第三章公共管理環境 本章學習要點 公共管理環境的基本問題政治環境與公共管理經濟環境與公共管理文化環境與公共管理社會環境與公共管理自然環境與公共管理 公共管理環境的基本概念和這一環境的類別劃分 以及公共管理環境和公共管理的基本關系 是公共管理環境的基本問題 只有認識了這些基本問題 才能在適當劃分環境類別的基礎上 深入地分析不同類型的公共管理環境與特定管理主體之間的關系 一 公共管理環境的基本問題 一 公共管理環境的含義 二 公共管理環境的特征和類別 三 公共管理環境與公共管理的基本關系 一 公共管理環境的含義1 公共管理的內部環境與外部環境內部環境主要是指公共管理機構內部的各種關系和要素組合 外部環境主要是指公共管理機構之外的影響因素 如政治 經濟 地理 人口 文化 民族 宗教等 內部環境和外部環境對公共管理的作用有 定區別 內部環境更側重于影響公共管理的運行過程本身 而外部環境則主要制約公共管理的運行方向 2 公共管理環境的基本概念通常所說的公共管理環境 也是我們所要討論的公共管理環境是指外部環境 即公共管理主體系統賴以存在和發展的外部條件的總和 或者說是直接或間接作用于公共管理主體及其活動方式 活動過程的外部要素的總和 二 公共管理環境的特征和類別1 公共管理環境的特征廣泛性 復雜性 差異性2 公共管理環境分類以層次為標準 宏觀 中觀和微觀管理環境 以國別區域為標準 國際公共管理環境和國內公共管理環境 以作用和影響為標準 積極公共管理環境 良性環境 和消極公共管理環境 惡性環境 以內容為標準 政治環境 經濟環境 文化環境 社會環境 自然環境等 三 公共管理環境與公共管理的基本關系1 公共管理和公共管理環境的辯證關系 1 公共管理環境決定 制約公共管理 公共管理要適應公共環境的性質 公共管理適應公共管理環境的現狀并促其發展 2 公共管理對公共管理環境的利用和改造 2 公共管理和公共管理環境相互作用的基本內容公共管理環境的存在和發展 必然地和經常地向公共管理系統提出不同形式的需要 構成公共管理系統的資源 信息輸入 公共管理系統經過管理活動加以改造后 輸出決策 計劃 措施等公共管理產品以滿足公共管理環境的需要 公共管理環境與公共管理系統之間的相互作用正是圍繞著需要提出和需要滿足以及二者的循環往復而展開的 公共管理環境的需要是確定公共管理基本任務的客觀依據 一 政治環境對公共組織影響的主要表現 二 政治環境的基本要素 二 政治環境與公共管理 一 政治環境對公共組織影響的主要表現1 政治體制確定了公共組織在社會政治生活中的地位和作用 2 政治權力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性 并勾勒出不同組織間的政治關系 3 國家結構形式決定了各類公共組織的活動范圍 4 政府機構的設立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權力 在組織生態圈中屬于強者 5 政黨制度使部分公共組織能夠以強有力的集體行動參與公共決策 6 公共政策作為政治活動的結果 也是公共組織施加影響的工具 公共政策為公共組織與公共組織 公共組織與其他組織之間提供了相互施加影響 進行妥協和解的通道 二 政治環境的基本要素1 政治制度和政治結構2 政治關系 3 政治權力 1 政治制度和政治結構 政治制度和政治結構主要提供一種外部的政治組織環境 它通過組織體系的合理化和有效的權力分配狀態與機制而對公共管理產生影響 2 政治關系 政治關系表明一定社會中的各種政治角色在政治體系運行中所形成的關系 這種關系往往影響到公共管理目標的選擇和實現 3 政治權力 這種政治權力指的是執行者在行政執行時擁有的自決權 而這種權力的差異又決定著公共管理決策的權力 影響著公共政策的制定 實施與評估 同時也體現出執行者調動 處置相關事務和社會資源的能力 三 經濟環境與公共管理 一 經濟環境對公共組織影響的主要表現 二 經濟環境中影響公共管理的因素 一 經濟環境對公共組織影響的主要表現1 經濟體制決定公共組織的行為方式 2 經濟利益決定公共組織目標 3 經濟實力為公共組織提供權力能量 4 產業結構影響公共組織的發展 二 經濟環境中影響公共管理的因素1 經濟制度和結構2 經濟實力和經濟發展水平3 公共管理的微觀經濟環境4 經濟利益因素 1 經濟制度和結構主要指的是一定社會的分配關系 所有制關系 勞動中的人與人關系 各種經濟成分的結構 產業結構等等 決定公共管理的形態特征 決定公共管理的制度特征 影響公共管理的行為特征 影響公共管理的變化發展特征 2 經濟實力和經濟發展水平可能影響政府的公共管理基本傾向影響公共管理的運行效率給公共管理帶上的科學化和技術化特征 3 公共管理的微觀經濟環境公共管理靠公共財政開支來維持 