中國勞工權益保障研究系列報告之十二從“狀告無門”到“欲加之罪”對工人集體行動演變過程的分析中國勞工通訊HTTP/WWWCLBORGHK2008年3月1目錄引言2一、個案簡況3（1）姚福信、肖云良組織工人維權案3（2）朱國、王漢武參與工人維權案3（3）羅明忠等人組織工人維權案4（4）804單位職工維權案4（5）王桂蘭醫療費爭議案55二、國有企業改制與勞權爭議51、國有企業改制與政策性破產的概念52、勞權爭議改制與政策性破產的“后遺癥”73、勞權爭議的個案情況8三、信訪制度一個激化矛盾的機制111、信訪制度的“官設陷阱”真相112、信訪制度的“官庇腐敗”功能133、信訪制度的“官激民變”效應154、信訪制度不可能通過改革而完善16四、法律程序一套回避矛盾的制度171、法院的“鴕鳥政策”172、“鴕鳥政策”激化了矛盾19五、“欲加之罪”對工人集體行動者人身自由的限制211、缺少犯罪構成要件的“罪名”212、“罪名”背后的司法黑幕223、丑惡的勞動教養制度23六、結論282引言從1980年代初開始的國有企業改革延續至今，這個長達27年的改革過程其實就是國有企業工人逐漸被社會邊緣化的過程。1在這一過程中，工人們一直都被視為改革的對象而非改革的參與者。在第一輪的經濟改革中（19801992），從試行勞動合同制到企業內部實行“優化勞動組合”；從實行計件工資到工資制度改革；從廠長經理負責制到企業承包制，國有企業工人們的頭上已經懸上了一把看不見摸不著的“達摩之劍”，使他們惶惶不可終日又不知何去何從。而企業的經營管理者們則手握日益膨脹又逐漸失去約束的權力，非但未能利用這些權力把國有企業帶出困境，反而使自己成為了中國社會最腐敗的一個階層。在1993年第二輪經濟改革開始后，依循中央政府“抓大放小”的方針，國有企業改革走上了企業改制和政策性破產的“快車道”。但是，在如此重大的改革過程中，從中央到地方的各級政府官員們仍然是在“摸著石頭過河”的心態下出決策，他們既沒有對這種改革后果的充分前瞻，更缺少可供操作的規范性政策。在將3000余萬國有企業工人驅離工廠之后，大批中小國有企業或被賤價出售或被關閉破產。這一“改革”中的受益者是國有企業的廠長經理和地方政府的行業主管官員，通過改制和政策性破產，他們不但抹掉了企業賬面上的貪污劣跡，而且在一夜之間完成了從經營管理者、官員到企業所有者的轉變。這一時期的改制和政策性破產的另一直接后果是形成了一類“勞權爭議”。自上個世紀末以來，這類爭議大幅度上升，并由此形成了一個上訪高潮。國家信訪局局長周占順在2003年11月接受新華社半月談采訪時承認“近期以來，群眾集體上訪、重復上訪和群眾赴京上訪上升幅度大，人數多、規模大、持續時間長、行為激烈，在一些地方和行業引起連鎖反應，嚴重影響首都北京和局部地區的社會穩定。2按照學者們對上訪事項的分類，因國有企業改制造成的拖欠工人工資、工人下崗失業后再就業困難、基本醫療無保障、社會保險基金不到位等是工人“集體上訪中反映較為突出的問題。”3與上訪高潮同時，工人自發的集體維權行動，包括示威、靜坐、罷工、堵路等，也在大幅度增長。1993年至2003年間，每年發生的“群體性事件”數量已由1萬起增加到6萬起，參與人數也由73萬增加到307萬。4法律在賦予公民權利同時，也向公民提供了一種請求救濟的權利，公民在權利被侵犯時，可以通過司法救濟途徑維護自己遭到侵害的權利。中華人民共和國憲法列舉的公民權利救濟權包括批評權、建議權、檢舉權、控告權、申訴權和取得國家賠償權，實現上述救濟權的途徑是公力救濟，即由國家承擔救濟義務。公力救濟途徑包括調解、仲裁、訴訟、行政裁決和信訪等。但是在現實中，當國有企業工人的基本勞動權利以及與勞動權有關的其它權利在改革中受到侵害時，公力救濟對他們開放的卻只有信訪這一條路。從維護公民權利的實際效果來看，至少對于那些因企業改制而上訪的工人來說，信訪實際上就是由各級政府部門共同構建的一個權利救濟“陷阱”，在這個“陷阱”里，信訪1MICHAELZHANG2006THESOCIALMARGINALIZATIONOFWORKERSINCHINASSTATEOWNEDENTERPRISESSOCIALRESEARCH,VOL73,NO1SPRING,PP1591842胡奎、姜抒“2003年中國遭遇信訪洪峰，新領導人面臨非常考驗”，瞭望東方周刊，轉自，“新浪網”，（HTTP/NEWSSINACOMCN/C/20031208/10142314186SHTML），2003年12月8日。