財政研究論文-中國財政和稅收體制的改革（上）中國傳統概念上的財政體制，包括預算管理體制、(國營)企業財務管理體制、行政事業財務管理體制、稅收體制和基建投資體制等內容。其中企業事業財務體制是基礎，預算體制是主導和代表(如“分灶吃飯”財政體制，即是以“分灶吃飯”預算體制為代表的財政體制)，稅收體制、投資體制等則分別規定收入、支出方面的有關體制問題。財政和稅收體制反映、規定、制約著國家(政府)與企業、中央與地方兩大基本經濟關系，也反映、規定、制約著政府理財的職能范圍、管理重點和行為方式。在改革開放以來的二十年間，財稅體制改革始終是整體改革的重要組成部分。1994年的財政、稅收體制配套改革，在我國初步搭起了能夠較好適應市場經濟要求的“分稅制為基礎的分級財政”體制框架，而在此之前，還有三次較重大的財稅改革舉措。“分灶吃飯”體制的實行及仍存在的問題1980年，在經濟體制改革之初，農村改革方興未艾之際，中國選取財政分配為政府管理體制改革突破口，向地方下放財權，改變“收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財政體制，按照經濟管理體制規定的隸屬關系，明確劃分中央財政和地方財政的收支范圍，實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，簡稱“分灶吃飯”體制。這是傳統體制開始向新體制漸變的財政分水嶺。1985年，在第二步利改稅基礎上，將“分灶吃飯”的具體形式改為“劃分稅種，核定收支，分級包干”，即按照稅種和企業隸屬關系，確定中央、地方各自的固定收入(所得稅、調節稅等)，另有共享收入(產品稅等)；支出仍按隸屬關系劃分。這時已有“分稅制”的概念和討論，但體制的實質仍是漸進過程中的財政包干制。1988年，在1985年體制的基礎上，對收入上解比重較大的17個省、直轄市和計劃單列市，實行了“收入遞增包干”和“總額分成加增長分成”等幾種(后來曾發展、歸結為六種)不同形式的包干辦法，簡稱“地方包干”。這使中國漸進改革中的企業包干加上財政包干，形成了包干制的“鼎盛時期”。在實行“分灶吃飯”之后，財政體制改革除預算管理體制方面的數度調整之外，還取得了如下一系列進展：調整國家與企業分配關系，擴大企業留利和更新改造資金規模。經過80年代初的利潤留成，1983年和1984年的兩步“利改稅”，1987年后實行企業承包經營責任制的探索和90年代后逐步樹立“稅利分流”方向，形成建立現代企業制度的大思路和國有經濟戰略性改組方針，在擴大企業財權之后，又將企業獨立商品生產經營者的法入主體和市場競爭主體地位，逐漸引上軌道。改革稅制。初步形成了多稅種配合發揮作用的復合稅制，適應市場取向改革和國民經濟發展與對外開放的要求，使稅收在籌集財政收入和調節經濟生活方面的作用大大加強。改革基本建設資金管理辦法。80年代曾有“撥改貸”的探索，并在一些建設項目中試行投資包干辦法和對工程進行招標、投標承包的經濟責任制。從1988年開始，對中央級基本建設投資實行基金制辦法。90年代，終于形成了與市場經濟的國際慣例接軌、與現代企業制度相合的企業注冊資本金制度。改革行政事業單位管理體制與財務制度，強化支出約束機制。從1980年開始，對行政事業單位實行預算包干辦法，有條件的事業單位實行企業化管理；對有收入和經濟償還能力的文教科研事業單位實行周轉金制度，并建立科技成果有償轉讓制度，等等。雖然80年代以后財政改革有上述進展，但直至1994年實行“分稅制”改革前，普遍實行的“分灶吃飯”框架內的財政包干制，卻始終未能消除傳統體制弊病的癥結，主要問題表現在：1仍然束縛企業活力的發揮。