1、我國地方稅體系的建設問題公共財政理論認為，市場經濟中的政府財政有三大職能：一是提供公共產品；二是維護宏觀經濟穩定；三是保障公平的收入分配。就完成財政職能而言，中央政府與地方政府各有優勢。就提供公共產品這一職能來說，應更多地交給地方政府執行，因為這樣才能更好地滿足不同地 區居民對公共產品的不同偏好。就維護宏觀經濟穩定和保障公平的收入分配這兩項職能來說 則應由中央政府承擔更多的責任。可見,在分級的公共財政體制中，地方政府被認為有更多提供公共產品的職責。為了保障地方政府提供公共產品的連續性和穩定性，就需要地方政府有規范的地方稅體系，使地方財政有連續穩定的收入來源。規范的地方稅體系應符合這樣的基 本要

2、求：(1)主體稅種明確，稅收收入有一定的規模；(2)稅源能夠持續增長，稅制相對穩定；(3) 稅收管理權限相對獨立，有利于地方因地制宜。按照這些要求衡量，我國現行地方稅體系尚有 很大差距。因此，分析和研究現行地方稅體系存在的問題及原因，并提出相應的規范措施，不僅是完善地方稅體系的需要，更是我國分稅制財政管理體制進一步改革與發展的需要。一、現行地方稅體系非規范性的突出表現(一) 地方稅主體稅種不明確，收入規模小目前地方稅體系中的稅種多達18個，但每一稅種都不具備對地方財力具有決定性的影響和長期穩定增長的特點。除營業稅、企業所得稅和目前有較好增長勢頭的個人所得稅外，其他地方稅則相對零星分散，收入規模

3、小。地方稅收入規模過小，使地方政府支出過分依賴中 央轉移支付和地方非稅收入。在目前中央政府的轉移支付方法不夠規范和數量不足以彌補地 方政府支出缺口時，地方政府只好將目光更多地轉向了非稅收入，由此造成基金、收費迅速膨脹，擾亂了正常的國民收入分配秩序，給老百姓帶來了難以承受的負擔。目前，政府收入除稅收以外，納入預算的規范性收入有：企業收入、教育費附加以及其他雜項收入。介于規范性和 非規范性之間但仍可精確計算的有：預算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等。純屬制度外且無法加以統計的收入有：由各地方、部門“自立規章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派收入等等。上述三個層次的政府收入總計是政府

4、稅收收入的2.43倍。由于非稅收入大多缺乏規范性，地方政府對此又無自我約束機制，結果出現地方政府收入嚴重超越地方經濟發展基礎的現象 ，削弱了經濟增長的后勁，造成未來地方稅稅源的嚴重不足。(二) 地方稅收缺乏增長機制稅收的規范性之一是具有隨經濟增長而相應增長的特征，但由于個別稅種的特殊性，如從量計征的財產稅或一些定額稅，由于稅基的相對穩定或趨于萎縮，使其稅收收入不能與經濟發展同步增長。現行地方稅體系中的許多稅種都存在這些問題。如土地使用稅基本上沒有與經濟保持正比例增長，筵席稅正在隨著社會秩序的正常化和社會風氣的好轉而逐漸失去稅 基。土地增值稅也隨著房地產市場價格趨于合理，稅基正在縮小。總之，由于

5、目前列入地方固定收入來源的許多稅種，具有趨于穩定或低于經濟增長的內在機制的制約，使地方固定收入將不可能與GDP同步增長，還有可能出現 GDP曽幅越高，其稅收所占比重越低的態勢。 如全國 地方固定收入從1995年至2000年增長僅為92%,而同期全部收入（中央與地方之和）增長為 120%，中央固定收入增長 290%共享收入增長110%（三）地方稅制不夠穩定實行分稅制的目的在于通過重新劃分中央和地方的收入分配關系，保證兩級政府所需財力，調動兩級政府生財、 聚財、理財的積極性。分稅制運行八年來，增強中央政府可調控財力 的目的基本實現，中央稅體系得到加強，中央稅收收入占全部稅收收入的總量不斷提高，相對

6、而言，地方稅體系發展滯后，尤其是稅制不穩定，管理不順暢的矛盾十分突出。分稅制實施以 來，為保證中央收入，更好地調節宏觀經濟，國家陸續對地方稅體系中發展較好、便于管理、 稅源較廣的稅種的稅目或稅率進行了調整。如金融行業提高營業稅稅率增加的收入，對個人存款利息開征的個人所得稅，從2002年開始的企業所得稅共享，未來營業稅范圍還可能因增 值稅擴大范圍而變窄等等，幾乎每項新出臺的稅改措施，都有利于中央收入規模的擴大 ，而減 稅的大多是地方稅收，如固定資產投資方向調節稅、企業所得稅、契稅、房產稅等，令人不得不對地方稅體系的健康發展而擔憂。（四） 地方稅缺乏相對獨立的稅收管理權限，管理體系不清，稅收流失現