3同上。4陳利華“中國“群體性事件”10年增6倍”，新華每日電訊，第（5）版。3者在各政府部門之間，上下級政府之間像“人球”一樣被踢來踢去，在耗費了大量的時間、精力和財力之后，他們的信訪問題仍然得不到解決。當工人們明白了他們的合理訴求根本不可能通過“法定”的信訪程序得到政府官員的真誠關注時，便會采取自己認為“合情合理”的手段，即采取集體行動，進行自力救濟，追討自己的權利。但是，在官方營造的“語境”中，這些集體行動屬直接“威脅社會和政治穩定”的行為；對于地方政府官員們來說，這類集體行動更直接威脅到他們“以權謀私”的切身利益。因此，地方政府通常會以“維護穩定”為借口，動用國家暴力機器，驅散工人，拘捕行動的組織者與參與者，并對其中的一些人施以刑事處罰或者勞動教養處罰。從2003年起，中國勞工通訊展開了面向全國范圍的“勞工權益公益訴訟”項目（LABOURRIGHTSLITIGATION）。這一項目以合法權益遭受侵害的工人為協助對象，為愿意通過法律手段追討權利的工人提供免費法律咨詢服務；為沒有經濟能力、但又希望通過法律程序追討權利的工人提供訴訟所需費用。本報告所選的五個個案均為國有企業改制和政策性破產引發的勞權爭議，其中四個個案的當事人接受了中國勞工通訊提供了法律援助。本報告將以這些個案為基礎，以國有企業改制和政策性破產為視角，以此項“改革”所引發的勞權爭議及工人追討權利的過程為主線，描述在現有制度下這類爭議演變成工人集體行動的過程，并嘗試探討這個過程發生和發展的真實原因。本報告的結論是，我國政治體制中特有的信訪制度以及受到行政過度干預的司法制度，在實踐中已經蛻化成了激化和放大社會矛盾的機制。這些制度不但不能解決現有的社會矛盾，反而在其運行過程中不斷制造著更大的社會危機。一、個案簡況（1）姚福信、肖云良組織工人維權案姚福信、肖云良組織工人維權案（以下簡稱“姚肖案”）發生在遼陽鐵合金廠（以下簡稱“鐵合金廠”），該工廠位于遼寧省遼陽市。在1998年至2001年間，鐵合金廠的工人們曾多次到中央和遼寧省的中共紀律檢查部門、人大、法院和檢察院，舉報該廠總經理范一成等人的貪污行為，但未能引起上述部門的重視。2001年11月，鐵合金廠宣告破產。破產后，由政府官員組成的破產清算小組除了向工人了支付一筆標準極低的經濟補償金（每年工齡折合600元）外，并沒有兌現償還廠方拖欠的工資的承諾。2002年3月11日，在遼陽市政府門前，包括鐵合金廠在內的遼陽市六家工廠共萬余名工人舉行示威游行，要求查處政府官員和各工廠負責人的貪污腐敗行為，要求發放拖欠工人的工資和解決工人在企業破產后的生活問題。此次行動后，包括姚福信（鐵合金廠工人家屬）、肖云良（鐵合金廠工人）在內的數名工人代表被拘捕。2003年5月9日，遼寧省遼陽市中級人民法院作出一審判決，以“顛覆國家政權罪”判處姚福信有期徒刑七年、剝奪政治權利三年；判處肖云良有期徒刑四年、剝奪政治權利二年。6月27日，遼寧省高級人民法院作出二審判決，維持原判。（2）朱國、王漢武參與工人維權案4朱國、王漢武參與工人維權案（以下簡稱“朱王案”）發生在隨州鐵樹紡織集團有限責任公司（以下簡稱“鐵樹公司”），該公司位于湖北省隨州市，2002年底宣告破產。當時，該公司共欠職工債務高達2億元，包括醫療保險費、養老保險費、住房公積金、應報銷的醫療費、企業內部職工股份的本金等等。2003年1月，由當地政府官員組成的破產清算小組發出通知，取消退休職工和內部退休人員每月的生活補貼、交通補貼和水電補貼（共127元），這一通知引起退休職工的不滿。2004年2月初，破產清算小組再次發布通知，宣布以每股270元兌現本金價值1000元的內部職工股份，這樣一來，受破產政策影響者從退休職工迅速擴大到全廠職工。2月8日上午9時至下午1時，近2000名工人堵塞了漢（西）丹（江）鐵路隨州段及附近316國道范圍內的交通，后遭警方驅散，包括朱國、王漢武在內的數名工人被拘捕。朱國和王漢武兩人分別于2月24日、25日被隨州市增都區檢察院以涉嫌“聚眾擾亂公共場所秩序”和“交通秩序罪”逮捕；中國勞工通訊通過“勞工權益公益訴訟”項目為兩人聘請了辯護律師并代付了律師費。在律師介入王漢武一案之后，隨州市曾都區檢察院撤銷了對王漢武的刑事起訴，隨州市勞動教養管理委員會卻在2004年3月25日決定對王漢武勞動教養二年又三個月。2004年4月7日，王漢武在律師的協助下，以隨州市勞動教養管理委員會為被告，向隨州市曾都區法院提起行政訴訟。