國有資本經營預算如何與公共收支預算對接作者：文宗瑜 劉微來源：財政研究中央本級國有資本經營預算即將實施, 標志著決策部門對于國有資本經營預算的一些重大問題已經,做出了選擇與回應, 熱議多年的國有資本經營預算開始進人實際操作階段。但是, 這并不表明對這一問題的研究就此結束, 目前國有資本經營預算運行仍然帶有很強的探討色彩, 還有一些重大問題需要進一步強調和明確, 其中比較迫切需要解決的是國有資本經營預算與公共財政預算的對接問題。在統一的政府預算平臺上, 兩個預算的對接, 其首要之義就是要發揮國有資本經營預算作為政府宏觀調控衍生手段的重要作用, 支持并服從于公共財政職能的發揮, 通過支出安排彌補公共財政預算缺口。其次是要通過兩個預算收支科目技術上的調整, 由簡及繁、由易及難, 實現兩個預算下相關科目的科學編制和有效對接, 最大限度保證政府資金的統籌安排和技術管理上的統一。一、構建政府預算體系所要求的“兩個預算”對接政府公共管理活動和政府可控資源的配里之間存在著密切的依存關系。從市場經濟國家的發展經驗看, 有效處理好這種關系必須依托相應的制度, 即要通過政府收支預算來反映和約束政府行為, “ 以政控財, 以財行政” 。從我國正處于深刻歷史變革時期的現實來看, 提高政府管理水平、鞏固經濟體制改革成果以及推動行政管理體制改革等目標更是凸顯出把政府公共管理行為置于政府預算約束和規范之下的必要性。而且, 一個政府應當只能有一本預算, 政府預算必須是全面反映政府收支總量和結構的財政收支計劃。作為典型的政府理財、公共理財行為, 國有資本經營預算必須以適當的形式反映在政府預算之中, 實現和公共財政預算的對接。1.構建統一的政府預算體系是深化改革的要求。“ 公共財政”所要求的政府預算首先必須具有“ 完整、統一”的特征,即政府所有的收支全部納人政府預算統籌管理, 所有的收人不能再分割為預算內、預算外、“預算外的預算外”、各類基金等。這樣做, 一是有助于明確政府的職能范圍。建立現代政府預算體系, 能夠借助預算的法律權威, 嚴格界定政府的活動邊界, 解決政府缺位與越位并存的間題, 實現政府與市場的和諧運轉。二是有助于強化政府的社會職能。由建設型財政向公共財政的轉變, 要求政府在淡化經濟建設職能的前提下加強社會職能。政府主導職能的變遷不僅僅體現為支出結構的變化, 也涉及行政理念和利益格局的調整, 政府需要進行相應的制度建設來推動這一進程, 即政府預算要通過建立立法機關與政府部門的制衡機制, 形成對政府支出結構的剛性約束, 遏制傳統體制下政府普通存在的投資沖動, 使有限的財政資金盡可能多地配置在公共領域, 為政府履行社會職能莫定物質基礎。三是有助于提高政府的管理水平。政府預算借助既定的決策機制和監督機制, 能夠保證政府的收人來源和支出投向最大限度地符合絕大多數公眾的意愿, 能夠實現對預算資金的高效、集中管理, 提高政府對國民經濟的宏觀調控能力。國有資本經營預算是一種典型政府性收支, 必須要納人政府預算體系進行統一管理, 在保持政府預算完整及統一的同時, 實行高效、合理、規范的利益再分配。2.公共財政預算在政府預算體系中居于主導地位。公共財政預算、國有資本經營預算和社保驀金預算共同作為政府預算的墓本組成部分, 但三者在政府預算體系中的地位和作用是不同的, 公共財政預算應該居于主導地位。公共財政預算在規模上、來源上具有其他兩類預算無法比擬的優勢, 不僅維系著國家機器運轉及國防安全, 主導著政府社會公共職能的履行, 而且還承擔著預算體系的托底貴任。就國有資本經營預算而言, 國有資本盈利能力的不確定性決定了其難以承擔最終的平衡責任。國有資本與其他的資本形態一樣, 要求在流動中增值, 但國有資本畢竟是資本的特殊存在形式, 其在追逐利潤的同時, 也要注重社會效益, 往往濡要進入那些經濟效益較低甚至是負效益、而社會效益很高的行業, 這部分國有資本很難通過自身的運營實現增值, 從而也難以為國有資本預算提供收人。同時, 由于我國的國有企業改革尚未最終完成, 符合市場競爭需要的產權結構和法人治理結構尚未真正建立, 相當多的競爭性領域的國有企業由于自身機制不夠順暢而陷于困境, 也難以成為國有資本經營預算的穩定收人來源。而就社保基金預算而言,其職能與定位更是不可能為整體預算平衡提供資金支持。因此, 在任何情況下, 公共財政預算的主導地位都不會改變。