而公共財政預算的機制 立法部門對公共管理方面的預算開支的審批與兌現會給公共管理的實際運作帶來影響 有多少錢辦多少事 如果公共財政困難 公共管理預算就會減少 因而公共項目就必然會壓縮 而且 公共管理項目必須與經濟發展實際水平相協調 在不同的政府機制里 公共管理所面臨的微觀經濟環境各不相同 就給公共管理的有效實施造成有利的推動或不利的限制 4 經濟利益因素由于職業 身份 收入 財產 居住區域的差異 在一個社會里 人們的經濟利益是不同的 不同的經濟利益 以及這些利益的不同表現形式必然會制約著公共管理活動 而且 社會中不同的利益集團 它們基于不同的經濟地位 職業 民族等社會背景組成為各種經濟利益群體 而公共管理是為了保障絕大多數或整個社區利益 因此有些公共管理行為可能會損害一些人 或利益集團 的經濟利益 在這種情況下 公共管理必須尋求社會經濟利益的相對平衡 公共管理不僅要實現社會全體公民的共同的利益 而且還要盡量少損害某些人的經濟利益 否則不同利益群體就會對公共管理作出不同的反應 從而影響公共管理的實施 四 文化環境與公共管理 一 文化環境對公共組織影響的主要表現 二 文化環境中影響公共管理的因素 一 文化環境對公共組織影響的主要表現1 影響公共管理機構和公共管理人員如何認識和解釋周圍的其他環境 2 決定哪些東西是有價值的 哪些是對社會生活有積極意義的 3 規定公共管理主體如何去追求自己的管理目標 二 文化環境中影響公共管理的因素1 社會整體文化環境2 公共管理文化3 公眾的政治文化 1 社會整體文化環境任何民族和國家都有自己獨特的民族整體文化 公共管理必須在民族文化的氛圍中進行 這樣 整個社會文化的變遷與發展必然影響公共管理的運行 社會文化是一個大系統 其中包含著許多小系統 例如不同地區和不同民族有各自不同的習慣和心理特征 在這種情況下 除了要考慮整個文化系統的共性之外 還要在公共管理中考慮各種亞文化系統的獨特性 2 公共管理文化公共管理是各種社會制度中都必須具備的職能 自從有了人類社會之后 公共管理就產生了 在長期的公共管理活動中 人們也積累了豐富的公共管理文化 每一個歷史階段和社會歷史條件下的公共管理活動都要有批判 有選擇地繼承已有的管理文化 已有的公共管理文化就成為當前公共管理行為的重要文化環境 3 公眾的政治文化公共政治文化亦即公眾對公共事務的熱情和參與程度 他們的公共管理觀 公共意識等 主要包括以下幾個方面的內容 1 認識因素 2 行為因素 3 評價因素 公共管理的對象是各種公共問題和公共事務 與所有公眾的利益都相關 因此 假如沒有公眾的參與和積極支持 就不可能得以順利運行 在這個意義上說 公共政治文化是公共管理的決定性文化環境 五 社會環境與公共管理 一 人口 二 日常生活的技術化 三 社會整體進步的程度 一 人口1 人口數量世界人口 爆炸性 的增長對公共管理提出了新的內容和要求 其一 新增人口帶來了社會基本生存需求的擴大以及培養 教育等多方面的需求 其二 人口膨脹導致種種弊端 比如 人均占有資源水平的不斷下降 失業人口劇增成為重大社會問題 生態環境不斷惡化等等 其三 經濟發展速度跟不上人口增長速度 造成貧困人口的數量增加 2 人口結構所謂人口結構主要是指人口年齡結構 隨著現代科技經濟的發展 世界上人口平均壽命延長 死亡率下降 人口年齡結構發生重大變化 公共管理要適應這種變化 表 上海老年人口發展預測 按1987年7月1日人口抽樣調查資料推算 3 人口分布人口分布主要指人口的地理分布 這是由歷史的諸多因素長期作用而形成的 在現代社會 人口分布中最顯著的特征就是城市化進程加快 造成了大量的人口遷移和人口流動 人口流動的基本方向是農村流向城市 不發達地區流向發達地區 人口流動給許多城市和地方政府帶來了新的管理課題 政府必須制定相應的對策 去管理人口大量流動而產生的一系列問題 4 家庭狀況家庭是社會的細胞 家庭的變化 比如家庭規模 家庭成員構成 家庭觀念等 都會給社會造成一定的影響 使得許多家庭內部的問題成為社會的問題 也即公共事務管理的內容 需要由公共管理機構來協調管理 二 日常生活的技術化隨著現代科學技術的發展 技術不斷滲透進人們的日常生活 使人們的日常生活走向前所未有的技術化階段 技術滲入日常生活中既有利又有弊 公共管理機構必須針對其利弊在管理上作出反應 制定相應的管理規則和方法 在充分享受技術發展給人們帶來的恩惠的同時 盡可能避免其消極的影響 三 社會整體進步的程度公共管理的目標是提高人們的生活質量 促進社會整體進步 因此 社會的綜合協調發展程度 人們生活質量的狀況以及人們的價值觀念往往直接影響著公共管理的種種行為特征 也就是說 公共管理的內容和方法 以及公共管理作用的程度受到社會整體發展程度的制約 從歷史發展的趨勢看 隨著社會整體不斷進步 公共管理