2004年4月12日，隨州市勞動教養管理委員會以“考慮王漢武的身體情況欠佳”為由，決定對其勞動教養所外執行，同時警告王漢武不得對勞動教養再次提起行政訴訟，否則將會考慮重新實施所內執行。王漢武獲釋回家后要求中國勞工通訊繼續提供法律援助，中國勞工通訊隨即委托律師，就隨州市勞動教養委員會的行政處罰決定再次向當地法院提起行政訴訟。此案另一位當事人朱國則在2004年6月24日被隨州市曾都區法院判處有期徒刑一年。（3）羅明忠等人組織工人維權案羅明忠等人組織工人維權案（以下簡稱“天原案”）發生在四川宜賓天原股份有限公司（以下簡稱“天原公司”），該公司于2003年9月進行改制。由于公司方決定不向具有國有企業工人身份的1000余名內部退休職工支付“身份置換補償金”，引起一部分內退職工的不滿。這些工人在多次上訪無果的情況下，于2005年7月下旬堵塞了公司大門，要求公司支付補償金。事后，工人代表羅明忠、詹先富、駱惠全、周少芬被警方拘捕。2006年3月6日，四川省宜賓市翠屏區檢察院以四人涉嫌“聚眾擾亂社會秩序罪”向宜賓市翠屏區法院提起公訴。中國勞工通訊為羅明忠、駱惠全、詹先富聘請了辯護律師（周少芬拒絕援助）。2006年4月，羅明忠等四人被宜賓市翠屏區法院以“聚眾擾亂社會秩序罪”判處有期徒刑或者有期徒刑緩期執行（羅明忠、駱惠全分獲有期徒刑二年；詹先富獲有期徒刑一年六個月，緩刑二年；周少芬獲有期徒刑一年、緩刑一年）。此后，羅明忠、駱惠全上訴，二審法院維持原判。（4）804單位職工維權案804單位職工維權案（以下簡稱“804單位案”）發生一個代號為“804單位”的倉庫，該倉庫直屬全國供銷總社棉麻局，用于儲存國家儲備棉。因倉庫位于遼寧省錦州北寧市，所以由遼寧省供銷社棉麻公司代管。2001年4月，該棉麻公司發布文件，要求804單位全體職工辦理內部退休或者解除勞動關系的5手續。在職工被迫與單位簽訂了解除勞動關系的協議后，他們才發現，804單位屬事業單位，各級政府并無政策允許用人單位解除與職工的勞動關系。由于缺少政策依據，當地政府拒絕為這些職工辦理下崗證明，因為沒有下崗證明，當地社會保險機構也拒絕為他們辦理養老保險的接續手續，社會保障部門也拒絕為他們支付最低生活保障費。在生活面臨困境的時候，804單位的21名職工開始到遼寧省政府和中央政府有關部門上訪，但多年上訪并沒有解決任何問題。2007年7月31日，職工代表吳光軍在中國勞工通訊為其聘請的律師的協助下，向沈陽市皇姑區法院起訴遼寧省棉麻公司，要求承認和恢復他與804單位的勞動關系。該法院在接案后表示受理此案并向被告遼寧省棉麻公司發出了傳票。但是，當法院與該公司“溝通”后，告知吳廣軍“法院不受理此案”，并拒絕說明不予受理的理由，更拒絕依法出具任何不予受理的書面文件。（5）王桂蘭醫療費爭議案王桂蘭醫療費爭議案（以下簡稱“王案”）的當事人王桂蘭原為湖北恩施土家族苗族自治州恩施市舞陽商場售貨員。1997年舞陽商場改制，王桂蘭承包了該商場的一個銷售藥品的柜臺。2001年6月5日，舞陽商場決定“進一步”改制，在未與職工協商的情況下，場方決定將商場占地出售給發展商，停止所有承包柜臺的營業。王桂蘭后因貨品損失一事與商場管理方發生糾紛并訴至法院。后經恩施市法院調解雙方達成協議，由商場向王桂蘭支付經濟損失賠償5萬元。但該商場在支付了2萬元后，余下的3萬元卻遲遲不予支付。王桂蘭多次到恩施市法院請求強制執行，法院卻以種種理由一拖再拖。2001年11月22日，王桂蘭在再次遭到法院執行庭的拒絕后，在法院大門口用汽油淋頭，威脅如不解決便點火自焚，法院的法警非但沒有勸止，反而加以嘲笑。王桂蘭一氣之下點火自焚，造成頭面部三度燒傷。2004年4月9日，在中國勞工通訊“勞工權益公益訴訟”項目律師的協助下，王桂蘭與恩施市政府達成協議，由恩施市政府負擔王桂蘭整容所需的全部治療費用，同時，恩施市政府同意為王桂蘭安排全額退休金。2005年1月份以后，王桂蘭因與恩施市政府就醫療費等問題再次發生爭議，遂到恩施市所屬的恩施土家族苗族自治州政府和北京有關政府部門上訪，并到美國駐華大使館門前呼喊口號，希望引起國際社會關注。7月31日，恩施市政府在接到北京市公安局的通知后，派遣6名警察將王桂蘭從北京的一所醫院強行押回恩施，9月1日，王桂蘭被湖北恩施土家族苗族自治州勞動教養委員會勞動教養一年又三個月。獲釋后，王桂蘭繼續來往于北京和恩施之間上訪。