7、象普遍稅制改革雖然賦予了地方一定的管理權限，但總的來看，地方稅收法規的制定權、解釋權、稅目稅率調整權以及減免稅權等都集中于中央，地方政府的稅權與事權不相適應，削弱了地方因地制宜配置本地資源、調整地方經濟、組織地方收入的積極性和主動性。分稅制雖賦予了地方稅務機關負責征收地方稅的權力，但在實踐中，大量的應歸地方稅的稅種實際上處于“中央與地方共享”的地位 ，本應由地方稅務機關征收的稅種卻由國稅機關組織征管。城 建稅名為獨立稅種，實為“三稅”附加，由地稅部門征管，而其作為計稅依據的增值稅、消費 稅卻屬國稅部門征收，所以管理難度很大。地稅分設后，人員少，新增業務人員素質不高，征管 手段落后，稅務管理難以

8、完全到位，漏征漏管現象普遍，稅收流失問題嚴重。（五）地方稅法律化程度偏低，稅制改革滯后于經濟發展現行地方稅，除中華人民共和國個人所得稅法是由全國人大立法的外，其余則是由國務院頒布的暫行條例，大部分是在1950年至1993年底之間頒布的，明顯滯后于經濟的發展。 1994年以來的稅制調整與改革，大多立足于中央稅收的完善與發展，所涉列的地方稅收往往只與減稅方案有關。二、逐步建立規范地方稅體系的對策（一）必須從思想上重視地方稅體系的建立與規范問題思想是行動的先導，沒有統一的認識不可能有步調一致的行動。實事求是地講，從1994年實行分稅制開始，中央已做出建立地方稅收體系、合理劃分稅權的正確決策，但在八年

9、來的分稅制運行實踐中，卻存在著“重中央稅體系建設 ，輕地方稅體系建設”的錯誤觀念。所以，建立規范的地方稅體系首先必須解決思想認識問題。要樹立這樣的觀念：中央稅收體系與地方稅收體系同屬于國家稅收體系的子系統，兩者缺一不可，而且不能厚此薄彼，否則將不利于組織國家稅收收入，勢必影響宏觀調控職能的發揮。必須明白，由于目前我國地方稅體系的不規范，不但使地方稅體系自身明顯落后于中央稅體系的建設進程，而且影響了整個稅收體系的完善和總體功能的發揮。從整個稅收體系角度考慮，構建規范的地方稅體系是保證中央稅收穩步增長，完善整個稅收體系的需要，也是保障我國分稅制財政管理體制順利發展的需要。（二）賦予地方合理適度的稅

10、收管理權限稅收管理權限（簡稱稅權）主要指：稅收立法權，稅法解釋權，稅種開征、停征權，稅目、稅 率調整權，減稅、免稅權，以及稅收收入支配權等。稅權如何在中央政府與地方政府之間劃分，不僅是完善地方稅所要解決的首要問題，而且是我國分稅制財政管理體制的關鍵問題。由于我國在政治上是一個中央集權制國家，目前又處于向市場經濟轉軌的關鍵時期，所以稅權要相對集中于中央政府，以確保中央宏觀調控政策目標的實現，為促進市場經濟健康發展創造 必要條件。在中央集權的基礎上，要走向地方適度分權的道路，要賦予地方一定的稅收立法 權。這樣，既有利于地方因地制宜地開辟本地的新稅源，又有利于解決全國統一立法難以適應地方實際情況的矛

11、盾。 具體包括：（1）將涉及社會收入分配公平、具有宏觀調控意義、 在全國普遍征收的地方稅種的立法權、解釋權等歸中央，稅收征收權和稅款支配權劃歸地方，稅收減 免權適度下放到省和計劃單列市一級，便于地方根據各自實際貫徹實施；（2）對于稅源普遍、稅基不易產生區域間轉移且有明顯受益性的稅種、除立法權歸中央外，其他權限都可下放給地方,便于各地因地制宜,靈活處理稅收問題,促進本地經濟發展；(3)對稅源零量分散、納稅 環節不易控制、征收成本大的稅種，其稅收管理權限可全部下放到省一級 ；(4)在不違背國家 稅收法律法規、不擠占中央財政收入的前提下，設置特定條件和程序，賦予省級政府對具有明 顯地域特征的稅源開征

