筑建國家財富：

聯合國教科文首屆世界學前教育大會情況報告

馮曉霞周兢中國代表團全體成員LOGO一、大會概況

2010年9月27日至30日，首屆聯合國教科文組織世界幼兒保育和教育大會在莫斯科召開。大會的主題是：構筑國家財富。“通過滿足所有幼兒的權利，以及培育他們的潛能，為其創造福祉，我們就是在積累國家財富。”塞舌爾副總統富爾

塞舌爾副總統富爾在發言LOGO㈠會議背景

進入21世紀以來，聯合國教科文組織以《兒童權利公約》、《世界全民教育宣言》和《達喀爾行動綱領》為依據，對世界幼兒保育和教育狀況進行監測評估，督促各國加快實現“擴大和改善幼兒、尤其是最脆弱和條件最差的幼兒的全面保育與教育”的承諾。三個全球性規范文件的相關內容（i）《兒童權利公約》（1989年）規定，各會員國應最大限度地確保兒童的存活與發展；（ii）《世界全民教育宣言》（1990年）指出，出生即為學習的開始，要求各會員國應提供幼兒保育和教育（ECCE）；(iii)《達喀爾行動綱領》（2000年）提出全民教育的六大目標，并要求在2015年實現。其中的第一項目標就是：“擴大和改善幼兒，尤其是最脆弱和條件最差的幼兒的全面保育與教育。”教科文組織的任務：領導執行和監測這些有關教育的全球規范文件的執行情況，敦促各國實現全民教育目標，包括監測評估世界幼兒保育和教育狀況。其監測評估結果集中反映在每年一期的《全民教育全球監測報告》中。

會議目的⑴提高全球對“幼兒保育和教育是一項基本人權，對個人和國家的發展與繁榮具有重要意義”的認識，加強政策對話；⑵總結全球實現全民教育目標1的進展情況；⑶查明制約擴大幼兒保育和教育服務和機會和提高質量的因素；⑷幫助各國確定實現2015年擴大和改善幼兒，特別是最弱勢幼兒的全面保育與教育目標的方式方法。㈡會議概況“孩子是我們最寶貴的資源”，“幼兒生命中的最初幾年是為其設定正確發展軌道的最佳時機”

；教育是消除貧困的“最佳保證”，早期教育計劃在解決不平等方面極為重要，是“從出發點開始創造公平的環境”。教科文組織總干事伊琳娜·博科娃“投資幼兒保育和教育比投資任何其他階段的教育都擁有更大的回報”，然而不無遺憾的是，“這大概是政策制定和發展議程中被宣傳得最少的事實之一”。

教科文組織總干事伊琳娜·博科娃“最為重要的是，我們應該為年幼的兒童提供更多的入園機會。……如果更多8歲以下兒童能夠獲得適當的教育機會，全球6900萬失學兒童的數字就有可能減少。同樣，過早輟學兒童的人數也會下降。”教科文組織總干事伊琳娜·博科娃越早給兒童正確的價值觀，將來就越容易增進友誼、和平、互相尊重。“兒童是我們未來的法官，他們會對我們的作為做出評價”。

盧日科夫美國經濟學家杰弗里?薩克斯（JefferySachs）從投資與產出的角度介紹了國際社會關于幼兒保育和教育的效能研究，研究證實了早期教育投入對于社會具有極高的回報價值，特別在提高國家人口素質、減少貧困、犯罪等社會問題等方面，起到社會發展問題早期預防的效果，并為國家未來人力資源的開發奠定基礎。美國國家研究院腦科學與兒童發展研究委員會主席杰克?肖可夫（JackShonkoff）介紹了大腦研究與兒童發展的關系。他引用大量實證研究說明了早期經驗對兒童的大腦及身心發展的重要性，指出，科學研究從兒童身體內部的變化告訴我們應該怎么辦，讓我們形成共識——預防永遠好于干預。美國哥倫比亞特區華盛頓成果促進發展研究所執行主任班納（NicholasBurnett）介紹了全民教育目標1的進展狀況和面臨的挑戰。指出，認識不足，特別是掌握資源的人缺乏認識、缺乏政治承諾和公共資金的支持等是影響全民教育目標中幼兒保育與教育目標實現的主要因素。

《我們——莫斯科的孩子們》LOGO來自所有分會場的一個強烈的聲音是公共投入應該對幼兒保育和教育付主要責任，“早期保育和教育的市場調控并不可行”[1]，政府必須在其中應該起關鍵作用：必須提供強大而清晰的政策來保證早期保教在數量和質量上的公平性；必須建立穩固的法律體系來保證兒童接受早期教育的權力和連續性；必須保證早期教育得到合理而可靠的資金支持。

[1]/new/en/world-conference-on-ecce/高質量的早期教育需要較高的經費支持，在很多國家，早期教育的大部分資金來自私人企業，這加劇了不平等，因為只有富人才能支付獲得高質量早期教育服務的費用。東倫敦大學HelenPenn教授保育教育服務完全依靠市場調控不是一個好選擇，公共資金的投入是絕對必要的，只有公共資金才可能保證早期教育的質量和兒童、特別是生活在各種不利處境下的兒童公平地獲得這項服務。美國兒童和家庭教育政策研究中心CharlesBrune