2007年10月，王桂蘭因參與策劃“全國上萬訪民致函十七大、倡憲政民主、消除冤情”行動被警方拘留，隨后獲得釋放。2007年12月19日，北京市西城區公安分局以“涉嫌顛覆國家政權罪”對王桂蘭實施刑事拘留，后因“證據不足”將其釋放。二、國有企業改革與勞權爭議1、國有企業改制與政策性破產的概念從上個世紀末開始，各級政府對國有企業進行了被稱為“國有企業改制與政策性破產”的改革。國有企業改制具有明顯的私有化的導向，在國務院國有6資產監督管理委員會2003年11月30日發布的關于規范國有企業改制工作的意見中，將改制的形式確定為，對國有企業的“重組、聯合、兼并、租賃、承包經營、合資、轉讓國有產權和股份制、股份合作制等多種形式的改造。”國有企業的改制從1997年進行試點，在1998年大面積展開，在各級政府以“運動”方式的強力推進下，到2000年初，地（市）、縣級政府屬下的中小國有企業的改制已經基本完成。5在國有企業改制的同時，各級政府還決定對經濟效益差、長期虧損、資不抵債、瀕臨破產且無人購買的國有企業，實施政策性破產。這種“政策性破產”是指政府在確定了實施破產的企業后，法院再根據政府的指令“依法”宣布該企業破產。“政策性破產”與商業性破產的最大區別在于，它是一種政府的行政行為，破產企業清產核資后的所有資產首先用于安置職工，而不是清償銀行債務。6在政策性破產的實際操作中，破產清算組成員主要由政府有關部門的官員組成，整個破產過程由政府掌控。曾有基層法院的人士撰文提到，在破產案件的審理過程中，由政府各級官員組成的“破產指導小組”及其下屬的破產清算組，常常凌駕于法院之上，對破產案件的具體處理行使指揮權和決定權。7從1994年到2004年底，全國共實施政策性關閉破產項目3484戶，涉及職工667萬人。8大規模運動式的國有企業改制與政策性破產，給我國工人以至全社會帶來了巨大的影響。這場“改制運動”不但涉及到廣大國有企業工人的各種權益，而且徹底顛覆了工人階級在社會中的政治地位和社會地位。回顧國有企業改革的歷史，工人們曾對上個世紀80年代的第一輪改革持支持的態度，因為在那一輪改革中，工人的工資和福利得到了提高。然而，當國有企業在1992年進入了新一輪改革之后，僅僅十余年的時間，工人們的政治地位、社會地位和經濟地位便發生了實質性變化。在經濟方面，他們失去了在第一輪改革中獲得的利益；在政治與社會方面，他們則淪落到了社會的最底層。從改革的操作層面上看，在2003年關于規范國有企業改制工作的意見出臺之前，中央政府一直沒有一個統一、完整的指導國有企業改制的政策文件。國有資產監督管理委員會的高級官員也曾經謹慎地承認，“改制的過程不夠規范”；“有些企業改制過程的透明度不高，存在暗箱操作的弊端；有些企業的改制行為損害了債權人的利益和職工的合法權益，；也有些企業在改制過程中發生了內外勾結、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違紀違法行為。9在缺少中央政府規范性政策的情況下，國有企業改制與政策性破產實際上為地方政府官員和企業的經營者們創造了一個千載難逢的機會，使他們可以在改制中相互勾結，以低估企業資產來掩蓋貪污的事實，并進而共同瓜分國有資產。10不過與國有資產的命運相比，5汪暉“改制與中國工人階級的歷史命運江蘇通裕集團公司改制的調查報告”，天涯，2006年1期。6見中華人民共和國企業破產法（試行）（1986年12月2日全國人大常委會通過，2007年6月1日廢止）第三十七條。7劉明俊“新破產法最后爭議職工能否破產”，“商務周刊網絡版”（HTTP/WWWBUSINESSWATCHCOMCN/HTML/LAW/0632815403723173HTML），2006年3月28日。8王一“國有企業政策性破產最終都將由國家財政來買單”，第一財經時報，轉自“新浪網”（HTTP/FINANCESINACOMCN/G/20050513/04131583425SHTML），2005年5月13日。從2008年之后，國有企業破產將一律按中華人民共和國企業破產法（中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議于2006年8月27日通過）的規定程序辦理。9“國資委負責人就規范國企改制意見答記者問”。北京青年報，轉自“TOM新聞網”（HTTP/FINANCENEWSTOMCOM/1001/1002/2003121834343HTML）7國有企業工人的命運更加悲慘，在企業經營管理者眼中，他們不但不再具有任何“使用價值”，而且是妨礙企業私有化的“絆腳石”，是需要盡快甩掉的“包袱”。