農村研究論文-法治視野中的村委會和黨支部村民自治、包產到戶、鄉鎮企業是中國改革開放政策在農村取得的三項突破，也歷來被視為農村改革的重大成就。村民委員會組織法（試行）自1988年11月4日實施以來，有關村民自治的法規政策不斷出臺，制度不斷完善，但兩大基本矛盾始終未能解決，在有些地區更有激化的趨勢。一是村委會和黨支部的“兩委”權力之爭，二是村民“自治”和鄉鎮政府“指導”的關系問題。這兩大基本矛盾在一定意義上體現著市場經濟所要求的憲政體制與“專政”政治體制的沖突，也是解決“三農”問題的癥結之一。本文立足于農村基層民主發展的現狀、從法治角度分析“兩委”沖突的根源及處理方式，試圖為依法治村提供一點參考性意見。兩種思想、兩種體制的沖突1998年11月4日，試行10年的村民委員會組織法修改后正式頒布實施，全國普遍進行了換屆選舉。1999年5月，筆者到河南省孟州市還封村調查發現，換屆選舉后的新村委上任半年，沒拿到公章和賬本，公共支出1萬多元，全是村委會成員自己墊支的。因沒錢交定金，該村沒有預訂麥收的收割機，村民只好動用鐮刀；市里統一搞有線電視，村里表示沒錢不搞。村公章和賬目由支書控制、在支書任命的村會計手中，大小事情由支書定奪。村會計聲稱自己是支書任命的，不受村委會領導。村支書聲稱：“共產黨打下的江山，不會讓別人坐。黨支部領導村委會，支書說了算。”鄉黨委書記說：“如果村支書連一個會計都不能定，怎幺落實黨管干部的原則？”在2002年國慶晚會上，著名歌星唱出了“黨為人民打江山坐江山”的歌詞。在中華人民共和國公民心中，“打江山坐江山”的思想根深蒂固。封建時代的王朝更易，“新主”帶領軍隊逐鹿中原、掃平天下，建立新朝。所有反抗者殺光逃盡，剩下的就是臣民，朝廷委派各級官吏、做“宰”做“牧”，對草民行“殺罰”之權。官吏吃朝廷俸祿、用朝廷授予的權力（官印），當然唯朝廷之命是從。農民要反抗爭取的也不是公民權利、平等自由，而是“造反奪印”“皇帝輪流做，明日到我家。”很多干部群眾認為：共產黨打天下，所以天下就是共產黨的，黨的各級組織理所當然地掌握權力。由此衍生的一種理念是：黨不是為自己而是為人民打天下，權力屬于人民，但黨代表人民根本利益，所以替人民行使權力，委派各級官吏。向黨要權或主張權力就是違背人民根本利益和意志。沿著這條思想脈絡，形成了社會主義計劃經濟和人民民主專政體制。在此體制下，中國的民主憲政思想歷經“西風東漸”的百年風雨也在不斷發展，并與傳統的“民本”思想結合，在理論和實踐中逐步得到完善。特別是隨著經濟體制改革的步伐加快，我國已經形成比較完善的市場經濟體制框架。市場經濟是法治經濟，它必然對基于計劃經濟體制形成的政治體制提出變革的要求，法律面前人人平等；沒有不承擔義務的權利，沒有不享受權利的義務；中華人民共和國的一切權力屬于人民，未經人民通過法定的形式授予，任何個人和組織的權力都必須歸還給人民；未經人民通過法定的形式認可，對公民憲法權利的限制和剝奪的有關法規政策都必須廢除；人民把自己管理國家公共事物的權力授予行政機關去行使，授予多少、怎樣行使、行使不好怎樣懲罰，都由法律來確定；任何組織和個人必須在法律規定的范圍內活動，反之，未經人民通過合法形式授予，任何組織和個人得到的公共權力都屬違法，行使違法權力必得受到法律制裁和全社會的抵制。沿著這條思想脈絡，便有了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的村民自治組織村民委員會，很多人將它稱為中國民主憲政的基礎和開頭，它走過的每一步都引起了國人的普遍關注。村委會是村民自治組織，鄉鎮政府只能指導而不能領導它，村委會干部對選民負責而不對政府負責。由于黨政機構仍然沿襲“黨管干部”為準則的自上而下的任命制，鄉鎮政府是最低一級行政機構。兩種體制在此發生斷裂，鄉鎮干部不能任免村委會干部，便往往通過黨支部來掌控局面。黨的組織原則是下級服從上級，鄉鎮黨委可以任免和委派村支書，自然希望讓村支書成為村里的“一把手”，黨支部領導村委會，鄉鎮對村的“指導關系”通過黨的一元化組織系統重新變成“領導關系”。