府不是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)利益的萬能的神靈之手，它是由各個機(jī)構(gòu)組成，而各個機(jī)構(gòu)又是由各政府官員組成的。無論是政府官員，還是政府機(jī)構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)。政府官員和政府機(jī)構(gòu)追求自身利益或自身的組織目標(biāo)而非公共利益或社會福利，這種現(xiàn)象被人們稱為內(nèi)部效應(yīng)或內(nèi)部性（internalities）。內(nèi)部性被認(rèn)為是各種類型“政府失靈”的一個最基本的或深層次的根源。在國防工業(yè)運行中，內(nèi)部效應(yīng)使政府行為目標(biāo)與公共利益目標(biāo)之間存在差異，從而使政府干預(yù)活動的有效性受到影響。在國防工業(yè)運行中，政府對國防工業(yè)的調(diào)控和干預(yù)

11、也是由具體的政府官員來行使的。政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，有自身的利益目標(biāo)，包括 “薪金、職務(wù)津貼、公共聲譽、權(quán)力、任免權(quán)”等2。政府官員通常將自身利益內(nèi)化于政府機(jī)構(gòu)中，通過政府機(jī)構(gòu)的行為來實現(xiàn)自身利益。政府官員和政府機(jī)構(gòu)追求自身利益的結(jié)果，必然導(dǎo)致政府軍工管理機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和政府預(yù)算的增加，并對國防工業(yè)運行具有強烈的干預(yù)沖動。這不僅可能導(dǎo)致政府職能與政府能力的不一致，從而降低政府行為效率和國防工業(yè)運行效率，而且將導(dǎo)致社會福利的降低。對于西方政府來講，為了爭取選票和獲得連任，政府會采取滿足選民短期利益的策略，從而為國防工業(yè)的長期發(fā)展埋下隱患。另外，西方政府通常是某些特殊利益集團(tuán)的代表，其國防工業(yè)政策主

12、要是服務(wù)于軍火商和特定區(qū)域選民的特殊利益，難以同國防工業(yè)運行的效率目標(biāo)相一致。此外，作為政府代理人的政府采購人員，由于其“經(jīng)濟(jì)人”的特性也容易“假公濟(jì)私”，或者同廠商進(jìn)行合謀，通過滿足廠商不合理的利益要求來實現(xiàn)個人利益最大化，導(dǎo)致資源流向非生產(chǎn)領(lǐng)域，造成資源配置的低效率或無效率。 2政府機(jī)構(gòu)的低效率。政府對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效干預(yù)的必要條件之一，就是政府機(jī)構(gòu)必須是有效率的。政府機(jī)構(gòu)有效率，是指政府能以更少的投入獲得更高的產(chǎn)出。然而，現(xiàn)實中的政府機(jī)構(gòu)往往是高投入、低產(chǎn)出的，具有低效率的特征。究其原因：首先，裝備采購和軍工管理機(jī)構(gòu)是一個非市場機(jī)構(gòu)，其收入（可支配的資源）主要來自于通過稅收而形成的政府財

13、政，完全背離市場的要素報酬原則，其支出則用于裝備采購等公共開支，缺乏硬約束機(jī)制。由于政府活動的收入與成本是割裂的，因而政府對國防工業(yè)的干預(yù)就缺乏降低成本的動力和壓力，導(dǎo)致政府行為的低效率。其次，政府行為是一種壟斷性的活動，沒有被競爭淘汰出局的壓力，即使政府機(jī)構(gòu)低效率運作，仍然可以持續(xù)生存下去。同時，對政府機(jī)構(gòu)效率進(jìn)行評估和評價也很困難。根據(jù)沃爾夫的說法，沒有一個公式能夠說明政府活動的產(chǎn)出的必要和最小限度，也沒有簡單而一致的標(biāo)準(zhǔn)可以用來準(zhǔn)確衡量“非市場”規(guī)模的大小。3再次，政府的擴(kuò)張導(dǎo)致成本不斷增大，使得政府機(jī)構(gòu)效率難以提高。政府機(jī)構(gòu)對國防工業(yè)活動干預(yù)的低效率，不僅表現(xiàn)為政府行為本身的高投入和低