據勞動和社會保障部的數據，在1998年至2004年的7年間，國有企業裁掉了十分之六的人員，累計裁員近3000萬；在1998年至2000年間，每年裁員人數都維持在700900萬人之間。11遺憾的是，直到2006年11月，中央政府才公開承認國有企業改制與破產對工人造成的權益傷害，歸納了導致國有企業改革中職工權益受損的五大原因及其后果，并提出，要采取措施，切實維護職工的知情權、參與權和改革成果分享權。12政府政策對這三項權利的強調也恰恰證明了，在改革中，工人根本就沒有這三項權利。在此，我們要指出的是，這場“改制破產運動”在損害了工人經濟利益，摧毀了工人的社會和政治地位的同時，更無情地顛覆了中國工人傳統的社會心理定位，將他們的自我身份認定推回了市場經濟的原點，即受資本雇用的勞動力。雖然，這種社會身份和政治地位向現實的回歸，從長遠來說并非一件壞事，但問題是，在這一回歸過程中，決策者們殘酷地剝奪了工人們維持基本生活的空間，使他們賴以為生的只剩下一筆“最低生活保障費”，使他們從過去的“企業主人”、“社會主人”、“國家主人”變成了一個需要得到社會各界“憐憫”與救濟的“弱勢群體”。當權者們希望用這筆“最低生活保障費”勾銷應當對工人們過去的貢獻所應支付的所有補償,也許更希望這筆僅夠維持最低生存水平的費用可以讓下崗失業工人忘記過去的一切，從而使一個3000余萬之眾的“弱勢群體”在日后“自生自滅”。但是，人非草木，也非可以隨意棄置的機器零件就在國有企業改制與政策性破產已經基本完成之時，改革的“后遺癥”在近年來頻繁發作。2、勞權爭議改制與政策性破產的“后遺癥”從本世紀初至今，國有企業下崗失業工人組織和參與的集體行動一直持續不斷，并構成了這一時期我國工人集體維權行動的一個主要組成部分。13這種行動實質上是下崗失業工人與國有企業管理者和地方政府之間的一種爭議，我們將這類爭議稱為“勞權爭議”。這里的勞權是指勞動權，它是勞動者就業中10據政府有關部門估計，我國自實行國有企業改革以來，每年大約有800到1000億元人民幣的國有資產流失。國家審計署署長李金華認為，腐敗分子對國有資產的侵吞是國有資產流失的主要原因。見，申鏵“李金華國有資產流失是中國最大的威脅”，“自由亞洲電臺”（HTTP/WWWRFAORG/MANDARIN/SHENRUBAODAO/2006/09/30/LIJINHUA/），2006年9月30日。11劉英麗“今年告別下崗職工”，中國新聞周刊，2005年3月，總220期。12導致國有企業職工權益受損的五大原因及其后果是第一，部分企業改制不規范，包括改制程序不規范、不透明，方法簡單，甚至搞“暗箱操作”；限時間、搶進度，不將企業改制方案或破產預案提交職代會審議；改制過程中未妥善處理拖欠職工的工資、集資款等。第二，由于企業資產變現難，尤其是已停產多年的老國有企業資產變現困難，造成企業改制成本嚴重不足，企業改制、關閉破產后拖欠職工工資和經濟補償金、欠交社保費等，職工債權長期得不到清償。第三，農林、軍工、煤礦、有色等特殊行業和資源枯竭城市或礦區落實優惠扶持政策有困難，下崗失業人員再就業困難。第四，一些廠辦大集體企業停產半停產時間較長，職工因企業欠繳社會保險費，得不到失業、醫療保障。第五，由于一些企業、行業情況特殊，受歷史原因和經營體制等影響，導致企業經濟效益差，不能正常發放職工工資。見任芳“五大原因導致國企改革中職工權益受損”，“新華網”（HTTP/NEWSXINHUANETCOM/POLITICS/200611/15/CONTENT_5334163HTM），2006年11月15日。13有關工人集體維權行動的研究報告，見，中國勞工通訊“中國工人運動觀察報告20002004”、“中國工人運動觀察報告（20052006）”，“中國勞工通訊網站”（HTTP/WWWCLBORGHK/CHI/NODE/1200006TID900001）。8和失業后所有權利的集合，中華人民共和國勞動法第三條對這一權利集合有比較完整的表述。14相對于有明確法律定義的勞動爭議，15勞權爭議有下列特征第一，這類爭議的當事人不但包括企業的經營管理方和勞動者，而且包括了政府的有關部門。這是因為，國有企業的改制和政策性破產主要是由政府有關部門決策、指導的，屬于政府的行政行為。第二，這類爭議多為集體爭議。