市場經濟必然對法治化即政治民主化提出更高的要求，市場經濟不斷發展，政治體制改革卻遲遲不動，尤其是自上而下的干部任命制度在市場交易相對發達的今天，使權力尋租愈演愈烈。許多官員認為自己得到“穩定一方、造福一方”的任命后，自己管轄的這一方土地上所有的人財物都成了自己經營官場的資源，所謂“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣”。領導選擇好的企業、部門設點，自己出國、送禮、吃喝玩樂的費用由自己分管的點來解決。隨著經濟改革的深入，城市國企大面積虧損、鄉鎮企業生計艱難，官員可利用的經濟資源逐步由城鎮轉向土地和農村。近幾年農民收入下降，加上1994年分稅制帶來鄉鎮財政狀況的惡化，鄉鎮干部要完成財稅任務有很大壓力，鄉鎮干部要適應官場經營規則，除鄉鎮財政這一塊公開收入，還要有自己經營官場的這一塊灰色收入，過年過節、迎來送往，隨時應付上邊頭頭腦腦家的婚喪嫁娶，而自己的“資源”主要靠農村。上邊決定他的升遷榮辱，村里要搞村民自治，在夾縫中的鄉鎮領導就得加大對村支書的支持力度，通過他來領導村委會，想方設法控制村莊。鄉鎮黨政機關、村黨支部和村委會這三種農村政治力量，前兩種有著“一元化體制”的血脈關系，在一般情況下，村委會要依法掙得其獨立地位，將面對其余兩大政治力量的擠壓。到目前為止，沒有人敢明目張膽地反對村民自治、村民選舉，但許多鄉鎮干部夸大村民選舉中“賄選”、“家族勢力”、“流氓地痞暴力操控”等因素，說農民素質太差、缺乏參政能力等等，為鄉鎮干部的干預和“操縱”尋找借口。1選舉、撤換和任命在村委會選舉過程中和選舉后對權力的分配上，“兩委”之爭表現出不同的方式。由村支書和鄉鎮干部組成的換屆選舉工作領導小組或選舉委員會，為使自己的意中人當選，對村委會選舉一般采用以下操控方式。1、有保留地把村委會組織法和選舉辦法向村民傳達，使村民與操控者在政策信息上處于不平等的地位。有的農民自己宣傳法律法規，受到有關部門的阻撓。22、推舉候選人時進行“取舍”安排。如有傾向性地向選民介紹候選人情況，抬一方壓一方；有些“地痞刁民”參選并得到多數選民擁護，選舉領導小組就用非正常手段威逼其退出競選。還有的地區對候選人條件做出規定，選舉領導小組就利用該規定把自己不滿意的候選人排除掉。村民委員會組織法第12條規定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。但有些省份的地方性法規對此作了限制性規定。如河北省村民委員會選舉辦法第11條規定候選人應具備五項條件，第一項是“遵守憲法、法律、法規和國家的政策，帶頭履行村民義務”，第五項是“有一定的科學文化知識和工作能力，能帶領群眾共同致富”。這兩條看上去很正確，但解釋權在選舉領導小組，如上訪的、抗拒亂攤派的、打過架的，都可以用第一項將其排除在候選人之外。第五項則可排除無力致富的窮人和文化低的村民。如仍然達不到目的，還有一個辦法就是抓走最有競爭力的候選人。3、在投票和計票時做手腳。在統計選票和對有效票與廢票做認定時，有利于選舉小組的“意中人”。筆者在河南省遂平縣石寨鋪鄉大金莊村調查時，發現該村換屆選舉發生的情況與以上分析基本吻合。1991年大金莊村有過一次村委會選舉，此后十多年一直由鄉里任命。村民多次上訪反映村干部吃喝貪占、村務不公開、農民負擔重等問題，要求改選村班子，但都不了了之。1998年，村民反映村干部經濟問題。鄉紀委調查發現，該村公路集資款被用作吃喝招待費，村干部四年吃掉11.7萬元，對一個貧窮地區的純農業村來說確屬“非生產性開支過大”。鄉紀委要求村兩委認認真真落實村務“十公開”。1998年新的村民委員會組織法頒布，大金莊村委也到換屆之時，村民急切希望自己投票選舉新的領導班子。村民代表李來成1986年高中畢業后經常在外面打工，因群眾多次上訪找他寫材料，李來成開始關心村里事務，并自學法律知識。