3.把國有資本經營預算納人政府預算體系。在構建統一政府預算體系的前提下, 要求把國有資本經營預算納人其中。這樣做首先是有利于強化相關部門的制衡監督。國有資本經營預算討諸實施之后, 其涉及的變現和經營收益所產生的現金流將十分可觀, 如果在制度設計上出現漏洞, 將造成難以估計的損失。把國有資本經營預算納人政府預算體系,有利于強化部門之間的制衡和監仔, 有利于實現預算信息的透明和共享, 有利于實現部門分工基礎上的相互監督。二是有利于降低預算管理的運行成本。如果國有資產管理部門單獨進行預算管理, 由于缺乏相關的人才和機構, 將不可避免地走上機構擴張和人員膨脹之路,這無疑會加大政府的行政成本, 有悖于建設高效政府的執政思路。而且從技術角度來講, 隨著公共財政制度改革的不斷深人, 財政資金管理水平已經得到較大提高, 完全可以滿足國有資本經營預算的資金管理需要。三是有利于防范公共風險。當前, 我國政治穩定、經濟發展, 構建和諧社會不斷取得實質性進展,但潛在的公共風險仍然不容忽視,特別是社會矛盾加劇、自然災害爆發以及國際環境惡化等方面, 都不排除發生突發性風險的可能。對此,一方面要求政府提高執政水平和駕馭能力, 另一方面需要有雄厚的財力支持。把國有資本經營預算納人政府預算體系, 可以提高政府在特殊條件下的統籌調度能力, 確保有限的政府資金的集約使用, 從而增強抵御公共風險的能力。4.在政府預算平臺上完成“ 兩個預算”的對接。把國有資本經營預算納人政府預算體系后, 要求在政府預算這一平臺上完成公共財政預算和國有資本經營預算的對接。在政府預算平臺上意味著國有資本經營預算要和公共財政預算一樣, 要遵循我國現行的政府預算編制、審批、執行及監督等相關程序, 特別是要嚴格遵守人民代表大會制度框架內的法律規范要盡可能保證預算編制、審批、執行及監份等主導部門的一致性。而兩個預算的對接則包含了兩個層面的愈思。第一, 資金渠道上的對接。即國有資本經營預算應當支持并服從于公共財政職能的履行, 國有資本經營預收入的一部分要用于彌補公共財政預算缺口。當然, 這種資金流動并非絕對是單項的。在預算科目整合后, 也不排除公共財政預算用于支持國有企業發展的資金安排到國有資本經營預算中的可能。第二, 預算科目上的對接。就收支科目而言, 國有資本經營預算要在政府收支科目要求下建立起自己的收支科目體系。在此基礎上, 要進一步對公共財政預算中的相同科目進行調整和修訂, 使兩個預算的收支科目互不重復或各有側重, 實現、政府資金的統籌安排和技術管理上的統一。二、國有資本經營預算支持并服從于公共財政職能的履行國有資本宏觀層面作用的發揮, 決定了國有資本經營預算不可能獨立于公共財政預算之外, 而是要支持公共財政職能的充分履行,并作為公共財政預算的附加預算提交人大審批。從保證公共財政預算、社保墓金預算、國有資本經營預算的統一與平衡出發, 還要在國有資本經營預算支出安排中, 拿出適量國有資本經營收人用于彌補社保基金預算缺口和公共財政預算缺口。1.正確處理公共財政預算與國有資本經營預算的關系。國有資本經營預算作為政府宏觀調控的衍生手段, 難以獨立發揮作用。在處理國有資本經營預算和公共財政預算關系時, 要始終堅持以構建公共財政預算為主導的獨立與統一相結合的政府預算體系為目標, 把國有資本經營預算作為公共財政的附加預算, 支持并服從于公共財政職能的履行, 這樣既有利于維護政府預算的統一性, 又能夠保證國有資本發揮比保值增值更大的作用。具體來說, 就是將國有資本經營預算收人的一部分用于彌補公共財政預算缺口。其中, 首先要彌補的是公共財政因支付改革成本所導致的支出缺口。我國的經濟體制改革一直是政府推動的, 與此相對應, 由此而產生的各項改革成本也責無旁貸地由政府承擔, 公共財政一直是改革成本的主要支付載體。在全面改革的攻堅階段改革成本要求在幾年內集中式的大額支付, 公共財政面臨更大的支付壓力。其次, 要彌補的是公共財政因服務加快發展所導致的支出缺口。中國的各項改革,是以不放松發展為前提的改革, 雖然中國的經濟發展模式已經由政府推動為主導逐步轉變為以市場推動為主導, 但政府作為公共產品的提供者,仍然要承擔重要的發展任務,而且是全面協調可支持發展。因此,在支出范圍上涉及全局, 在數額上需求量大, 在時效上需要連續投人,這無疑是對公共財政支付能力的巨大挑戰。