12、新稅種 ，出臺一些加強地方稅征管法規的權力。(三) 合理界定地方稅收入比重，科學選擇地方稅主體稅種，建立地方稅持續的內生增長 機制沒有一定的收入規模，就沒有單獨建立地方稅體系的必要；沒有一定的收入規模，地方稅收也不可能有獨立地支撐地方政府運作、履行其事權的財力基礎。所以，規范地方稅體系的重要內容就是要提高地方稅收入占國民收入的比重，同時也要提高地方稅收收入占全部稅收收入的比重。要實現地方收入兩個比重的提高，首要問題是科學選擇地方稅主體稅種，其次是優化地方稅各稅種，逐步建立起主體性稅種明確、輔助性稅種適量、補充性稅種靈活的有一 定收入規模的規范的地方稅體系。1. 要鞏固和加強營業稅主體稅種的地位

13、。從實行分稅制以來的實踐看，營業稅一直扮演著地方稅主體稅種的角色，約占地方稅收收入的50%，在未來完善地方稅體系過程中，要繼續 鞏固和加強營業稅主體稅種的地位。為此，必須重視第三產業的發展，因為80%勺營業稅來自于第三產業。發達國家的經驗證明，第三產業實現增加值占 GDP勺比重隨人均收入的提高而 提高。如高收入國家第三產業增加值占GDP勺比重平均在60%上，中等收入國家平均在 50%左右，而我國近年來只有 35%左右。所以隨著我國經濟的持續發展 ，第三產業的發展空間相當 大，也預示著營業稅有較大的增長空間。作為主體稅種的營業稅目前亟待解決的一個問題是如何界定納稅人混合銷售與兼營行為，因為在納稅

14、人日益重視稅收籌劃和節稅的趨勢中，這個問題是造成稅收流失的重要的稅制漏洞。2. 高度重視企業所得稅與個人所得稅的主體稅種地位。在未來增值稅改型(改生產型為消費型)、擴圍(擴大增值稅征稅范圍，縮小營業稅征稅范圍)的稅制改革中，營業稅作為地方 稅主體稅種的地位必然受挫傷，迫使地方稅的重點要轉移至企業所得稅和個人所得稅。近年來，企業所得稅和個人所得稅成為地方稅收入的新的增長點已是不爭的事實，如西安市2001年稅收收入總體增長 23%，而企業的所得稅和個人的所得稅則分別增長 73.63%和70.62%(2)。 當前企業所得稅作為地方稅主體稅種面臨的一個重要障礙是國務院已將此稅列為共享稅。根據財政部國家

15、財政“十五”規劃和 2015年遠景規劃綱要要求，改變企業所得稅按企業隸屬關系劃分收入的辦法，實行企業所得稅在中央與地方政府收入中共享的辦法，無疑是正確的。但從保障地方稅收入和地方稅體系完整的角度講,共享稅的恰當方法應是稅基共享 ,由地稅和國稅各自按分享稅率征收稅款 ，而不是稅額共享，由國稅局統收、按比例分成，弱化地稅 對企業所得稅的管理。個人所得稅作為地方稅主體稅種，在未來改革中需要解決的主要問題：一是要改現行分 類征收制為綜合或分類與綜合相結合的征收制；二是要全面加強個人收入自行申報納稅制度嚴格源泉扣繳制度；三是費用扣除標準的確定要從以個人為單位逐步向以家庭和個人為單位 轉化，扣除標準不宜過

16、高，以發揮個人所得稅的收入職能。但要與通貨膨脹相聯系，實行費用扣除指數化。3. 逐步建立規范的地方稅輔助稅種和補充稅種。現代稅制的特征之一是復合稅制，完善的地方稅體系，不但要有明確的主體稅種，而且要有相對穩定的輔助稅種和補充稅種。地方稅體系中的輔助稅種與補充稅種 ，主要體現各地經濟發展特殊性的要求，是地方政府實現中宏觀調控的工具。目前，能夠成為地方稅輔助稅種的有農業稅、資源稅、城建稅、房產稅、城 鎮土地使用稅等，而作為地方稅補充稅種的則可以是購車稅、燃油稅、車船使用稅、環境保 護稅、教育稅、土地增值稅、屠宰稅和筵席稅等。這些稅有些會隨時被改革掉，如購車稅、筵席稅、土地增值稅，而有些則可能隨時成