1998年底，鄉紀委查證落實了村干部大吃大喝等經濟問題，但上邊遲遲未組織換屆選舉。李來成自備手提喇叭，在本行政村7個村民組宣傳村民委員會組織法和國務院發布的農民承擔費用和勞務管理條例，對村民關心的村務公開、村民自治、合理負擔等具體問題逐條講解，受到村民的歡迎。李來成宣傳得正起勁，派出所所長帶人氣勢洶洶找上門來。詢問半天，拿不準李來成行為的違法性，臨走，所長鐵青著臉揮揮手說：“不管怎樣，你別在街上吆喝了！”李家是小門小戶，李來成爺爺原是給大金莊地主扛活的外地人，解放后在本村落戶，生下兩個兒子，到李來成父輩只有兩戶。派出所長來者不善，家里人勸他：“不要再宣傳法律了，咱有理也惹不起官府。”1999年初，鄉干部未開村民大會、未公布選民名單、未公布選舉日期，卻在一天晚上找村民填起選票來。村民問填的啥選票，鄉干部說今晚搞換屆選舉，選村委會。群眾質問道：“我們早就等著選干部，但你們白天不選晚上選，這是哪里規定的？你把選舉法拿出來！”鄉干部說：“法律規定有，我忘帶了。”當夜，村民把搞選舉的鄉干部轟到村干部家，選舉未搞成。鄉里又任命了村委會。這年春節剛過，李來成去鄉里問選舉的事。大禮堂正在開換屆后的村委班子會。他坐在禮堂后排想看個究竟，一位副鄉長對他說：這是支書、村長會，你不能聽。李來成出來，派出所的人已接到通知，在門口把他帶走了。當天中午他被放出來，會已開完。此后，村干部的經濟問題又引起村民上訪。大河報對大金莊村干部開白條頂提留的事進行曝光，同時發表評論“饞嘴”干部傷民心。文章說：“這些饞嘴干部的行為性質惡劣，影響極壞。豈不知，吞吃提留款，就是揮霍農民血汗錢，就是嚴重破壞干群關系，就是破壞國家農村政策的正確貫徹實施。”3月7日文章發表當天，市、縣有關部門就組成調查組開始對大金莊問題進行調查，并對村支書等三名村干部做出處理決定。然而，4月28日鄉人大代表選舉時，村支書等三個村干部又被指定為人大代表候選人，選民要求推薦候選人、增加候選人名額，遭到拒絕。雙方爭執時，村民發現警車已開來停在村口。經選民推薦表決，李來成、閻明德兩名村民成為此次選舉的監票人，在選舉中與鄉干部發生過激烈爭執，見自己意見不被采納，二人未堅持，當日，新代表如期選出。村民們表示選鄉人大代表的事就算了，馬上要換屆選村委會，這次要把原村委一班人選下臺。5月8日晚上，最有可能當選新村委成員的李來成和閻明德被刑警拘捕，李來成入獄，閻明德逃走，閻妻被抓。舉報違法選舉的監票人被刑拘的罪名是在選舉鄉人大代表時“破壞選舉”。李來成被抓后，其家人四處活動喊冤。有人對他們說：村里要換屆選舉，現在不能放人。原定24日大金莊村選舉，有關部門說25日可以對李來成取保候審。5月24日，大金莊村換屆選舉，結果正被關押的李來成得票最多。25日李來成家人為其辦完取保候審手續，突然被告知：我們剛接到一個電話，今天不能放人。在這兩天里，各方緊急行動起來。有人大擺宴席請客拉選票；大金莊在外當干部的人突然回村聯絡本家族成員及鄰居朋友；村民平時懼怕的黑社會性質的人物紛紛光臨本村。有人傳言：李來成要辦取保，他家里人已給上邊寫了保證，人放出來不當村干部。他得一千票也沒用，選他也白選。5月26日，再次選舉，李來成的得票數降為第二。當天下午6點，“破壞選舉”的犯罪嫌疑人李來成被釋放回家。他最終也未當上村委會成員。豫西山區某礦區村原村委主任劉xx向新聞媒體反映，因為他拒絕給鎮領導“上菜（行賄）”，鎮里表示要換人，一位戶口轉到縣城多年的煤礦主被選中。為了使他順利當選，在換屆選舉前，鎮里指使派出所抓捕原村委主任劉xx，罪名是劉指使本村治安隊員行兇打人。劉逃到省城告狀。趁其不在村里，鎮干部立即組織選舉，將劉xx“拿下”。由于村委會和黨支部的權限未做明確劃分，有些新村委上臺后與黨支部產生矛盾，同時與鄉鎮黨委政府的關系緊張，就出現了以下情況。1、某些地方片面強調村支書的“一把手”地位，由其包攬村里大小事物，村委會靠邊站，即拿不到公章和賬本，又沒有發言權，成了黨支部的“小伙計”。2、“村財鄉管”。村財務是村民自治的關鍵問題，但有些地方把村財務收到鄉鎮統管