《莫斯科行動綱領

——用好各國的資源》（草案）重申了宗滴恩(1990)和達喀爾（2000）會議的早期教育和保育目標。強調必須“加快這個目標的實現，并把它作為達到全民教育其他目標（EFA）、千年發展目標（MDGS）的先決條件，各個國家和地區也應該把它作為議事日程上的優先發展目標”。《行動綱領》列舉了實現兒童保育教育目標所必須解決的一系列挑戰，包括：缺乏國家行政上的足夠支持、不總被納入國家計劃；公共資金欠缺，外部支持不足；各利益相關者缺乏合作能力；服務質量和效率低下等。指出，在全球許多地區，貧困和文化壁壘阻礙了數百萬兒童獲取幼兒保育和教育方面的權益。

《綱領》呼吁各國政府再次對早期教育和保育作出堅定的承諾，建立法律框架，加強早期教育和保育體系的建設，保證幼兒的合法權利，特別是那些處境最不利、最脆弱的幼兒的權利；加大對兒童保育教育的財政支持；提升各利益相關者之間的合作；加強能力建設和對早期教育和保育項目的監測和評估，提高保教質量。二、會議達成的共識

1．幼兒保育和教育具有極為重要的社會價值，是為國家積累財富。“幼兒生命中的最初幾年是為其設定正確發展軌道的最佳時機”。幼兒期是高度敏感的時期，7歲之前，特別是出生后的頭三年是大腦發育的關鍵時期，也是可塑性最大的時期，重要的神經元聯接將在這一時期形成（或不形成），幼年的各種經歷為健康、學習及行為設定的軌跡可能會貫穿人的一生。

最佳發展期示意圖

年齡月年感覺（視覺、聽覺）語言高級認知機能幼兒期的發展十分強勁，同時又最脆弱，極易受到傷害，各種風險（貧困、被忽視、暴力等毒性壓力）對兒童產生的負面影響常常造成無法挽回的后果。早期的經歷會影響到腦的組織結構和神經遞質的分泌。兒童如果處于長期的應激（精神緊張）狀態，會通過HPA軸（下丘腦－垂體－腎上腺）影響人的免疫系統，使可的松分泌不正常。血液中可的松的濃度持續處于高濃度的狀態，不僅會造成腦中海馬結構的損害，影響以后記憶和智力的發展，還會造成日后心血管糖尿病、精神疾病等發生.幼兒保育和教育可以改善幼兒的經歷，“預防永遠好于干預”。兒童的早期發展狀況不僅會影響到他們今后的人生，還會影響一個國家未來勞動者的素質和效率、國民的生活質量以及社會的公平、穩定與發展。投資早期教育就是投資于國家的未來。

“早期干預能夠降低社會不平等”。早期保育和教育“從起點開始”為處境不利的兒童創造相對公平的成長環境，降低和抵消不利地位（社會等級、貧窮、性別、種族/族裔或宗教等潛在因素）對其發展的負面影響，可以使兒童有更多機會脫離貧困，是打破跨代貧窮這一惡性循環的關鍵環節。

“投資幼兒保育和教育比投資任何其他階段的教育都擁有更大的回報”。近年來，多學科的研究成果深刻地揭示出學前期在人一生發展中的重要作用，也揭示出優質學前教育在提高義務教育質量、增加人力資本投入效益、減少貧困、促進社會公平、增進社會安定和國家安全中的重要作用。最佳的投資水平學前期在校期間離校后180所有年齡階段的人類發展投資回報率不斷增加的公共投入

JamesHeckman&Dimitriy

Masterov：

《普及早期幼兒教育——明智的投資》,2004

6

6年齡每美元投資回報R2468OECD1999年的幼兒教育總結報告的標題就是“兒童早期教育與保育：從投資中獲益最多的教育階段”。JamesHeckman在“促進人力資本的政策”一文中指出，最佳的投資政策是：兒童年齡越小，投入資金越多，并且隨其成長過程而不斷追加。“將人力資本的投入直接指向幼兒是對社會公共資金更有效的利用。”“在21世紀，各國財富不以物質財富為定義標準。它取決于各國培養其人力資本的能力，而且各種價值觀在全球化世界凸顯出重要性，如平等、公正以及尊重多樣性和環境。使所有兒童在他們的生命之初享有平等、強大的幼兒保育和教育帶來的益處，這符合我們所有人的最大利益”

《大會意見書》2．發展學前教育是政府的責任和義務聯合國成員國已經認可“幼兒保育和教育是兒童的權利”，各國政府對保障兒童的權利已作出莊嚴承諾。這種認可和承諾集中體現為共同簽署了《兒童權利公約》（1989年）；（ii）《世界全民教育宣言》（1990年）；(iii)《達喀爾行動綱領》（2000年）兒童保育和教育的主要責任方必須是政府。政府必須提供強大的、清晰的政策來保證早期保教在質量和數量上的公平性；必須建立穩固的法律體系來保證兒童接受早期教育的權力和連續性；必須提供可靠的公共資金支持早期保育和教育。