14、產(chǎn)出，而且最終會造成國防工業(yè)運行的低效率或無效率，使國防工業(yè)必須以更高的投入來獲取一定的產(chǎn)出。 3信息的不完全性與政策的局限性。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的有效性，在很大程度上取決于政策的合理性，以及合理政策的正確實施。這一點又在一定程度上有賴于政府對信息掌握的完全性程度。在現(xiàn)實中，軍工廠商有其私人信息，并且在信息的占有上具有一定的優(yōu)勢，政府不可能監(jiān)督它們的所有行為，因而政府的政策效果具有一定的局限性。比如，在軍事訂貨過程中，政府存在著對武器系統(tǒng)技術(shù)性能的偏好，軍工廠商則把發(fā)展技術(shù)先進(jìn)的武器系統(tǒng)作為得到生產(chǎn)合同的最佳途徑。對于軍工廠商來講，如果贏得初始合同就可能導(dǎo)致隨后的“大宗買進(jìn)”，從而獲得更豐厚的利

15、潤。為此，廠商為贏得初始合同就會利用其信息優(yōu)勢隱報其風(fēng)險或成本，并在隨后合同的執(zhí)行中來彌補損失。如果政府在武器系統(tǒng)生產(chǎn)的風(fēng)險和成本上不能掌握較充分信息，就可能導(dǎo)致在廠商的選擇上出現(xiàn)失誤，使國防合同落入并不“優(yōu)秀”的廠商手中，出現(xiàn)所謂的“逆向選擇”問題。而當(dāng)政府決定主要武器系統(tǒng)由某一家廠商來生產(chǎn)時，武器系統(tǒng)的價格不能通過競爭來確定，絕大多數(shù)的生產(chǎn)合同的簽訂，將只能是同一家廠商進(jìn)行談判的結(jié)果。4政府和廠商對定價信息占有是不對稱的，通常廠商占有更充分信息，因而政府定價決策可能難以起到激勵廠商降低成本的作用，導(dǎo)致武器系統(tǒng)生產(chǎn)效率的損失。 4政府決策的時滯效應(yīng)和最優(yōu)決策的時間不一致性。政府的決策通常需要

16、一定的時間，而市場等環(huán)境的變化又是瞬息萬變的，因而政府的決策與實際情況很難保持一致，從而導(dǎo)致軍工廠商的資源和社會資源配置的無效率。即使政府的決策是最優(yōu)決策，但由于最優(yōu)決策的時間不一致性也會導(dǎo)致政府政策的失靈。在拉姆齊均衡中，政府作一次性決策在先，消費者根據(jù)給定的決策作選擇在后。在實際中，政府可以隨時改變政策，而公眾沒有能力約束它的行為。在制定之初被認(rèn)為是最優(yōu)的拉姆齊政策，隨著時間的流失不再是最優(yōu)的了，如果政府能夠不受約束地改變主意的話，它將選擇一個不同的政策。這一現(xiàn)象被基德蘭德和普雷斯科特稱作最優(yōu)決策的時間不一致（time inconsistency）問題。5 比如，在國家安全形勢極其嚴(yán)峻條件

17、下，政府作出了對國防工業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整的最優(yōu)決策，但政策的落實在后且需要經(jīng)過較長的時間，如果政策落實過程中安全形勢發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，戰(zhàn)爭的陰影一掃而去，這時政府就需要改變和調(diào)整當(dāng)初制定的有關(guān)政策，致使政府當(dāng)初的政策失效。比如我國20世紀(jì)6070年代大規(guī)模的“三線建設(shè)”就屬于這種情況。 除此之外，“尋租” （rent-seeking）也是導(dǎo)致政府失靈的重要原因。所謂“尋租”就是“用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤”（ 繆勒語）。而所謂租或租金，按布坎南的說法是指支付給生產(chǎn)要素所有者的報酬中，超過要素在任何可替代用途上所能得到的報酬的那一部分。繆勒在公共選擇ii一書中將尋租分為三類：一是通

