密級密級公 開公 開 學號學號132257 畢 業 設 計 論 文 畢 業 設 計 論 文 城鎮化進程中失地農民城鎮化進程中失地農民 的社會保障問題的社會保障問題 院 系 部 院 系 部 人文社科學院人文社科學院 姓名 姓名 張 陽張 陽 年級 年級 2013 級2013 級 專業 專業 公共事業管理公共事業管理 指 導 教 師 指 導 教 師 鄧俊英鄧俊英 教 師 職 稱 教 師 職 稱 副教授副教授 2015 年 6 月 22 日 北京 北京石油化工學院 學位論文電子版授權使用協議 論文 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 系本人在北京石油化工學院 學習期間創作完成的作品 并已通過論文答辯 本人系作品的唯一作者 即著作權人 現本人同意將本作品收錄于 北京石油 化工學院學位論文全文數據庫 本人承諾 已提交的學位論文電子版與印刷版論 文的內容一致 如因不同而引起學術聲譽上的損失由本人自負 本人完全同意本作品在校園網上提供論文目錄檢索 文摘瀏覽以及全文部分瀏 覽服務 公開級學位論文全文電子版允許讀者在校園網上瀏覽并下載全文 注 本協議書對于 非公開學位論文 在保密期限過后同樣適用 院系名稱 人文社科學院 作者簽名 張陽 學號 132257 2015 年6月 25日 北 京 石 油 化 工 學 院北 京 石 油 化 工 學 院 畢 業 設 計 論 文 任 務 書畢 業 設 計 論 文 任 務 書 學院 系 部 人文社科學院 專業 公共事業管理 班級 公 G131 學生姓名張陽 指導教師 職稱鄧俊英 副教授 1 畢業設計 論文 題目 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 2 任務起止日期 2014 年 11 月 20 日 至2015 年 5 月 15 日 3 畢業設計 論文 的主要內容與要求 1 課題簡介 隨著我國城鎮化進程的加快 土地資源尤其是耕地資源的占用 大 量的農民被迫離開其賴于生存的土地 農民失去了土地這一承載其就 業 生存 經濟 社會保障三大基本功能的生產資料 必然面臨生存 就業 發展等各種問題 因此 研究并解決失地農民問題 尤其是解決 失地農民的社會保障問題 對于維護農民權益 保持社會穩定 實現城 鄉統籌和和諧社會具有重要意義 通過撰寫此畢業論文 可以提高學生對所學專業基本知識的熟練程 度與應用能力 訓練學生結合實際問題 綜合運用所學知識進行獨立分 析問題和解決問題的能力 提高學生邏輯分析問題與表達問題的水平 論文寫作要求主題明確 邏輯清晰 結構合理 論述充分嚴密 文句通 達 格式規范 能較為充分的反映出自己運用基礎理論 專業知識和基 本技能解決實際問題的能力 預期論文成果包括 開題報告一份 文獻綜述及外文文獻翻譯稿各 一份 畢業設計論文一份和畢業論文日記一份 4 主要參考文獻 1 夏靜靜 城鎮化進程中失地農民權益保障 J 北京農業 2013 9 2 劉志明在 城鎮化進程中失地農民社會保障問題及對策 呂梁高 等專科學校學報 2010 年 12 月第 26 卷第 4 期 3 鄭風田 吳濤 城鎮化進程中如何確保失地農民利益 J 人民論壇 2011 23 4 雷蘭 于曉燕 城鎮化進程中失地農民的權益保障問題研究 J 農業 經濟 2013 9 5 中國社會科學院 中國社會狀況綜合調查 課題組 我國城鄉居民社 會保障狀況調查 N 光明日報 2009 03 31 6 尹曙光 城鎮化進程中失地農民的社會保障 J 長沙民政職業技術 學院學報 2014 2 7 裴志偉 城鎮化進程中我國失地農民社會保障體系建設 蘭州商學 院碩士論文 2013 05 20 5 進度計劃及指導安排 2013 2014 年秋季學期 2013 2014 年秋季學期 第 13 16 周 完成文獻綜述 第 17 19 周 撰寫開題報告并提交 第 20 周 開題報告答辯 2014 2015 年春季學期 2014 2015 年春季學期 第 1 8 周 完成論文初稿 并提交 第 9 12 周 翻譯論文相關的英文資料 第 13 15 周 反復修改完善論文 第 16 周 論文答辯 任務書審定日期2014年11 月20 日系 教研室 主任 簽字 任務書批準日期2014 年12 月15 日教學院 系 部 院長 簽字 任務書下達日期2015年1 月23 日指導教師 簽字 計劃完成任務日期2015年5 月15 日學生 簽字 北京石油化工學院本科學位論文 I 摘要摘要 隨著城鎮化步伐的加快 失地農民安置問題日漸凸現出來 如何妥善安置失地 農民已成為社會發展中一個不可忽視的問題 城鎮化是指伴隨著經濟增長 由產業 結構非農化而引發的生產要素由農村向城市流動和集中 在城市體系不斷升級的同 時 農村的生產方式 生活方式逐漸與城市接軌 最終實現城鄉一體化的過程 