2.國有資本經營預算的社會經濟作用強化及職能定位。國有資本經營預算不僅僅是為了實現國有資產保值增值, 而是要發揮作為政府宏觀調控衍生手段的功能。從國有資本管理到國有資本經營, 再到國有資本經營預算, 要求區分國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。國有資本在宏觀層面的作用及具體要求, 應定位于發揮政府宏觀調控的作用, 強化其社會經濟職能定位。尤其是中國作為國有資產數額最大與國有經濟比重最大的“ 兩大” 國家, 國有資本的宏觀調控作用有利于全社會資源配里效率的提高、有利于解決中國改革攻堅階段的深層次社會經濟問題國有資本在徽觀層次的作用及具體要求, 應定位于追求國有資產的保值增值, 引導并強調國有企業及國有控股公司提高競爭力, 盡力實現股東利益最大化。長期以來,國有資產管理的誤區, 表現為混淆了國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。研究國有資本預算, 實行國有資本經營預算, 就是要強化國有資本在宏觀層面的作用, 提升國有資本在宏觀層面的要求。具體而言, “ 國有資本經營預算是政府宏觀調控的衍生手” , 應該從宏觀調控的高度去定位國有資本經營預算的目標, 使國有資本經營預算首先支持并服從于公共財政職能的發揮, 而把國有資產的保值增值作為微觀層次的要求。3.國有資本經營預算要作為公共財政預算的附加預算提交人大審批。以公共財政預算為主導, 在政府預算平臺上實現“兩個預算” 的對接, 要求進一步體現在預算的上報形式上就是公共財政預算與國有資本經營預算不是平行上報, 而是把國有資本經營預算作為公共財政的附加預算上報人大。國有資本經營預算服務于并從屬于公共財政預算, 不僅表現為國有資本經營預算的最終目標要服務于公共財政預算的目標, 而且表現為國有資本經營預算制度要依托現有的公共財政預算。國有資本經營預算從編制到審批及審批后執行, 都不能獨立于公共財政預算外。在公共財政預算框架下, 國有資本經營預算由財政部門主導編制后, 可以保持其相對獨立的特征, 以公共財政預算附加預算的形式報送人大討論, 在立法機關經過修正與改進后, 接受人大的審批, 進而執行。這樣既保證政府預算的完整性, 又可以將國有資本經營預算和公共預算區別開來。可以說, 國有資本以附加預算的形式向人大提交并審批, 與逐漸建立統一的政府預算體系的目標是一致的。三、“兩個預算”對接所要求的“雙缺口彌補”在政府預算的平臺上, 實現兩個預算的對接, 其首要之義就是要使國有資本經營預算支持并服從于公共財政職能的發揮, 具體做法就是通過資金渠道上的對接, 把國有資本經營預算收人的一部分用于彌補公共財政預算缺口。由此, 還將引申出國有資本經營預算收人的一部分要優先用于彌補社保基金預算缺口。1.“ 兩個預算”對接的難點與重點是“ 如何支出” 。實現兩個預算的對接是國有資本經營預算的配套機制。但是, 如何實現對接還需要解決一些認識和操作上的困難。而這些困難主要是圍繞“ 如何支出”發生的。就收人而言,以稅收收人為主的公共財政預算和以國有資本收益為主的國有資本經營預算的界限是比較清晰的, 禽要處里的情況是, 在國有資本經營預算實施之前有部分國有企業已經在稅收之外向公共財政預算上繳一定的利潤。例如對石油、石化企業征收特別收益金, 煙草企業上繳的稅后利潤等。在國有資本經營預算實施后, 類似的利潤收取應該反映在國有資本經營預算收人當中。和收人相比, 支出的問題就復雜的多。在國發200726號國務院關于試行國有資本經營預算的意見中相對明確的國有資本經營預算支出包括兩大類, 一是資本性支出, 即根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求, 以及國家戰略、安全等需要, 安排的資本性支出。二是費用性支出, 即用于彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出。這兩類支出目前在公共財政預算安排中都有所涉及。那么怎么處理這些支出基本的思路是通過科目技術上的調整來完成資金支出的調整。公共財政預算在對相關收支科目調整修訂后側重于對各類型企業的無差別性支持而國有資本經營預算則側重于對國有企業的支持。