18、過政府管制的尋租；二是通過關(guān)稅和進(jìn)出口配額的尋租；三是在政府訂貨中的尋租。尋租活動導(dǎo)致政府失靈，是因為它是資源配置無效率的一個根源。軍工生產(chǎn)的進(jìn)入管制和政府作為惟一買者的特征，使軍工生產(chǎn)中存在著比較突出的尋租現(xiàn)象。國防工業(yè)運行中發(fā)生的尋租活動，是一種非生產(chǎn)性活動，盡管軍工廠商的利益不受損，甚至還會從中收益，但從整個社會角度講并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大一部分的財富裝入某些私人腰包。不僅如此，發(fā)生在軍事訂貨中的爭權(quán)奪利的尋租活動，還會嚴(yán)重影響和損害軍人的聲譽和形象，導(dǎo)致廉正成本等社會成本的增加。 三、政府失靈的糾正與防范 通過以上的分析可以看出，政府失靈在一定

19、程度上將導(dǎo)致國防工業(yè)運行的低效率，而政府在國防工業(yè)有效運行中出現(xiàn)的失靈現(xiàn)象，不僅是由政府本身的特性決定的，而且也由政府行為不當(dāng)?shù)脑颉Ｒ虼耍瑸榱税l(fā)揮政府在實現(xiàn)國防工業(yè)有效運行中的作用，就必須根據(jù)政府特性和政府職能有效定位的要求，來糾正和克服政府的失靈現(xiàn)象。 1明確政府干預(yù)的目的和職能范圍。應(yīng)當(dāng)明確，政府對國防工業(yè)干預(yù)的目的是為了提高國防工業(yè)的運行效率，包括生產(chǎn)效率和配置效率，經(jīng)濟(jì)上的效率和安全上的效率。如果有助于國防工業(yè)運行效率的干預(yù)活動，就應(yīng)當(dāng)大膽地進(jìn)行干預(yù)；反之，如果不利于國防工業(yè)有效運行，特別是那些只會降低國防工業(yè)運行效率的干預(yù)政策和行為，就應(yīng)當(dāng)毫不猶疑地放棄政府干預(yù)，并讓位于企業(yè)和市場

20、。比如，將所有軍用產(chǎn)品的生產(chǎn)都納入政府管制范圍，將限制競爭和新技術(shù)的采用，不利于軍工運行效率的提高。為此，可將部分軍品（如軍品通用品）的生產(chǎn)納入市場，通過發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用來提高軍工生產(chǎn)的效率和資源配置效率。國防工業(yè)是一個特殊的產(chǎn)業(yè)，政府職能的范圍不完全等同于一般產(chǎn)業(yè)。國防工業(yè)與一般產(chǎn)業(yè)的不同之處，主要體現(xiàn)在軍品買方壟斷和軍品特殊的使用價值上。因此，政府在國防工業(yè)運行中的職能定位，除了反映一般產(chǎn)業(yè)的要求之外，還必須反映國防工業(yè)的特殊要求。從政府職能定位的一般要求來講，政府職能定位范圍主要是：維護(hù)法律和秩序；界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)；提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；維護(hù)社會公平；保證宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運行等。而從國防

21、工業(yè)的特殊要求來講，政府職能的定位范圍還應(yīng)當(dāng)包括與有效保障國防需求相適應(yīng)的內(nèi)容，如準(zhǔn)入管制、特許證管理、保密制度的貫徹落實、制定實施軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等方面職能。為了確保國防工業(yè)的有效運行，要防止政府職能定位出現(xiàn)錯位、越位或缺位等現(xiàn)象。 2提高政府決策的科學(xué)性。政府對國防工業(yè)運行進(jìn)行干預(yù)的基本手段是制定和實施有關(guān)的政策。政府政策的制定和實施，在很大程度上規(guī)定著國防工業(yè)的運行效率。為了使政府政策能夠合理地指導(dǎo)國防工業(yè)的活動，從而確保國防工業(yè)的有效運行，就必須提高政府決策的科學(xué)性，避免政府決策失誤造成國防工業(yè)運行的低效率或無效率，防止出現(xiàn)軍工發(fā)展的大起大落給社會資源造成浪費現(xiàn)象。為了提高政府決策的科學(xué)