從 定義上可以看出 城鎮化是在經濟增長的前提下 社會全面進步 城鄉和諧發展 居民生活質量穩步提高的過程 是從工業化走向現代化的必然選擇 在城鎮化的過 程中 往往伴隨著城市地域規模的擴大和城市人口的增加 因此城市人口占總人口 的比例成為衡量地區城鎮化水平的重要指標 本文主要探討城鎮化進程中失地農民社會保障制度的重要性 分析其形成的原 因 并有針對性的提出失地農民社會保障應該包含的內容以及失地農民社會保障體 系建立運行應該注意的問題 失地農民 失去的不僅僅是土地本身 還喪失了一系 列的權利和利益 要妥善解決失地農民的社會保障問題 就要徹底的消除對失地農 民的種種歧視 根據失地農民的實際情況 大膽的對現有制度進行革新 使其更適 應社會主義市場經濟體制發展的需要 關鍵詞關鍵詞 城鎮化 失地農民 社會保障 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 II Abstract The quickening pace of urbanization landless farmers resettlement problems are increasingly apparent how to properly arrange land lost farmers has become a problem to be reckoned with in the social development Urbanization is accompanied by economic growth triggered by non agricultural industrial structure and factors of production flow from countryside to city and concentrated in the city system of escalating at the same time rural production mode life style gradually and the city finally realizes the process of urban rural integration Can be seen from the definition of urbanization is on the premise of economic growth social progress urban and rural harmonious development and residents life quality improved steadily the process of from the inevitable choice of industrialization into the modern world In the process of urbanization is often accompanied by the expansion of urban areas and the increase of urban population so the proportion of urban population to become the important indicators of regional urbanization level This paper mainly discusses the importance of the social security system of land lost farmers in urbanization analyses the reason of its formation and proposes the land lost farmers social security targeted land losing farmers should include content and establish the operation should pay attention to the problem of the social security system Land lost farmers lost is not only the land itself also lost a series of rights and interests To properly solve the problem of land lost farmers social security will completely eliminate the discrimination of land lost farmers according to the actual