國有企業的改制與政策性破產波及企業大部分普通勞動者，當他們的權益受到相同行為的共同侵害時，便形成了較為一致的權利訴求。第三，這類爭議所涉及的權益范圍較勞動爭議更為廣泛，它所涉及的權益既體現在中華人民共和國勞動法第三條中，也涉及到與這些權益密切相關的其它權益，例如，對政府政策和企業改制破產方案的知情權，對改制和破產過程的參與權，對貪污腐敗的政府官員和企業經營者的問責權以及對改革成果的分享權等等。第四，正是由于這類爭議涉及的權益范圍非常廣泛，也使爭議的事項較一般勞動爭議更為復雜。在勞權爭議中，作為當事人的勞動者往往會提出一項以上的權益訴求，他們追討的可能是自己在受雇期間應得的利益（例如，被拖欠的工資、經濟補償金、養老保險金、醫療費用、股份本金等等），也可能是要求重新就業；他們可能要求追究企業管理者所應承擔的民事賠償責任和刑事責任，也可能質疑政府制定和執行的企業改制和破產政策，這部分訴求更可能涉及行政訴訟法確定的政府官員行政行為失當和行政不作為等行政責任。國有企業改制和政策性破產對工人權益的侵害，是形成勞權爭議的基本原因。在企業改制和破產過程中，這類傷害行為又是一種普遍現象，包括企業改制操作不規范；改制程序不透明；“身份置換”方法簡單；“身份置換補償金”標準過低；企業改制、破產和職工安置方案未經職工代表大會審議或者通過；拖欠職工的工資、社會保險費、集資款；以“改制”為名，剝奪職工的就業權利；以“維護社會和政治穩定”、“保證企業改制順利進行”的名義，剝奪職工的知情權和參與權等等。勞權爭議發生在國有企業改制和政策性破產過程中，因此具有階段性的特點。如果3000余萬下崗失業工人能夠得到政府妥善安置的話，隨著國有企業改革的完成，這類爭議將不會重復發生。當然，政府安置需要支付成本，不過，這是政府必須支付的成本首先，這批工人曾經為企業為社會做出的巨大貢獻，妥善安置他們，為他們提供基本的生活保障是政府必須承擔的責任，而這種責任又是有價的責任；再者，及時解決這類爭議，使下崗失業工人恢復正常的生活狀態，由此帶來的社會安定與和諧的卻是無價的后果。3、勞權爭議的個案情況其實，作為國有企業改制的“后遺癥”，勞權爭議并非只是發生在改制和政14中華人民共和國勞動法第三條規定“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。勞動者應當完成勞動任務，提高職業技能，執行勞動安全衛生規程，遵守勞動紀律和職業道德。”15根據中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法（2007年12月29日第十屆人大常委會第三十一次會議通過）第二條的規定，勞動爭議是用人單位與勞動者就確認勞動關系；訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同；除名、辭退和辭職、離職；工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護；勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金等事項發生的爭議。9策性破產完成之后，勞權爭議更多的是發生這一過程之中，而且可以說，在全國各地很難找到一家沒有發生過勞權爭議的國有企業，即使在官方控制的媒體報道中，也鮮見關于“平穩改制”的報道。這些在改制過程中甚至改制初期便發生了的勞權爭議，之所以絕大部分都在改制和破產完成后才以“后遺癥”的形式顯現出來，其根本原因就是，在勞權爭議初期，工人們一般會反復向政府有關部門提出自己的訴求，但是一般不會得到政府的回應，直到他們發現，不但所有的權利都被剝奪殆盡，而且所有權利救濟渠道均被堵塞時，才不得不采取請愿、游行、堵路等行動。本報告所涉個案可以對勞權爭議的產生發展過程作進一步解釋。發生“姚肖案”的遼陽鐵合金廠原為國有中型企業，有50年的歷史，在最后一任總經理范一成任職期間，企業資產嚴重流失，而且屢遭外商“欺騙”。該廠自1995年起就沒有為工人繳納養老保險費，并且一直拖欠工人的工資、醫療費、取暖費等。2001年11月5日，鐵合金廠宣告破產，由遼陽市政府有關部門組成的破產清算組在沒有償還拖欠工人的工資、醫療費、取暖費等債務的情況下，僅以極低的標準向工人支付了經濟補償金（“身份置換補償金”）。