17、為新稅種出臺 ，如環保稅、教育稅等。補充性稅種 重在體現國家的特定政策，具有相對的靈活性，對地方稅收入只起補充作用。（四）規范地方稅體系的配套措施1. 積極推進“費改稅”，實現地方政府收入規范化。我國地方政府的收費“偏好”有其制度的原因，即在地方稅收入不足、僅靠規范性收入不能滿足政府支出的時候，采取非規范的行政手段找錢-自立收費項目就成了一種自然的選擇。而收費的非規范性正是其成為地方政 府收入的行之有效的手段，非規范性也是造成其迅速膨脹的根本原因。“費改稅”的根本宗 旨在于將政府收入中的非規范方式改為規范方式。由于目前的收費項目大多屬于地方政府財政收入，所以，“費改稅”與地力稅體系的完善密切相

18、關。一方面 ，“費改稅”為地方稅體系 的建立與完善奠定了基礎，將費改為地方稅會使地方稅體系不斷強大。另一方面，地方稅體系的完善又為“費改稅”創造了條件，如果完善的地方稅體系能夠以規范的方式保障地方政府的支出需要，地方政府就不會依賴收費、反對“費改稅”了。2. 完善財政轉移支付制度，為地方稅體系的規范提供保障。規范和完善財政轉移支付制度同規范地方稅體系同屬分稅制財政管理體制改革的重要內容，二者互為補充，互為前提。完善的轉移支付制度是構建規范地方稅體系的前提和保障，而規范的地方稅體系的正常運行則是轉移支出制度的基礎，直接決定著轉移支付的規模和方向。目前我國的財政轉移支付主要 采取的是稅收返還式的無

19、條件財政轉移支付形式。其弊端是宏觀政策引導能力不強，不利于發揮地方政府積極性，不利于節約支出，提高財政資金的利用效率。應通過縮小無條件財政轉 移支付范圍，擴大有條件轉移支付范圍，改進過渡期轉移支付辦法，推進省以下轉移支付制度 的建立等措施，進一步完善財政轉移支付制度 ，為地力稅體系的建立與發展提供保障。3. 深化稅收征管政策，建立科學高效的地方稅征管體系。針對地方稅在征管中存在的問題，一是要從完善稅收立法人手 ，強化稅收法律的嚴密性和規范性 ，減少地方稅流失的法律漏 洞；二是要從優化征管方法和手段出發 ，提高征管效率，改善征管服務質量；三是要通過建立 和完善稅務人員培訓系統，強化對稅務人員進行

20、培訓，增強稅務人員的政治業務素質 ，建立完 善的稅務人員監察系統，杜絕以權謀私，保證執法效果。財政分權理論財政分權是指，中央政府給予地方政府一定的 稅收權和支出責任范圍，允許地方 政府自主決定其預算支出規模和結構。 財政分權的核心是，地方政府有一定的自 主權。通常采用地方財政收入、地方財政支出、省級政府預算收入中平均留成比 例、子級政府支出與中央政府支出之比、 預算收入的邊際分成率、自治權指標和 支出一收入指標、垂直不平衡度等指標來衡量財政分權的程度。 由于不同的國家 在進行財政分權時，可能面臨的經濟環境、政治體制、民主發達程度等方面不同， 財政分權的表現形式也會呈現差異。許多學者根據財政分權

21、的不同表現形式進行 了分類。劉云龍把財政分工（或分權）方式劃分為立憲性一致同意型財政分工方 式和行政性一致同意型財政分工方式。 前者的基本特征為：在事權劃分上，體現 經濟性、功能性、地方政府優先性；在財政分工的確認上，體現了立憲性、民主 性、老百姓說了算。后者的基本特征是：財政行為的策略性；財政活動的非規范 性；財政分工的行政性。1錢穎一按地方政府擁有權力的大小把分權化劃分為 三種類型：不伴隨權力下放的行政代理、權力分散化的聯邦制和完全的分權化。 最極端的分權化形式是完全的分權化，即國家把一切政治經濟權力完全下放到地 方，包括國防、財政、貨幣等。分權化程度最低的一種類型是不伴隨權力下放的 行政代理，它僅僅把貫徹執行政策的任務放給了地方， 卻不給地方制定計劃和選 擇政策的權力。介于這兩種極端的類型之間的是一種在政府層級體系內部的權力 劃分，這就是各種各樣的聯邦制。2lnman和Rubinfeld按中央政府政策的決策 方式把聯邦主義分為三種：經濟聯邦主義、合作聯邦主義和民主聯邦主義。 經濟 聯邦主義的中央政府政策由被選舉或被任命的中央計劃者決定。這種聯邦主義把經濟效率目標放在