situation of land lost farmers bold innovation to the existing system to make it more adapt to the needs of the development of the socialist market economy system Key Words urbanization landless farmers social security 北京石油化工學院本科學位論文 III 目錄 一 緒論 1 一 研究背景 1 二 研究意義 1 三 文獻綜述 2 二 城鎮化與失地農民的社會保障相關含義 6 一 社會發展加速城鎮化的產生 6 二 城鎮化導致失地農民出現 6 三 農民社會保障亟待健全發展 6 三 失地農民社會困境現狀 8 一 失地農民總體收入水平下降 8 二 失地農民養老困難 8 三 失地農民教育負擔重 8 四 失地農民缺少安全感 9 四 失地農民社會保障問題產生原因 10 一 征地補償偏低 10 二 農村養老保障功能弱化 10 三 勞動技能缺乏就業困難 10 四 社會保障水平低 11 五 建立失地農民社會保障制度的對策 12 一 健全失地農民的養老保障制度 12 二 完善失地農民最低生活保障制度 12 三 建構失地農民醫療保障體系 13 四 強化失地農民就業保障制度 14 六 結論 15 參 考 文 獻 16 致謝 18 聲明 19 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 1 一 緒論 一 研究背景 城鎮化是指伴隨著經濟增長 由產業結構非農化而引發的生產要素由農村向城 市流動和集中 在城市體系不斷升級的同時 農村的生產方式 生活方式逐漸與城 市接軌 最終實現城鄉一體化的過程 從定義上可以看出 城鎮化是在經濟增長的 前提下 社會全面進步 城鄉和諧發展 居民生活質量穩步提高的過程 是從工業 化走向現代化的必然選擇 在城鎮化的過程中 往往伴隨著城市地域規模的擴大和 城市人口的增加 因此城市人口占總人口的比例成為衡量地區城鎮化水平的重要指 標 失地農民一般是指在城鎮化過程中失去全部或大部分土地的農民 2000 年以 來 我國工業化城鎮化進程不斷加快 農民土地被征用的情況越來越多 失地農民 的數量越來越龐大 由于沒有建立起統一的失地農民社會保障體系 許多失地農民 在失地又失業后甚至連最低生活保障都享受不到 于是 大部分被迫游離于農民和 市民 城市和鄉村之間 成為種田無地就業無崗低保無份的三無農民 形成了一個 特殊的弱勢群體 隨時都可能引發新的社會矛盾和沖突 他們的存在 嚴重影響著 社會的穩定和安全 城鎮化的不斷發展也在一定程度上影響了農民生活 生存方式 在短期內他們 難以學會新技術滿足職業的轉變 從長遠來看 土地置換的錢無法保障子孫后代的 生活 因經濟條件的限制 使他們無法像城鎮居民一樣享受高質量的醫療救治 由 此 因失地引起的一系列問題在一定程度上可能導致農村社會的不穩定 從而影響 城鎮化的進程 二 研究意義 1 理論意義 隨著我國城鎮化進程的加快 土地資源尤其是耕地資源的占用 大量的農民被 迫離開其賴于生存的土地 農民失去了土地這一承載其就業 經濟 社會保障三大 基本功能的生產資料 必然面臨生存 就業 發展等各種問題 因此 研究并解決 失地農民問題 尤其是解決失地農民的社會保障問題 對于維護農民權益 保持社 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 2 會穩定 實現城鄉統籌和和諧社會具有重要意義 2 實踐意義 1 失地農民的社會保障是我國保障制度建設中的薄弱環節 建立完善的失地 農民社會保障制度 對于提高失地農民的生活水平 解決農民后顧之憂具有極其重 要的意義 2 解決失地農民社會保障問題紀實緩和干群矛盾 保持社會穩定的需要 也 是社會主義市場經濟公正與人道原則的需要 3 建立完善的保障制度 有利于實現構建社會主義和諧社會的目標 三 文獻綜述 在國內 由于失地農民的現狀引發了許多尖銳的社會問題 所以國內已經有許 多經濟學家和社會學家注意到這個問題并對這個問題作了研究且有明顯的成果 國 內部分學者例如 孔祥智 王志強 我國城鎮化進程中失地農民的補償 一書中認 為造成現在失地農民生活貧困的主要原因是我國征地補償理論和制度設計上的缺 陷 而汪泓在 社會保障制度改革和發展 理論 發展 實務 一書中則認為其主 要原因是我國沒有建立相對完善的失地農民社會保障制度 且在制度的執行發面也 缺少力度 1 關于失地農民現狀的描述性研究 這類研究主要是采用調查和統計的方法來描述失地農民的數量 生活 收入 就業 社會保障及心理等各方面的狀況 其研究文獻以各種調研報告為主 如國家 及部分省市農調隊等對失地農民的各類調研 1 關于失地農民的規模 