根據中國勞工通訊主任韓東方在自由亞洲電臺“勞工通訊”節目對該廠職工郭秀靜（姚福信的妻子）的采訪，企業破產后，支付給工人最高的經濟補償金是18000元（30年工齡及以上者），30年工齡以下者，工齡每少兩年，減去502元。而且，工人們在領取了經濟補償金之后的兩年間，不但沒有資格領取失業救濟金，還要自己繳納社會保險和取暖費等費用，而僅取暖費一項，每年所需費用就達1000元。16工人們對上述安排不滿，在2002年曾幾次到遼陽市政府集體上訪。從鐵合金廠工人的訴求來看，這是一起典型的“勞權爭議”第一，工人們要求償還自己在受雇期間應得的利益，即企業在未破產前拖欠工人的工資、醫療費、取暖費等費用。由于鐵合金廠已經破產，而且破產前屬國有企業，工人們的權利請求對象自然就是遼陽市政府以及由政府派出的破產清算小組。第二，工人們向當地政府提出解決生活問題的要求，理由是政府既是破產的決策者也是實際操作者。第三，工人們要求追究鐵合金經營管理者貪污腐敗行為的刑事責任。發生“朱王案”的鐵樹公司是1966年建成投產的國有大型二級企業，2002年底破產后，“破產清算小組”發出通知取消退休、內部退休人員每月127元的生活補貼、交通補貼和水電費補貼，理由是，這些補貼不屬國家政策規定的發放范圍，企業破產后公司已無力承擔，政府財政也難以承受。172004年2月“破產清算小組”又宣布以每股270元的低價兌現職工手中持有原價千元的內部職工股份，使工人們遭受到二次打擊，隨即引發職工強烈不滿，并直接導致部分職工在2月8日沖擊公司大門和堵塞鐵路的行動。16“和郭秀靜談鐵合金廠破產”，“中國勞工通訊網站”（HTTP/BIG5CHINALABOURORGHK/PUBLIC/CONTENTS/ARTICLEREVISION5FID46622法制科經專人審查后,如果同意報送勞動教養,經分管局長批準后,將案件材料報上級公安局法制處審查3上級公安局法制處專人審查后,向分管勞動教養的局長匯報研究決定是否批準勞動教養及勞動教養的期限,然后以勞動教養委員會的名義做出決定。49從以上勞動教養的所謂的“機構構成”和“程序”看，第一，這個“勞動教養管理委員會”名義上是由三個行政機關組成的，其中的民政部門和勞動部門并無采取限制人身自由手段之權利，所以，實際上是公安機關獨家行使勞動教養的審批權。第二，按照中華人民共和國治安管理處罰法第十條和刑事訴訟法第六十九條的規定，公安機關可以使用的限制人身自由的形式是行政拘留和刑事拘留，時間分別為最長不超過20天和30天。而在勞動教養制度中，公安機關掌握了勞動教養審批權，這一權力使其限制人身自由的時間延長到了4年第三，在勞動教養決定的過程中，公安機關完全是單方面地審查證據和做出勞動教養的決定，不允許勞動教養對象提出意見和作出辯解，也不給他們委托律師進行辯護的機會。這個過程的特點是快速、保密和隨意。第四，勞動教養的對象存在極大的不確定性，盡管在國務院關于勞動教養問題的決定和1982年國務院轉發公安部的勞動教養試行辦法中，對勞動教養適用的對象有所規定，但實際上，勞動教養已經成為公安機關以及當權者懲治其單方面認定的所謂“違法犯罪人員”的一種便利手段，或者是一個“大口袋”。50在中共政法委的統一領導下，公安機關更會與其他司法機關“相互協調”，特別是在針對工人集體行動的參與者和組織者時，如果檢察院和法院認為證據不足不方便定罪的話，自有公安機關掌控的勞動教養作為最后手段，以保證可以“依法”限制這些人的人身自由。王桂蘭和王漢武被勞動教養懲處的背景，生動的反映出了勞動教養制度法外懲治的靈活與方便等特色。2005年7月間，王桂蘭在北京上訪期間曾到美國大使館門前呼喊口號，希望能夠引起國際社會對其遭遇的關注，更希望以這種手段引起中央政府對其悲慘遭遇的關注，并介入給予解決。這一行為引起了從北京到湖北省再到恩施市各級政府的反感和憤怒，王桂蘭隨即被北京市公安機49吳弘達著勞動教養與留場就業，華盛頓勞改基金出版社2004年第1版，第4142頁。50喬金茹“我國現行勞動教養制度存廢問題之思考”，法律適用2003年第6期（總207期），第6466頁。28關拘捕，后由恩施市公安局的6名警察從北京押回。在8月2日到達恩施市后，當地公安機關先將她拘禁于居住地附近的一個公安派出所內，要求她交代所謂“沖擊大使館”的動機和背后的主謀。在遭到拒絕后，公安機關對其實施了為期7天的行政拘留。在拘留期間，當地政府有關部門向王桂蘭的家屬暗示，她與恩施市政府原來簽訂的治療費用協議存在“問題”，只要他們交出這份協議的原件，“一切都可以商量”。