22、性，首先，應(yīng)當(dāng)在政府職能進(jìn)行合理定位的基礎(chǔ)上，使政府對國防工業(yè)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控的政策不僅能夠充分地反映國防工業(yè)的特點和要求，而且能夠比較充分反映國家在一定時期的制度環(huán)境和外部環(huán)境特征。其次，必須建立一套科學(xué)的、行之有效的決策機(jī)制。在政府政策的決策過程中，要注重決策過程中的信息收集、整理和分析工作，避免信息的不完全和信息的失真造成決策的失誤；要按照科學(xué)化的決策程序來進(jìn)行決策，避免“拍腦袋”式的隨意決策所導(dǎo)致的決策上的失誤；要確保決策的及時性和適時性，避免政策的滯后或超前所導(dǎo)致的政策失效現(xiàn)象。政府在對國防工業(yè)進(jìn)行干預(yù)的過程中，如果將政府政策的制定建立在科學(xué)決策基礎(chǔ)上，就能夠很好地確保政策的合理性，從

23、而避免政府失靈問題。比如，政府作為軍品的惟一購買者，如果軍品需求規(guī)模的決策是科學(xué)的，那么就可以避免軍品過度生產(chǎn)給社會資源造成浪費，也可以避免軍品供給不足給國防安全帶來的危害。 3提高政府機(jī)構(gòu)的效率。政府政策的制定和實施，都要依靠政府機(jī)關(guān)的工作人員避免政府失靈的核心問題，就是提高政府機(jī)構(gòu)的效率。提高政府效率，就是使政府以最小的社會代價采取集體行動或發(fā)揮政府作用。為了提高政府效率，首先，應(yīng)當(dāng)按照效率原則和政府職能有效定位原則設(shè)置軍工管理機(jī)構(gòu)，使軍工管理政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與其應(yīng)該履行的職能相適應(yīng)，防止出現(xiàn)“有事無人管”和“有人不管事”現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，要注重軍工管理機(jī)構(gòu)公務(wù)員隊伍建設(shè)，建立一支精明強干的

24、公務(wù)員隊伍。再次，應(yīng)當(dāng)將競爭機(jī)制引入軍工管理機(jī)構(gòu)，建立一種責(zé)任制和優(yōu)勝劣汰機(jī)制，將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)同其后果密切聯(lián)系在一起，增強政府機(jī)構(gòu)及官員關(guān)注其行為效率的動力和壓力，充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)和官員在提高政府效率方面的積極性和主動性。最后，要提高軍工管理機(jī)構(gòu)的管理能力，同時約束政府的隨意干預(yù)和腐敗行為。這一點是所有政府部門面臨的一個共同難題。正如詹姆斯麥迪遜所指出的：“在構(gòu)建一個由一部分人管理另一部分人的政府時，最大的困難是：你必須首先使政府有能力控制那些被管理的人，爾后使政府能夠控制其自身。”6由于國防工業(yè)不僅與國家經(jīng)濟(jì)活動關(guān)系密切，而且事關(guān)國家安全大局，因而在提高軍工管理機(jī)構(gòu)效率方面，所要處理的問題

25、多，關(guān)系也比較復(fù)雜，困難相對來講也更大。因而，政府在對國防工業(yè)進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)方面，應(yīng)當(dāng)把建立有效政府作為目標(biāo)。 4用“法治”來約束政府。政府，作為人民意識的體現(xiàn)者，它代表社會整體利益；但作為一個組織，它又要追求其自己利益。政府在缺乏制度約束的情況下，往往會置社會利益于不顧，并利用掌握的公共權(quán)力尋求自身利益最大化，從而產(chǎn)生創(chuàng)租、尋租和腐敗等擾亂市場秩序現(xiàn)象。7政府必須被約束是市場經(jīng)濟(jì)所要解決的一大難題。在約束政府的制度安排上，法治通常被認(rèn)為是一種有效的制度安排。“法治”不等同于“法制”，“法治”是經(jīng)濟(jì)人（企業(yè)和個人）和政府都置于法律的框架下，都受到法律的約束。“法治”下的政府在法律之下，受法律約束，是有限政府。“法制”是政府以法律為工具來管制經(jīng)濟(jì)人，但政府自己在法律之上，不受法律的約束。因此，法治是建設(shè)好的政府、好的市場經(jīng)濟(jì)的制度保證。8盡管國防工業(yè)為政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但這并不意味著政府就可以為所欲為。為了保障國防工業(yè)的有效運行，政