據國家統計局 2014 年 1 月 20 日上午發布的數據 到 2013 年末 中國大陸總人口為 136072 萬人 城鎮常住人口 73111 萬人 鄉村常 住人口 62961 萬人 中國城鎮化率達到了 53 7 比上年提高了 1 1 個百分點 根 據通行的估算方法 我國的城市化水平每提高 1 就需占用耕地 12 7 萬公頃 而 一般每征用 1 畝耕地 就會產生 1 5 個失地農民 據此推算 目前我國失地農民在 5000 萬人左右 若根據我國目前城市化的發展速度及建設用地的需求計算 到 2020 年我國失地農民將超過 1 億人 2 關于失地農民的生活現狀 雷蘭 于曉燕在 城鎮化進程中失地農民的權 益保障問題研究 農業經濟 2013 9 認為在中國 土地對于農民有三種基本功 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 3 能 分別是經濟功能 就業功能和保障功能 農民基本生活需求主要依托土地來實 現 主要收入是通過糧食種植和畜牧養殖來實現的 幾乎沒有其他的經濟來源 農 民一旦失去土地 其基本生活就會陷入困境 土地所具有的經濟功能就會喪失 失 地農民世代耕植于土地 多數農民沒有技術專長 土地是保證其就業的唯一手段 失去土地后 重新就業難度很大 或基本上只能從事第二 第三產業中收入低下 穩定性較差的工作 失地農民就業難問題就凸現出來 土地失去了保障農民就業的 功能 土地的保障功能是基于經濟功能和就業功能之上的 農民失去經濟來源和就 業的途徑 附加于土地之上的各種生活保障就此消失 同時 因為我國社會經濟發 展的不平衡 城鄉之間的差距較大 農村社會保障體系沒有建立起來 導致了城鄉 社會保障水平的差距 絕大多數農民處于國家社會保障體系之外 這就加重了失地 農民的困境 3 關于失地農民補償安置方式 夏靜靜在 城鎮化進程中失地農民權益保障 北京農業 2013 年 9 月下旬刊 中認為完善現行的征地補償機制 采取靈活多 樣的土地補償安置方式 夏靜靜認為 規范征地行為 提高補償標準是失地農民對政府在征地過程中的 最大期望 當前失地農民對征地不滿 主要矛盾集中表現在失地農民實際得到的補 償過低 因此 應該在堅持依法行政的前提下 引入市場機制對土地補償進行評估 確定土地補償新標準 同時為避免有限的補償金短期內被 吃光分光 應該在尊 重群眾意愿的基礎上 充分運用市場機制 積極探索經營土地補償金的路子 事實 表明 低水平的一次性現金補償方式容易導致失地農民今后生活無保障 容易在農 村社會產生新的貧困階層 不利于小康社會建設和城鄉一體化的推進 例如 把土 地補償金留在村集體作為開發建設資金 通過村民進股 合作開發等形式 讓 死 錢變 活 小 錢變 大 實現土地補償金的多次增值 從而使失地農民獲 得長期穩定的收益 補償安置政策選擇應以失地農民可持續發展為核心 樹立保證失地農民可持續 發展的安置補償理念 鼓勵和支持失地農民多渠道就業 確保失地農民生存的可持 續性 創造條件讓更多失地農民擁有財產性收入合理確立補償標準 增加征地補償 內容 實現土地征用補償安置方式的多樣化 采取靈活多樣的補償安置辦法 合理 分配征地補償費 完善中國征地補償安置中的法律救濟制度等 將失地農民納入城 鎮社會保障體系 構建合理的失地農民社會保障體系 2 關于失地農民保障問題研究 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 4 近年來 失地農民社會保障問題日益為學術界所關注 失地農民的社會保障體 系應包括最低生活保障 養老保險 醫療保險 教育培訓機會和為失地農民提供法 律援助等五部分內容 尹曙光在 城鎮化進程中失地農民的社會保障 長沙民政職業技術學院學報 2014 年 6 月第 21 卷第 2 期 指出社會保障層次較低 缺乏有效監督機制 雖 然我國憲法中相關規定要求構建多層次的社會保障體系 促進社會和諧發展 但是 針對的保障對象大多是城鎮職工 農民的社會保障形式單一 目前中央政府明確指 出 在有經濟條件的區域 要探索養老保險 醫療保險以及最低生活保障制度有效 銜接整合之路 構建多層次的養老保險 但是在一些經濟落后的地區 在實施多層 次的社會保障制度方面步履緩慢 從而造成農民失地之后社會矛盾突出 賈曉暉 白玉 盧丹在 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題探討 遼寧 省朝陽市國土資源局 2013 年 5 月 指出必須重視失地農民最低生活保障的建立 農民是不同于 農民 純粹意義上的農民 又有別于城市居民的邊緣性群體 他 們已經不再享有土地保障 也不能和城市居民一樣享有最低生活保障 因此 在農 民失去其最基本的生活保障 土地之后 就應該將其轉為城市居民 納入城市居 民社會保障體系 和城市居民一樣享受最低生活保障 