各級政府“條塊分割”地按照行政隸屬關系控制企業，是傳統體制的根本弊病所在。在改革之后實行的“分灶吃飯”財政體制中，由于是按照行政隸屬關系組織各級政府的財政收入，因而這一弊病于政府財力分配中以體制因素形式得到延續，只不過在行政性分權格局中，行政隸屬關系控制總地說從“條條為主”變為“塊塊為主”，由行政部門的單一指令變為指令加上企業實際很難違拗的“商量”和暗示。相應而來的，是各級政府始終熱衷于盡力多辦“自己的企業”和對“自己的企業”過多干預與過多關照，“放權”難以真正放到企業一盡管國家“減稅讓利”走到了“山窮水盡”的地方，多數國有企業仍然遲遲不能“搞活”。搞不：活”的另一面是搞不“死”，企業經營不善虧損嚴重，照樣由政府搭救，基本上不存在規范的優勝劣汰、存量重組的機制，“破產法”對絕大多數國有企業形同一紙空文。也正是與行政隸屬關系控制網絡緊密相聯，國營企業的行政級別，始終是對企業行為十分重大的影響因素，其廠長經理，總是作為行政系統“官本位”階梯中某個臺階(級別)上的一員，這一身份與市場經濟要求他們扮演的企業家身份，在不斷地發生沖突。因為這兩種身份必然要接受不同的信號導向，追求不同的目標，前者為行政系統的信號和官階升遷的目標，而后者為市場的信號和企業長遠贏利的目標。結果必然是企業的所謂“雙重依賴”問題，而且在前述體制環境中，國有企業廠長經理對于上級行政主管的依賴(或跟從)，必然是更為主導性的和“榮辱他關”的。于是，企業自主經營仍步履維艱，大量的行政性直接控制或變相的行政控制，和各種老的、新的“大鍋飯”，難以有效消除。2強化地方封鎖、地區分割的“諸侯經濟”傾向，客觀上助長了低水平重復建設和投資膨脹。“分灶吃飯”財政體制與過去的“總額分成”體制相比，固然提高了地方政府理財的積極性，但這種積極性在增加本級收入動機和扭曲的市場價格信號的導向下，必然地傾向于多辦“自己的企業”，多搞那些生產高稅產品和預期價高利大產品的項目。因而地方政府熱衷于大上基建，興辦一般贏利性的項目，特別是加工工業項目，不惜大搞低水平的重復建廠，不顧規模經濟效益和技術更新換代的要求，并且對本地生產的優質原料向其他地區實行封鎖，對“自己的企業”生產的質次價高產品強行在本地安排銷售和阻止其他地區的優質產品進入本地市場。國家對煙、酒等產品規定高稅率，本來是要達到限制其生產、消費的“寓禁于征”的政策意圖，但在這種體制下，高稅率卻成了地方政府多辦小煙廠、小酒廠以增加本級收入的刺激因素，發生了明顯的“逆調節”。遍地開花的“小紡織”、“小軋鋼”、“小汽車(裝配)”等等項目均與體制因素有關。收入上解比重較高的地區，地方政府還有明顯的“藏富于企業”傾向，即對組織財政收入不積極，有意讓企業多留利之后，再通過收費攤派等手段滿足本級財力需要。盡管這些低水平重復建設、地區封鎖、市場分割的做法，從每一個局部的角度，都可以舉出一系列“正當理由”，但從全局看，卻構成了推動投資膨脹、加劇結構失調的因素，對構建統一市場、提高整體效益、促進企業公平競爭和國民經濟協調發展，產生了不利的影響，并阻礙地方政府職能從注重投資于一般贏利性企業，向注重基礎設施、公共服務和發展第三產業的方面轉變。3中央和地方的關系仍缺乏規范性和穩定性。各級財政支配的財力在極大的程度上取決于地方上解、中央補助或共享分成的比例和基數的高低，而這些的核定又缺乏充分的客觀性，難以避免種種“討價還價”因素，各地都傾向于增加支出基數，壓縮收入基數，提高分成比例。同時，預算支出雖“分級包干”，但在許多具體事項上并不能劃清范圍，結果“包而不干”，最后矛盾集中反映為中央財政“打破了統收，卻實際并未打破統支”的困難局面；中央日子過不去，