除此之外, 還必須跳出這一思路, 要基于強化國有資本經營預算宏觀調控衍生手段的職能的需要, 根據資金規模, 直接在國有資本經營預算支出中列支用于彌補公共財政預算缺口和社保基金預算缺口的資金。2.國有資本經營收益要優先用于社保基金預算支出缺口彌補。我國社會保障基金缺口巨大是一個不爭的事實, 對其進行彌補的重要意義更是不言而喻。關鍵是錢從何處出按照現在的體制, 無疑只能由公共財政預算來承擔。但是公共財政預算年年面臨各方面支出增長的要求, 支出存在著很強的剛性特征, 很難一次性安排巨額資金或是常規性安排較大規模的資金劃歸社保基金。而且, 考慮到社保墓金的支出剛性, 彌補社保基金缺口的資金來源必須具有穩定性和可預見性, 那么在現有條件下, 國有資本經營預算收人就應當成為其來源之一。特別是國有資本變現收人和國有優先股分紅收人, 要盡快考慮通過國有資本經營預算支出的規劃將其劃撥為社保基金。在中長期, 應當按照建立全國范圍內綜合統籌的社會保障體系的思路, 推動或強制各地國有資本經營預算在建立全國統一的社保基金預算中發揮重要作用。3.國有資本經營收益可根據需要用于公共財政預算支出缺口彌補。近年來的經濟發展和財政體制改革, 使政府稅收收人持續快速增長, 但政府同時面臨著改革與發展的雙重任務, 其支出需求也在加速擴大, 僅靠稅收增長難以化解支出壓力, 公共財政缺口因而呈現加大態勢。因此, 三種預算的統一與平衡要求國有資本經營預算收人的一部分應該用于彌補公共財政預算的缺口, 維持公共預算的平衡。當前和將來一段時期, 中國公共財政缺口在相當程度上是由于支付國有企業改革成本而產生的, 而國有資本經營預算收人的很大一部分是國有資本變現收益, 這部分收益來源于歷史存, 以歷史存量來彌補歷史成本符合財政預算編制的收支對應原則, 這部分收人理應用于彌補公共財政預算缺口。中央級次的國有資產管理機構應該按照年或年的預算, 分階段變現競爭性領域的部分國有資產, 同時把資源性國有資產的大部分收益劃歸中央財政, 用子彌補中央公共財政缺口。地方政府級次的國有資本經營預算也要根據本地實際, 以支出中安排對公共財政預算轉移, 重點解決國企改制成本問題。四、“兩個預算”收支科目的調整及對接實現兩個預算的對接, 從預算編制方面要做好兩個預算收支科目的調整工作。這項工作應當緊密結合我國現行的政府收支分類改革進程及其要求, 由簡及繁、由易及難穩步推進, 可以允許存在一定時期內的試點和過渡, 最終目標是要實現兩個預算下相關科目的科學編制和有效對接。1.盡快完成兩個預算收支科目的調整和對接工作。實現對接的前提是兩個預算都要做出相關的調整和完善性的基礎工作。以中央級次為例, 首先是要建立起國有資本經營預算收支科目體系。按照可能發生的收支科目進行設, 一方面要落實年所推進的政府收支分類科目改革的要求,另一方面應當考慮和公共財政預算實現對接的禽要, 由簡及繁進行安排。在科目設上, 一是如何確定最商級科目的級次。對此比較便捷的選擇是設到“項”級, “項” 之下再根據國有資本經營預算的收支特點進行細分。這樣國有資本經營預算收人可以仍然沿循現行收支方案的安排, 直接作為非稅收人的一項, 方便和公共財政預算的對接。二是在支出科目設下, 要分別按照功能和經濟分類方法進行設里, 而不能簡單為資本性支出和費用性支出。其次, 要盡快修訂公共財政預算收支科目體系。一是要調整收人科目, 對于已納人國有資本經營預算的中央監管企業和煙草企業的利潤上繳科目, 如類非稅收人下的款下的“ 國有資本經營收人” 以及款下的“ 煙草商業稅后利潤收人”等要給予取消轉由國有資本經營預算反映。二是調整支出科目。對此涉及到問題較多, 是兩個預算收支科目實現對接的難點和重點。因此, 在下面重點討論。2,在試點期或過渡期可允許兩個預算支出存在相同科目。隨著市場經濟體制改革的深化, 在年全面實施的政府收支分類改革方案中, 公共財政預算支出科目中已經沒有直接針對國有企業的資本性支出科目, 對企業的支持主要是以科技創新、出口退稅、獎勵補貼、貼息等市場化方式進行投資性支出基本沒有目前保留的只有對國有金融企業的“ 補充資本金”科目, 而且上述支持采取的均是無差別原則, 并不單獨針對國有企業進行。因此, 暫時不涉及和國有企業經營預算的對接問題。需要關注的主要是費用類支出, 尤其是針對國企改制成本的支出。公共財政預算支出科