財政研究論文-公共財政與資本市場市場取向的改革要求建立能與之相適應的公共財政以及包括資本市場在內的金融市場體系，公共財政與資本市場問題也因之成為人們關注的焦點。本文擬對二者之間的關系作一初步的考察。問題之一：殘缺的公共財政公共財政是與市場經(jīng)濟相適應的提供公共服務的一種財政類型。具體地說，公共財政不同于私人財政，也異于單純?yōu)閲易陨矸盏呢斦Ｇ罢咧饕獏^(qū)別于前市場經(jīng)濟社會的財政，當時的財政的典型特征是服從于“朕即國家”或“家天下”的國王或皇帝的私人需要；后者主要有別于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟國家只為國家自身服務的財政，當時的財政直接服務于國家職能實現(xiàn)的需要，由于此時個人、企業(yè)都是政府的附屬物，沒有獨立的利益，財政不直接提供公共服務也是顯而易見的。除此之外，公共財政的“公共性”還體現(xiàn)在個人能夠對財政抉擇產(chǎn)生各種強有力的影響上，財政行為因之能集中反映個人的意愿。（注：張馨，1997：論公共財政，經(jīng)濟學家第1期。）出于經(jīng)濟效率的考慮，世界上大多數(shù)國家都走上了發(fā)展市場經(jīng)濟之路。市場經(jīng)濟要求市場機制在全社會的資源配置過程中發(fā)揮基礎性的作用，這就要求發(fā)揮企業(yè)、個人的創(chuàng)造力，但由于市場不是萬能的，它還存在缺陷，因此，市場的發(fā)展客觀上要求政府提供共用品，由此也就產(chǎn)生了對直接為個人、全社會服務的公共財政的需求。各國經(jīng)驗表明，公共財政只應在“市場失效”范圍內活動。但我國目前的財政還不是公共財政，仍不適應市場經(jīng)濟的要求。我國財政正處于計劃經(jīng)濟條件下的國家財政向適應市場經(jīng)濟要求的公共財政的轉換過程中，仍帶著計劃經(jīng)濟的痕跡。（注：有關“公共財政”與“國家財政”的區(qū)別，請參見張馨教授在1997年11期財政研究上發(fā)表的文章“公共財政”與“國家財政”關系析辨。）就財政的活動范圍來看，我國財政的覆蓋面極廣，國有經(jīng)濟遍及從遠程導彈到飲食店等大大小小的各種行業(yè)，而這些行業(yè)當中有許多本來應讓市場機制發(fā)揮調節(jié)作用，財政是不用涉足的，這也就造成了國有經(jīng)濟戰(zhàn)線拉得過長、有限的國有資本難以支撐的局面（注：請參見國務院發(fā)展研究中心課題組，1997：實現(xiàn)國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組，管理世界第5期。）。同時，財政也是因之困難重重，國有企業(yè)有較大的虧損面，削弱了財政基礎。這就是說，相對于公共財政的要求，我國財政存在“越位”現(xiàn)象。但這并不意味著我國財政可支配財力的充裕性。事實上，“越位”是以“缺位”為前提的。（注：安體富和高培勇，1996年：企業(yè)社會職能的分離與財政職能的轉換，載劉邦馳等編：財政理論與財政學建設，西南財經(jīng)大學出版社。）社會保障作為一種具有共用品特征的物品，本不應完全由企業(yè)提供，而應主要由政府提供，財政在此應負起職責，但現(xiàn)實是“企業(yè)辦社會”代替了社會保障體系。教育尤其是基礎教育也本應由財政出資興辦，但財政在這方面做得還不夠，我國、尤其是貧困地區(qū)，兒童失學現(xiàn)象依舊存在。政府部門的活動經(jīng)費由財政提供，這本無異議，但我國各級政府尤其是地方政府經(jīng)費的嚴重不足已是普遍現(xiàn)象，地方政府依靠“制度外財力”獲得的收入已成為政府部門運作的重要財力支柱。據(jù)樊綱（1995）估計，1994年各級政府的“制度外財力”平均相當于地方預算內收入的30，占全部地方公共收入的23.1。（注：樊綱，1995：論公共收支的新規(guī)范，經(jīng)濟研究第6期。）我們再來看政府間財政關系的處理。市場經(jīng)濟要求有與之相適應的規(guī)范化的分稅制財政體制。我國雖經(jīng)1994年的改革，分稅制的財政體制已初步成型，但離市場經(jīng)濟的要求仍差很遠。財政收入的劃分仍不規(guī)范，國有企業(yè)按照行政隸屬關系上交所得稅，非國有企業(yè)一般在當?shù)亟凰枚悾@可能因為不同的企業(yè)對地方財政收入的影響不同而導致地方政府區(qū)別對待行為的發(fā)生。