在目前農村社會保障尚未 立法 而且制度建設基本空白的情況下 應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體 系 實現與城鎮社會保障的對接 建立失地農民養老和醫療保險制度 明確各類征 地主體無論何種用途的土地征用 均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社 會保障資金來源 并專戶儲存 專門機構管理 引導農民從土地補償資金中拿出一 點 有條件的集體經濟組織補貼一點 政府從經營土地收益中拿出一點 購買基本 醫療和養老保險 除此以外 還應在補償和分配上予以保障 一是退休年齡段農民 因其已基本喪失勞動力 安置補償標準應適當提高 二是應考慮土地增值部分農民 也有權享受 逐步實現讓失地農民以多種立法方式持久地參與被征用土地增值收益 分配 劉志明在 城鎮化進程中失地農民社會保障問題及對策 呂梁高等專科學校 學報 2010 年 12 月第 26 卷第 4 期 中指出拓展就業空間 建立再就業創新機制 解決失地農民就業問題應該從兩方面入手 一方面 政府要為失地農民創造良好的 就業環境 另一方面 失地農民要及時轉變就業觀念 消除陳舊的 等靠要 思想 提高自謀職業 競爭就業的自覺性 積極參加就業培訓 提高勞動技能 以適應企 業的用工要求 綜上所述 以上學者通過對不同地區失地農民的調查 揭示了普遍存在的失地 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 5 農民所面臨的困境 也從建立失地農民社會保障機制 健全培訓機制等方面提出了 解決問題的建議 對改善失地農民生活困境具有重要的借鑒意義 但是也應看到 一方面 現有的補償安置 保障機制大多屬于 一刀切 方式 主要對農民失去土 地這一賴以依存的要素進行補償 沒有考慮失地農民的長遠發展 另一方面 現有 的補償安置 保障機制大多為單一方式 對該區域所有失地農民采取相同或類似的 補償安置保障方式 沒有考慮不同類別失地農民的需求和心理意愿 不利于失地農 民的長遠發展和和諧社會的構建 從國外看 一些發達國家城鎮化時間較早 失地農民問題研究比較系統 特別 是已經完成城鎮化歷史進程的國家 像美國 英國 日本等國已經形成了相對完善 的土地征用制度 失地農民的安置也已經規范化 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 6 二 城鎮化與失地農民的社會保障相關含義 一 社會發展加速城鎮化的產生 我國正處于城鎮化和工業化快速發展階段 預計到 2020 年我國城鎮化率會達 到 58 必然導致原來祖祖輩輩依靠土地進行生產 生活的農民失去了賴以生存的 可靠保障 最終形成一個新的特殊群體 失地農民 目前我國的失地農民數量在 4000 萬人以上 到 2020 年 這個數字將達到 1 億 中央和各地方政府不斷出臺新 的政策解決失地農民的生活 就業 社會保障等各方面的問題 但是 由于各地政 策和處理方式有所差異 導致失地農民的問題沒有完全得到妥善解決 二 城鎮化導致失地農民出現 失地農民一般是指在城鎮化過程中失去全部或大部分土地的農民 2000 年以 來 我國工業化城鎮化進程不斷加快 農民土地被征用的情況越來越多 失地農民 的數量越來越龐大 由于沒有建立起統一的失地農民社會保障體系 許多失地農民 在失地又失業后甚至連最低生活保障都享受不到 于是 大部分被迫游離于農民和 市民 城市和鄉村之間 成為種田無地 就業無崗 低保無份的三無農民 形成了 一個特殊的弱勢群體 隨時都可能引發新的社會矛盾和沖突 他們的存在 嚴重影 響著社會的穩定和安全 失地農民 這一群體有其自身的尷尬特性 農民身份 卻失去了農民生活生 產必備的土地 居住在城鎮化改造后的社區 卻又不能完全等同于城市居民 土地 對于農民來說不僅是生活的依靠 更是就業 醫療的主要保障 是農民的核心生存 利益所在 由于城鄉二元制度的長期存在 農村相關的社會保障制度難以很好地執 行與落實 導致占大多數人口的農民成了社會發展的犧牲品 三 農民社會保障亟待健全發展 從黨的十七大開始就提出要關注民生 關注土地制度改革下農民的社會保障問 題 溫總理也提出解決土地流轉 農民生存問題是體現社會主義制度的首要價值 2009 年中央一號文件指出土地承包經營權流轉要堅持依法自愿有償原則 尊重農 民的土地流轉主體地位 任何組織和個人不得強迫流轉 也不能妨礙資助流轉 2010 年中央一號文件再度鎖定 三農 要求 重民生 搞好農民公共服務 著力解 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 7 決農民最關心 最直接 最現實的利益問題 指出土地出讓收益優先用于農業土地 開發和農村基礎設施建設 2012 