在遭到家屬拒絕之后，恩施市公安局將對王桂蘭的行政拘留轉為刑事拘留。519月1日，也就是在王桂蘭被行政拘留之日起不足一個月，湖北恩施土家族苗族自治州勞動教養委員會作出恩州勞決字（2005）第47號勞動教養決定，對王桂蘭勞動教養一年又三個月。在“朱王案”中，王漢武于2004年14日被隨州市公安局曾都分局以涉嫌“聚眾擾亂社會秩序”刑事拘留，2月25日，被隨州市曾都區檢察院以涉嫌“聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪”逮捕。但隨后由于中國勞工通訊為其聘請的律師的介入，曾都區檢察院以“認定事實不清、證據不足”等理由將案件退回曾都公安分局補充偵查。值得注意的是，此次公安機關并沒有按照檢察院的要求，進行“補充偵查”，而是運用公安局勞動教養的決定權，直接對王漢武實施了勞動教養懲治。隨州市勞動教養管理委員會于3月25日以“煽動群眾鬧事、堵塞鐵路交通、阻礙公安民警依法執行公務”為由，對王漢武作出勞動教養二年又三個月的決定。52勞動教養制度的丑惡性更在于它是一種限制人身自由的變異制度。勞動教養制度被定義為一種行政處罰，是針對那些有輕微犯罪行為尚不夠刑事處罰的人所采取的措施。但是作為限制人身自由的手段，這種措施與刑法規定的“管制”和“拘役”兩種刑事處罰相比，其嚴厲程度甚至超過后者。按照中華人民共和國刑法，管制的期限為3個月以上2年以下，拘役的期限為1個月以上6個月以下；而按照1982年國務院轉發的公安部勞動教養試行辦法，勞動教養的期限為1年至3年，可延長至4年。根據刑事法律的規定，被處以管制的犯罪分子并不予以關押，不過是在一定程度上限制其人身自由，對于被判處拘役的犯罪分子，更可根據其犯罪情節等，予以緩刑；而在勞動教養期間，被勞動教養者要被收容在勞動教養場所，接受“強制性教育改造”，因此，在勞動教養這種行政處罰與刑事處罰之間，存在嚴重的處罰程度上的失衡與錯位,違背了錯、罰相適應的法治原則,無法體現司法的公正。53六、結論在我國憲法中可以找到幾乎所有國際公認的人權保障原則，但是在現實中，我國公民的權利卻隨時面臨著被政府公權力任意剝奪的危險。在國有企業改制51刑事拘留是指在刑事訴訟過程中，為防止社會危險性的發生，保證偵查、起訴、審判順利進行的一種臨時剝奪人犯人身自由的措施，這種措施不具有任何處罰的性質。據此定義，可以認為，恩施市公安局對王桂蘭予以的刑事拘留本身意味著已經將她視為“現行或者重大犯罪嫌疑分子”。見，中華人民共和國刑事訴訟法第六十一條。52王漢武的律師隨后協助王就勞動教養決定提起行政訴訟，2004年4月12日，隨州市勞動教養管理委員會又決定對王漢武的勞動教養變更為“所外執行”。53黃志勇“對我國勞動教養制度的反思”暨南學報人文科學與社會科學版，2005年第1期（總第114期）第1723頁。29與政策性破產接近尾聲的時候，我們看到，由于這個過程缺少中央政府統一的規范與監督，工人不但對這個過程完全沒有參與權，甚至對于自己被強迫下崗后應得的經濟補償都無權討價還價，以至國有企業的改制和政策性破產過程演變成了一個政府官員與企業的經營管理者相互勾結，侵吞國有資產、剝奪工人合法勞動權利、引發勞權爭議的過程。當工人們嘗試通過公力救濟途徑追討自己的權利時，他們等于是進入了一個公力救濟的“陷阱”，這個“陷阱”對他們來說，就是一個除非自己放棄否則將永無終點的過程，是一個精神和身體的被摧殘的過程。在這個過程中，他們消耗掉的金錢、時間和精力將是一個未知數，而追討權利成功的機率微乎其微，就算是有微乎其微的成功機率，還要取決于個別官員是否能夠在恰當的時候發現他們那一絲尚未泯滅的“良心”。通過本報告所涉個案，我們揭示了個案當事人的權利追討是如何從勞權爭議演變為工人集體行動的過程，報告的結論是第一、勞權爭議是特殊的勞動爭議。這種爭議是在國有企業改制與政策性破產過程中發生的，造成這類爭議的主要原因是這個過程嚴重侵害了工人的基本勞動權利以及一系列相關權利。由于各級政府在給予下崗工人合理補償和有效的安置方面，至今仍然沒有具體的政策；由于那些借“企業改制與政策性破產”為名，侵吞國有資產的政府官員和企業經營管理者仍然逍遙法外，我們認為，在未來很長時間內，這類勞權爭議仍將是我國社會諸多矛盾中的一個重要組成部分，因為3000余萬國有企業下崗失業工人不會坐以待斃。第二，勞權爭議中工人獲得司法公力救濟的權利被剝奪。當工人的權利被地方政府以“改革”的名義剝奪之后，他們同時也失去了獲得公力