民主制度論文-政府的規(guī)模與范圍（上）政府的規(guī)模與范圍，是當代各國政府所面臨的重大問題。無論是發(fā)展中國家、發(fā)達國家，還是處于經濟轉軌時期的國家，大家共同面臨的問題都是政府規(guī)模過大，需要精簡政府，實行精兵簡政。有限且有效的政府已經成了各國政府的施政目標。本章將探討以下幾個問題：首先，我們將概述政府規(guī)模的擴張進程，并試析其主要原因。其次，我們將探討政府的數量標準和質量標準。政府的規(guī)模與范圍到底怎么衡量呢？它有明確的數量標準嗎？政府的規(guī)模與范圍有沒有規(guī)范的標準呢？也就是說政府到底應該有多大呢？或者政府到底應該有多小呢？然后，我們將探討政府規(guī)模與范圍如何與政府的能力相適應，如何實現有限政府與有效政府之間的均衡。第一節(jié)政府擴張的進程在最近一個世紀里，人類社會取得了巨大的經濟成就，同時政府的規(guī)模和范圍也大幅度地擴張了。無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家都是如此。OECD國家政府規(guī)模擴張尤其突出。而發(fā)展中國家的政府規(guī)模自60年代以來也出現了持續(xù)增長的勢頭。人們日益感到政府的作用，政府的行為關系到人們的禍福，人們也越來越關心政府的規(guī)模和效能。1997年世界銀行發(fā)展報告以敘事筆法描寫了加拿大人和象牙海岸人的感覺：一個世紀以前，一位加拿大農民和一個象牙海岸人可能會感覺不到他們與政府有多大的關系，他們之間更是沒有一點關系。政府對他們生活的影響只是體現在它提供一些傳統(tǒng)的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基礎設施，并從他們那里征集稅收。今天，政府已明顯地擴大了，而世界卻變小了。那位農民的后裔送他們的孩子到政府辦的學校上學，從政府扶持的醫(yī)療機構接受醫(yī)療護理，他們依賴于公共提供的服務，也還能從政府對他們所購買的種子和化肥或出售的麥子或咖啡的價格控制中受益。政府規(guī)模的擴張，并非一日之功。說起來，這一進程實際上可以追溯到19世紀公認為是“小政府”的時代。在19世紀時，在理論上來看，大家都承認國家與公民個人的關系，只涉及國家利用公共資源來提供重要的公益物品，以提高個人的生產率。比如國防等公益物品以保證個人生命和財產的安全，使公民獲得足夠的教育，并執(zhí)行契約。但從事實來看，即使19世紀時代的市場經濟國家，政府的實際作用也超出了最低限度政府的框架。在那時，歐洲、日本和北美地區(qū)的政府在經濟發(fā)展中的確也起到了不少的作用。自由主義以及對政府不信任，是美國政府的基本框架，美國是產生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”這一格言的國度。但即使在19世紀時期的美國，政府實際上也起到了促進市場發(fā)展和經濟增長的作用。如19世紀40年代美國政府幫助建設了全球第一條電報線路，從而促進了電信業(yè)的發(fā)展；美國政府自1863年開始實施莫里爾法案，幫助進行農業(yè)研究與技術推廣；1785年和1787年的西北法令使政府承諾支持教育，并將出售某些土地收入用于該目的，在1863年，聯(lián)邦政府幫助建立了公立大學制度；1863年，國會通過了國家銀行法，建立了第一家全國性的銀行監(jiān)管機構。在后來的若干年里，政府建立了聯(lián)邦儲蓄制度即美國的中央銀行，以及一系列公共金融中介機構；美國政府還修建跨州的高速公路以及支持修建鐵路，這也有助于美國市場空間的擴張。19世紀末，德國首相俾斯麥建立了世界上第一個全國性的社會保障制度。這說明，即使在號稱是小政府時代的19世紀，西方國家的政府規(guī)模與范圍實際上并不限于小政府理論所界定的界限。不過即使如此，19世紀時代各國政府的規(guī)模與范圍依然是非常有限的，國家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。歐洲的收入再分配主要通過私人慈善活動實現，政府的稅收制度只限于關稅、國內消費稅、壟斷行業(yè)稅和商品稅，法國和英國自18世紀就開始征收所得稅，但并不構成財政收入的主要方面。政府規(guī)模與范圍的擴張，是20世紀發(fā)生的一系列大事促成的。1917年俄國革命建立了第一個無所不包的計劃經濟國家。30年代大蕭條，使所有市場經濟國家的經濟面臨崩潰的厄運，導致了世界各國政府采取種種措施進行反周期性經濟危機的努力。第二次世界大戰(zhàn)后，19世紀建立的殖民體制土崩瓦解，發(fā)展中國家開始了發(fā)展的努力，發(fā)展中國家的政府開始擴張。