年中央一號文件指出穩定后和完善農村土地政策 促進農業生產經營模式創新 健全土地承包經營九分調解仲裁制度 加快修改土地 管理法 完善農村集體土地征收有關條款 健全嚴格規范的農村土地管理制度 2013 年中央一號文件指出加快推進征地制度改革 提高農民在土地增值收益中的分配比 例 確保被征地農民生活水平有所提高 長遠生計有保障等 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 8 三 失地農民社會困境現狀 一 失地農民總體收入水平下降 隨著城鎮就業難度加大 失地農民的安置以貨幣安置為主 就業安置基本上不 再被政府列入計劃 但是 失地農民再就業存在困難 首先 由于一部分農民一直 以來都是以種田為生 沒有其他技能 再就業比較困難 其次 40 歲以上的勞動 力 由于年齡偏大等原因 難以找到工作 再次 由于缺乏完善的勞動力市場 失 地農民缺乏就業信息 造成就業困難 最后 許多農戶失地后希望從事二 三產 業 但由于征地款沒有得到集體的有效利用 有些征地補償又不能一次到位 使得 啟動資金匱乏 農民失地又失業 直接導致了失地農民總體收入水平下降 據專家 保守估計 到 2030 年將有 5000 萬以上的農民處于失地又失業的狀態 一個龐大 的可預見的收入惡化群體 勢必加劇城鄉收入差距 不能不引起警惕 二 失地農民養老困難 目前農民還主要是依靠子女養老 由于多數失地農民在就業 收入等方面的不 穩定性 許多失地老人的子女在失地后收入 生活水平下降 大多數老年家庭是以 征地補償款來維持生計 可是 幾年之后征地款花光了 生活該怎么辦 年紀較大 的失地農民普遍對自己的養老 醫療問題擔憂 還應注意的是 許多 40 歲以上的 勞動力再就業非常困難 而他們卻擔負著孩子的教育 父母的養老 自己將來的生 活三重重擔僅以獲得的遠低于土地原價值的征地補償款來解決這些問題 是絕無可 能的 三 失地農民教育負擔重 目前讀中學一年學雜費超過一千元 讀中專 大專 本科的費用一年至少要五 六千元 一些農民家庭本來已難以承受 失地后隨著家庭收入的降低 更是陷入這 樣一個怪圈 一方面 未來沒有土地作保障 必須使子女擁有除農業外的一技之長 使其有工作可做 能夠謀生 另一方面 現時的土地被征獲得的補償款過低以及失 業等所造成的收入下降 又無力支撐子女的教育 因此 不少失地農民家庭不得不 為了子女的教育向親戚朋友舉債 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 9 四 失地農民缺少安全感 一方面 農民失地后徹底割斷了與土地的聯系 也意味著土地對其社會保障 功能徹底喪失 他們中雖有不少人通過各種途徑再就業 但很多人認為沒有種地牢 靠 保險 大部分農民都要靠自己買米面等糧食來生活 而在擁有土地的時候 他 們有足夠的糧食 對前景感到彷徨 焦慮 另一方面 失地農民認為補償標準偏低 對征地安置 土地增值收益分配方式以及政府圈地行為不滿 據國土資源部的一份 材料顯示 2005 年上半年群眾反映的征地糾紛 違法占地問題 占信訪接待部門 受理總量的 73 其中 40 的上訪人訴說的是征地糾紛問題 這里面又有 87 反映 的是征地補償問題 應該看到 征地過程中農民權益缺乏保障 已經影響到了政府 的公信力 這極易導致農民心態的失衡 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 10 四 失地農民社會保障問題產生原因 在我國 由于長期的城鄉二元格局 農民被排除在國家的一般社會保障之外 在城市實行的是 高補貼高就業 的社會保障制度 即擁有城市戶口就可以享有 就業 養老 醫療 住房和糧食等一系列的社會保險和社會補貼 而在農村實行的 是 以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度 在城鎮化的進程中 琉璃河 街道的農村土地被大量征用 大量農民變成失地農民 失地后的農民失去了他們賴 以生存 生活 生產的土地 也喪失了他們最基本的生活保障 失地農民社會保障 產生的主要原因有以下幾個方面 一 征地補償偏低 根據現行 土地管理法 規定 征用耕地的補償費用為該土地征用前三年平 均年產值的 6 到 10 倍 如果支付土地的土地補償費和安置補助費不能使需要安置 的農民保持原有生活水平的 可以增加安置補助費 但是土地補償費和安置補助費 的總和不得超過土地征用前三年平均年產值的 30 倍 按照該標準 農民的征地補 償和安置補助雖然各地區不同 一般以現金作為補償的應該都在每畝 1 5 萬 3 5 萬元之間 貨幣補償只能解決失地農民的近憂 難以化解遠慮 二 農村養老保障功能弱化 土地是農民養老的本錢 農民失去了土地 也就失去了養老的本錢 農村另一 種非正規保障模式是子女贍養保障 但自從我國實行計劃生育以來 農村的家庭結 