財政支出未能做到財權與事權相一致，按照基數(shù)法確定轉移支付金額等都可能對地方政府的行為產(chǎn)生扭曲作用。市場經(jīng)濟所要求的規(guī)范化的財政體制應保證各級政府財權與事權相統(tǒng)一，轉移支付金額的確定應采取較為客觀的因素法，地方在收入方面要有較大的主動權（如稅收立法權、借債權等）。顯然，與此相比，我國財政的殘缺性就表現(xiàn)得更為明顯了。殘缺的公共財政又會對我國的資本市場的發(fā)展產(chǎn)生什么影響呢？下文將結合我國資本市場的現(xiàn)狀進行分析。問題之二：不健全的資本市場目前我國資本市場的不健全性可概括為不完善性和不完全性。前者主要表現(xiàn)在資本市場功能的發(fā)揮上，而后者主要源于資本市場受到行政干預。資本市場最基本的功能是資源配置功能，但目前資本市場表現(xiàn)得最為突出的功能是融資功能。雖然資源配置功能的實現(xiàn)也要通過融資功能來實現(xiàn)，但其中強調的是資源配置功能，而如今許多企業(yè)的融資行為，是為融資而融資，或者說是為了“圈錢”的目的而進行的。企業(yè)在融資時就沒有確定具體的實實在在的投資方案，企業(yè)通過資本市場融資可能只是借用股票上市而達到發(fā)財?shù)哪康摹ｋm然企業(yè)的經(jīng)濟行為有其合理性，但它顯然違背了市場經(jīng)濟所要求的資本向最有效率的地方自由流動的要求。企業(yè)經(jīng)營者將籌來的資本隨意揮霍或改變招股說明書所說的投資方向，已不是新鮮事。這也進一步表明健全的市場所要求的約束機制未能生效。有效率的資本市場應是有約束力并符合激勵要求的市場。資本市場對企業(yè)經(jīng)營者的約束主要表現(xiàn)在兩個方面，即外在約束和內在約束上。外在約束是指股東能夠通過資本市場的約束，使企業(yè)經(jīng)營者按照出資人的意愿將企業(yè)經(jīng)營管理好，如果經(jīng)營者管得不好，股東拋售股票，“用腳投票”，股價下跌，經(jīng)理市場最終將淘汰經(jīng)營者。內在約束是指股東“用手投票”，直接用參與表決的方式來限制企業(yè)經(jīng)營者的行為。當然這兩種約束也都要符合對企業(yè)經(jīng)營者的激勵要求。企業(yè)經(jīng)營者的揮霍或隨意改變投資方向都表明約束機制并未生效，這也說明資本的配置是無效的。我國的資本市場還受到強烈的行政干預，因而是不完全的。這種市場是“體現(xiàn)計劃經(jīng)濟本性的行政干預和體現(xiàn)市場經(jīng)濟本性的市場機制并存和沖突著的資本市場，在某些情況下，甚至可以說是由行政行為控制市場行為，使市場行為從屬于行政行為的資本市場。”（注：唐宗kn，1997：不完全資本市場的功能殘缺，改革第5期。）完全的資本市場是不受政府的隨意干預的，資本的流動也能夠按照利潤最大化的要求進行，資本經(jīng)營者可以嫻熟地運用資本市場，實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)組合。但就目前而言，企業(yè)的資本經(jīng)營受到行政限制。公司的股票發(fā)行與上市，仍受制于政府的額度管理，此時，符合市場經(jīng)濟要求而應發(fā)行上市股票的經(jīng)濟行為就可能因為未能分配到額度或分配到的額度太小而扭曲。同時，額度管理也激勵了一些本來不需通過資本市場融資進行資源配置的企業(yè)努力去爭取額度，這也就進一步加劇了額度管理對企業(yè)經(jīng)濟行為的扭曲。企業(yè)兼并、重組等也受到行政干預。企業(yè)兼并、重組等歸根到底是一種市場行為，應由市場來決定，但現(xiàn)實中不乏行政干預的事例。雖然行政干預中偶有成功的事例，但“拉郎配”式的兼并和重組更為直接體現(xiàn)的是政府目標，而不是企業(yè)經(jīng)營效益的實現(xiàn)，因此，失敗的例子也時有所聞。難解情結：公共財政與資本市場殘缺的公共財政與不健全的資本市場存在著千絲萬縷的關系。可以說，在很大程度上，資本市場的不健全都可以在殘缺的公共財政上找到原因。同時，公共財政的重建也有賴于資本市場的發(fā)展。1.財政的“越位”和“缺位”對資本市場發(fā)展的影響財政的“越位”使得公共財政能夠直接作用于國有經(jīng)濟，而對國有企業(yè)或國家控股的競爭性企業(yè)產(chǎn)生影響。資本市場的資源配置功能也因之受到影響。資源配置功能的順利實現(xiàn)需要資本市場約束作用的發(fā)揮，但目前我國企業(yè)的外在約束和內在約束不夠有力很大程度上就是因為國有股占的比重太高，在市場上進行