第二次世界大戰(zhàn)后，市場經濟國家開始了大規(guī)模的福利國家實踐。在這些因素影響之下，世界各國的政府規(guī)模與范圍都大大地擴張了。在這些國家中，計劃經濟國家的政府無所不包，并且因此而獲得了“全能國家”的稱號。福利國家次之，發(fā)展中國家的政府規(guī)模雖然比不上前兩者，但也有很大的擴張，對許多采取政府主導的發(fā)展模式的發(fā)展中國家來說，尤其如此。政府規(guī)模和范圍的迅速擴張，導致了很多病癥。到70年代，問題已經到了忍無可忍的地步，所有的國家不約而同地開始了縮減政府規(guī)模，收縮政府范圍的變革。計劃經濟國家因此而開始了市場化的變革，不管是漸進的還是激進的。除了極個別例外，如北朝鮮、古巴等，所有前計劃經濟國家都放棄了計劃經濟的做法，開始了親市場的策略。有跡象表明，北朝鮮和古巴，也即將采取親市場的改革。許多福利國家也開始了國有企業(yè)私有化、公共服務市場化為內容的新公共管理變革運動。而六七十年代采取國家主導發(fā)展模式的發(fā)展中國家，也開始采取以市場為基礎的發(fā)展戰(zhàn)略，開始轉變?yōu)樾≌Ｊ健Ｊ袌龌允袌鰹榛A的發(fā)展戰(zhàn)略，成了世界上幾乎所有國家的共同行動。到90年代，世界各國政府繼續(xù)走親市場的發(fā)展道路，并且開始注重制度的激勵效應。那么，何謂政府的規(guī)模與范圍呢？如何確定政府的最佳規(guī)模與最佳范圍呢？這一問題，恰恰是世界各國政府所面臨的重要問題，也是各國政府進行政府改革的核心難題。第二節(jié)政府規(guī)模的數量和質量政府是過大，還是過小，首先需要回答的問題就是政府的規(guī)模到底有多大？這就需要進行量的考慮。這就好象是給人稱體重，先需要確定到底有多重，然后才知道是太重了，還是太輕了，根據需要來減肥或者增加營養(yǎng)。當然，除此之外，也有一個質的問題，人的健康狀況到底是好，還是壞，不僅僅取決于是肥胖還是瘦小，可能還取決于其他指標。前者就是政府的數量問題，后者則是政府的質量問題。一、數量指標衡量政府規(guī)模的數量標準有許多指標，一是公務人員數量指標，二是機構數量指標，三是財政指標，四是公務指標。人們也是從這些指標意義上來評判一個政府的規(guī)模的。1.公務人員的數量從公務人員數量指標來看，政府工作人員數量越多，則政府規(guī)模越大，政府工作人員數量越少，則政府規(guī)模也越小。由于各國人口不一樣，同一國家在不同時期人口規(guī)模也不一樣，因此在進行國際或者跨時間的比較時，人們常用政府工作人員占人口的百分比、占總就業(yè)人口的百分比來比較政府規(guī)模。在這個意義上，如果說一個國家的政府規(guī)模太大，就意味著政府工作人員過多，相應的改革辦法就是精簡人員。反之，則說明政府規(guī)模過少，公共行政不足。因此，公務人員數量指標除了絕對數量之外，還可以用官民比、公私就業(yè)人員比來表示。后者可以用來比較不同人口規(guī)模的地區(qū)和國家的政府規(guī)模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官員，考慮到人口密度，還可以每一平方公里的人口密度進行加權；如果考慮到經濟發(fā)展程度，還可以以人均國民生產總值進行加權；如果考慮到公務人員的工資，還可以公務人員的工資水平進行加權；如果考慮到公務人員的學位，甚至可以用公務人員的學位進行加權，計算公共人員的教育水平是否存在浪費或者不足現象。中國歷次精兵簡政的政府改革，實際上都是這一意義上的政府規(guī)模改革。根據這一指標，1995年中國全國總人口121121萬人，全國從業(yè)人員人數68910萬人，國家機關、政黨機關和社會團體從業(yè)人數1027.1萬人，占全國總人口的0.85，占全國從業(yè)人員人數的1.49，其中國家機關939.4萬人，占全國總人口的0.78，占全國從業(yè)人員的1.36。1993年國務院機構改革方案規(guī)定，國務院機構定員共精簡20。美國政府也曾經以此來判斷政府規(guī)模的大小，如查爾斯比爾德寫道，1933年聯(lián)邦政府大小機構的文職雇員有50多萬人，1938年增加為84萬，1943年激增為300萬。政府中人浮于事。進入90年代以來，克林頓政府也以裁減人員為縮小政府規(guī)模的標準，到1997年，他精簡了28萬人，從而實現了1993年改革方案的目標。2.機構數量機構數量也經常是判斷一個政府規(guī)模大小的常用標準。它意味著一個政府內部所設機構的數量越多，則政府規(guī)模越大，所設機構的數量越少，則意味著政府規(guī)模越小。