構發生了變化 子女逐漸減少 四二一 式的家庭逐漸增多 這意味著一個獨生 子女在成年后將不得不為 4 6 位老人養老 這無論是經濟上 還是在時間和精力 上都難以接受 現代價值觀念對家庭內聚力造成一定的沖擊 使家庭贍養暴露出來的問題日益 嚴重 人們更多地追求自我價值的實現 對 孝道 的理解似乎淡了許多 崇老 文化 失去其經濟基礎 而人口老齡化 家庭結構小型化以及人們工作方式的不同 又不斷弱化農村家庭的實際養老保障能力 三 勞動技能缺乏就業困難 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 11 失地農民在安置中主要以貨幣方式為主 據調查 失地農民能獲得就業安置的 比重最多不超過 10 而 80 的失地農民沒有穩定的工作 一部分拿了錢的失地農民 為了保證今后的生活不得不去城鎮尋找就業機會 但是 就業問題一直是困擾我國 城鎮化發展的一個重要的社會問題 城鎮中 國有企業和集體企業的大量下崗職工 復員轉業軍人 政府機構和事業單位改革的分流人員 新增勞動力 大量農村移轉 來的富余勞動力 都需要就業 而很多企業招收員工又都有年齡 文化 技能等條 件的限制 在失地農民中 無技能和低技能者居多 這就使得一部分農民失去了就 業的機會 即使符合年齡 文化等條件的失地農民 也因為身上還保留特有的散漫 性 難以適應企業的嚴格管理 工作不長時間就會辭職 一部分失地農民仍然滯留 在農村 試圖發展第三產業 可是文化程度低 既無資本又無技術 信息閉塞 更 沒有政府有力的就業培訓政策支持 所以基本處于失業狀態 無論是進入城鎮還是 留在農村 很多失地農民都沒有工作機會 沒有穩定的收入來源 失地的同時也失 業了 未來的生活保障受到嚴峻挑戰 四 社會保障水平低 土地是農民的安身立命之本 據研究 土地的社會保障效用已達到農村土地總 效用的 51 32 失去土地的農民 不僅失去了生產對象 工作場所 而且失去了 養老 醫療等生活保障 除了少數農民能自主擇業 有穩定收入以外 大部分農民 無穩定經濟來源 農民被動失去土地后 并沒有以現代社會保障來代替其原來以土 地保障為主的農村社會保障 他們得到的有限的貨幣補償只夠維持此后幾年的基本 生活 無法解決長遠問題 而當前社會保障體系的不健全 又導致失地農民無法享 受到與城鎮居民 失業工人同等的社會保障權利 他們變得既不是農民 也不是城 鎮市民 更不同于失業的工人 他們非但不能獲得失業工人 三條保障線 的支撐 反倒可能淪為國家 集體 社會 三不管 的編外人群 喪失了基本的 國民 權 益 成了一個特殊的邊緣弱勢群體 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 12 五 建立失地農民社會保障制度的對策 一 健全失地農民的養老保障制度 我國絕大多數的農民養老問題都是依靠傳統的家庭養老方式持續進行的 基本 上都是由子女來承擔全部的養老責任 隨時計劃生育政策持續實施 獨生子女的數 量越發龐大 一個家庭要承擔贍養四位老人的義務 青壯年贍養老人的負擔日益加 重 特別是失地農民 負擔就更顯沉重 有必要健全當下我國的失地農民養老保障 制度 將失地農民納入城鎮職工養老保障體系的具體操作中 根據失地農民的年齡 和就業情況的不同 把失地農民大致分為 1 對于勞動年齡內已經就業的失地農民 直接納入城鎮職工養老保險 2 對于勞動年齡內未就業的失地農民 按照靈活就業 人員的參保要就 參加城鎮職工養老保險 3 對于超過法定退休年齡的老年失地農 民 允許其一次性繳納滿 15 年的城鎮職工基本養老金之后 納入退休人員的社會 養老保險范疇 4 對于征地時未滿 16 周歲的被征地人員或者在校學生 在其進入 勞動力市場之后 按照城鎮新生勞動力對待 將失地農民納入城鎮職工養老保險時 其繳費方式 繳費基數和比例可以根據 實際情況 靈活處理 為了保證公平 基礎養老金的繳費標準應當一致 個人賬戶 養老金的繳費標準可以制定不同的檔次 由失地農民根據自身情況選擇 繳費水平 至少要使失地農民退休之后的待遇高于最低生活保障線 保險基金應當由國家 集 體和個人三方共同承擔 個人部分 從實物補償費或者安置補償費中扣繳二政府和 集體部分 從土地出讓金收益或者補償款中撥付 不足的部分由政府補貼 二 完善失地農民最低生活保障制度 我國對于人均收入低于當地最低生活水平的個人 家庭 已經在提供經濟 物 質上的幫助 幫助其維持基本生活 這種制度是失地農民社會保障體系中的關鍵環 節 是解決嚴重貧困地區失地農民溫飽問題的重要途徑 當失地農民失去了賴以生 存土地之后 各種生活風險勢必會增加 他們得到的一次性安置補償費用并不能解 決即將面臨的一系列問題 如住房 年老 疾病 子女教育等等 這都是需要相當 大的支出 所以 應當根據當地的經濟狀況 建立并逐步完善失地農民最低生活保 障體系 