在這個意義上，如果人們說政府規(guī)模過大，他們就會用機構林立、機構臃腫等字樣來進行描述。相應的改革措施就是合并政府機構。機構數量應該可以從三個方面進行計算，一是橫向規(guī)模，比如一個政府各職能部門和辦事機構的數量。二是層級規(guī)模，比如一個政府上下級組織的層次。三是綜合指標，包括橫向規(guī)模和縱向層級規(guī)模，綜合計算。中國政府歷次精兵簡政改革也包括精簡機構的改革，但精簡政府機構一般只傾向于考慮橫向規(guī)模。如1982年3月8日進行了機構改革，精簡機構也是其中的重要內容，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減少到61個。1988年4月七屆人大一次會議通過的改革方案，國務院部委由45個減少到41個，直屬機構從22個減少到19個，非常設機構從75個減少到44個。1993年國務院機構改革撤銷7個，組建、新建6個，更名1個，國務院組成部委為41個(含國務院辦公廳)，比原來42個減少1個。國務院直屬機構13個，辦事機構5個，共設置18個，比原有44個減少26個。這樣，國務院組成部門設置41個，直屬機構和辦事機構18個，共設置59個，比現有86個減少27個。國務院非常設機構也大幅度裁減，由原有的85個減少到26個。中國政府改革開放以來歷次機構改革均沒有考慮到機構的層級結構維度，也許正是這一原因，各次機構改革方案均沒有考慮到如何精簡國務院的層級結構，并且無意之中還增多了部委與總理之間的中介機構，如國務委員，也增加了副總理的職數。1998年3月國務院決定再次進行機構改革，這次改革精簡15個部、委，擬新組建4個部委、更名3個部委、保留22個部、委、行、署，改革后除國務院辦公廳外，列入國務院組成部門序列的共有29個部、委、行、署，它們是外交部、國防部、國家發(fā)展計劃委員會、國家經濟貿易委員會、教育部、科學技術部、國防科學技術工業(yè)委員會、國家民族事務委員會、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、人事部、勞動和社會保障部、國土資源部、建設部、鐵道部、交通部、信息產業(yè)部、水利部、農業(yè)部、對外貿易經濟合作部、文化部、衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、中國人民銀行、審計署等。這次機構改革也沒有考慮到機構的層級維度，自然也沒有考慮綜合指標。許多國家的政府都因機構林立、機構臃腫的原因，進行過機構改革。比如美國在50年之前，就進行過一次較大的機構改革。當時，美國政府部級單位很少，只有十幾個，但獨立執(zhí)行機構卻很多，這導致了機構臃腫、人浮于事、職能重復和混亂等問題。美國獨立機構的發(fā)展始于上個世紀。1883年建立三人文官委員會來獨立執(zhí)行新的功績制，1887年仿效這一先例建立了洲際商務委員會，負責管理鐵路。到1929年經濟大蕭條開始時，一共才20多個委員會、署和局。自1933年起，美國國會開始接連建立許多具有很大行政權、財務權和管理權的聯(lián)邦特別行政機構。而且國會還不以自己建立的機構為滿足，還授權總統(tǒng)建立其他獨立的機構，并授予其一般的和特殊的權力。在這種情況下，大批局、署和委員會如雨后春筍般相繼成立，通常以其開頭字母聞名，如NIRA(全國工業(yè)復興署)、AAA(農業(yè)調整署)、SEC(證券交易委員會)、TVA(田納西河流管理局)、WPA(工程進度管理署)、NLRB(全國勞工關系局)等等。到最后，用命名這些美國政府的字母機構的字母簡直都搭配完了。“由于舊的編制添加了許多機構和雇員，老的機構又一分再分，國會往往很少注意或根本部注意它所授予的新的職能與已經承擔的老的職能之間的關系。由于這種飛速的發(fā)展和缺少規(guī)劃，結果聯(lián)邦行政工作的特征就是混亂、重復、浪費以及權力和管轄權的沖突。”在這一背景之下，美國開始了新的行政改革設計。其中涉及獨立機構的改革設想的主要內容是：將全部或接近全部五花八門的政府辦事處、機構和機關合并為少數幾個大的部，每個部各由一名負責的部長領導，部長又向總統(tǒng)負責。將所有性質相同或相仿的政府職能并入同一個機構或機關，以防止權力重疊和工作重復。將一切機構按照各自工作的性質加以分類，并成立一個文職人員管理局或人事局來選擇條件合格的人去做各種要做的工作。如果這一設想得以實現的話，其結果將是徹底取消獨立機構，把所有行政部門變成徹底的官僚性質的部門體制。戰(zhàn)后美國各屆總統(tǒng)實際上也在努力這么做，他們都試圖精簡這些利益狹隘、獨立的