同時必須限制享受最低生活保障的范圍 可以參照不同地區經濟 物價等 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 13 方面的因素 結合當地財政的負擔能力 為失地農民提供科學的 合理的最低生活 保障 最低生活保障制度就如同最后一道 生存防護網 是完善的社會保障體系中 不可或缺的組成部分 失地農民是社會的弱勢群體 迫切需要得到最低生活保障制 度的兜底性的保護 筆者認為 在適當的時機 我們可以考慮單獨地為失地農民建 立最低生活保障制度 主要針對失地農民中經濟和生活特別困難的老 弱 病 殘 等農民進行基本的保護 這部分資金來源于補償安置費用 土地轉讓金 財政撥款 或者慈善組織的捐款等等 加強對資金的監管和保障專款專用 保障標準可以與城 鎮居民的最低生活保障水平相當 允許地區之間存在差異 既要保障失地農民的基 本生活 又不能造成 福利病 三 建構失地農民醫療保障體系 農民土地被征用之后 醫療問題成為最大心病 而且這也是對生活質量產生深 遠影響的大問題 政府很是有必要為失地農民提供多元化的醫療保障制度 除了目 前已經在全面推廣的城鎮職工醫療保險之外 要為困難失地農民主動提供醫療救 助 適當引入商業保險 為失地農民提供大病 重病醫療保險 城鎮職工醫療保險 政府醫療救助和大病保險制度三為一體 為失地農民提供多元化 多層次的醫療保 障 失地農民參加城鎮職工醫療保險時 繳費方式 繳費基數和費率都是可以靈活 處理的 基金由國家 集體和個人三方共同承擔 涉及到一次性補繳的 補繳的處 理方式和轉移方式 可與失地農民參保城鎮職工養老保險的辦法基本一致 應當把 失地農民的權益保障始終放在第一位 并考慮實際情況和承受能力 便于執行 建立失地農民的醫療救助制度 對于困難失地農民實施救助 救助方式應該是 多方面 多層次的 由財政資助其參加醫療保險 對于因病住院需要個人支付部分 實施部分或者全額保險 也可以直接發放門診救助資金來解決 大病 重病意味著 巨額的醫療支出 大多數的失地農民還是希望享受大病 重病保險的 哪怕是需要 個人承擔部分費用 農民是愿意出資的 我們可以考慮大病 重病領域引入商業保 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 14 險的方式 這種醫療保險形式 充分發揮了市場調節機制的作用 也減輕了政府負 擔 并有效地為失地農民提供了大病 重病保險的制度依靠 是值得推廣的 四 強化失地農民就業保障制度 失地農民的就業問題是一個比較大的社會問題 就業才能解除他們的后顧之 憂 才能保證城鎮化平穩地 和諧的推進 加強就業援助 從人力 物力 資金 技術各個方面支持和援助失地農民 鼓勵農民搞家庭產業 由于失地農民缺少受教 育和培訓的機會 文化素質和知識技能低下 農民失去土地后 他們在土地以外的 其它工作崗位的競爭中處于劣勢 面臨著極大的就業風險 可持續地解決失地農民 就業難題 為失地農民提供受教育和培訓的機會 可以說意義重大 尤其是對于廣 大青壯年失地農民來說 解決教育培訓問題比解決社會保障問題更為重要 為此 政府部門應建立與完善多層次就業培訓體系 組織各種力量參與教育培訓活動 并 且根據不同的企業的用工要求 有針對性的安排不同的培訓內容 培訓內容的安排 還要考慮失地農民的學習能力 要適當照顧學習能力差的培訓對象 鼓勵失地農民 積極參加就業培訓 提高勞動技能 提供失地農民的市場競爭能力 提高失地農民 通過勞動力市場尋找就業機會的能力 政府應該為失地農民建立就業培訓基金 再 就業培訓基金政府可給予一定財政支持 也可從土地征用款項和集體積累中按一定 比例提取 財政條件比較好的地方可免費培訓 另外 教育與培訓不但要重視素質 的培養和技能的提高 而且也要重視就業觀念的引導 如何引導失地農民轉變就業 觀念 使其能積極主動地適應市場化的用工方式 這也是政府就業培訓體系的重要 內容 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 15 六 結論 農民失地 失去的不光是土地 還有與土地相聯系得一系列權利和權益 失地 農民社會保障為我國盡早建立城鄉統一的社會保障制度提供了一個契機 政府用社 會保障換取土地 農民以土地換取保障 土地換保障是城鄉一體化的有效途徑和重 要手段 總之 妥善解決失地農民的社會保障問題 不僅有利于農民的長遠利益 增進黨和政府與農民的感情 緩和黨群關系 而且有利于城鎮化的推進和社會的和 諧 穩定與繁榮 城鎮化進程中失地農民的社會保障問題 16 參 考 文 獻 1 劉貴文 楊建偉 鄧恂 影響中國城鎮化進程的經濟因素分析 J 城市發展研究 2006 5 2 夏靜靜 城鎮化進程中失地農民權益保障 J 北京農業 2013 9 3 尹曙光 城鎮化進程中失地農民的社會保障 J 長沙民政職業技術學院學報 2014