政府和私人保教部門之間建立合作伙伴關系是應該的，也是必須的，但不能依賴它們。早期教育服務過于依靠市場并不是一個好選擇，這將會進一步加劇教育的不平等性。公共資金的投入是絕對必要的，它才可以保證早期教育的質量和保證兒童獲得這項服務的公平性，這一點對對生活在各種不利處境下的兒童來說尤為必要。

政府的投入首先要向社會處境不利兒童傾斜。大量研究表明，對處境不利幼兒的早期干預不僅可以縮小入學準備的差距，提高后續義務教育的效益，深得人心，而且有利于阻斷貧困在代際間惡性循環、促進種族平等及社會和諧發展。

佩里學前方案節約成本的分析

項目項目成本政府節約成本（27歲時）投資回報率兒童3－4歲學前教育成本＄121481：7.16減少的特殊教育成本＄6365從收入中增加的稅收＄3451降低福利支出經費＄1968降低違法犯罪和司法中的成本＄7378合計＄12148＄19162該研究最近的成本收益分析發現，這些兒童40歲時投資的總體回報率已高達1：17.07。其中，對幼兒個人的回報率為1：4.17；而對社會的回報率則為1：12.9。細致分析表明，社會回報中88%源于犯罪率的減少；4%源于特殊教育與輔導的減少；7%來源于收入稅的增加；1%來自于社會福利開支的減少。結論：幼兒教育有助于促進種族平等及社會和諧發展。國際經驗表明，在早期保教服務以私立為主、市場導向的國家，貧困人口通常不得不“選擇”價格低、質量差的學校，其結果是學習和發展不但不會有提高，甚至可能導致失敗。“重中之重是要確保所有兒童都有機會進入一個受到良好資助的公共教育體系，這在最貧困國家尤為重要”

3．幼兒期是一個不可復制的過程，質量和機會同樣重要早期保育和教育的質量不可忽視。“質量是全民教育的核心所在”。早期教育和保育的有效性需要質量保證才能實現。全民教育全球監測卻發現，“正在致力于保障所有兒童受教育權利的眾多國家，因偏重教育機會而忽視了質量問題”。專業的教師隊伍是保育教育質量的保障。幼兒教育師資的專業素養和工作態度是保教質量的關鍵因素之一，而一個國家的幼教師資政策（包括培訓和聘任制度、工資待遇、工作條件、激勵制度等）往往決定著教師隊伍的整體素質。必須建立早期保育和教育質量標準并監督實施。需要努力建立起一個綜合的兒童發展指標體系來確保政策制定的合理性，并據此提供可靠的數據使得各種決策過程更加科學化。

4．政策不明確，缺乏有效的體制和機制保障阻礙了全民教育保教目標的實現政策框架薄弱，缺乏實際內容和承諾。雖然不少國家已經將幼兒教育定為教育系統的第一階段，在語言層面認可了它在學制中的地位，但一些國家仍將早期保育和教育視為家庭或私營提供者的責任。一些國家甚至沒有國家層級的專門早期教育法律文件。即使反映國際兒童法條款的國家立法，也極少能獲得強有力的執法支持。許多現行政策和輔助性立法更多的是意向性聲明，缺少與之相匹配的具體戰略和充足的公共資助。幼兒保育和教育政策處在部門和國家發展戰略的次要地位。幼兒保育和教育在一些國家常常被邊緣化，沒有被納入到國家的發展戰略和政府的關鍵性文件（如國家發展計劃、全國財政預算、部門計劃以及減少貧困戰略等）中，甚至被排除在部門政策、戰略和籌資框架的范圍以外，缺少全面系統的保教政策及可持續、穩定的計劃。資金投入不足，缺少基礎設施建設。缺乏有效的體制和機制保障，政策執行力弱。

正是代表們的這些共識和各國的經驗教訓，促成大會形成了《莫斯科行動綱領（草案）》

早期保育和教育是兒童一項權利，也是一個人終身發展必不可少的基礎。早期保育和教育必須使兒童獲得和平、理解、不歧視和與自然和諧相處的精神。三、國家教育事業的最佳發展實踐區：學前教育區域經驗分享如同UNESCO此次會議主題所示，從“筑建國家財富”的高度看待學前教育，是國際社會越來越認同的理念，發展學前教育實際上已成為很多國家社會和人力資源的最佳發展實踐領域。這一點在分會場和全體大會介紹的國家經驗中都得到清晰地表達。在第三天的全體大會上，俄羅斯、古巴、約旦和毛里求斯代表在“幼兒保育和教育：國家最佳做法”的專題下介紹了各自的經驗。LOGO1、學前教育入園率迅速增長：

重視學前教育就是重視國家未來競爭力許多發達國家傳統上注重婦女養育學前兒童，但近年情況有較大變化，學前兒童的入園率迅速增加。社會經濟生活的變化，婦女進入工作市場，就業率快速增長，特別是有關兒童早期發展研究諸多結果的傳播，使得十分重視讓兒童在人生發展的開端接受早期教育，因此，各國學前教育社會需求發展迅速。法、英、德、荷蘭等國學前三年入園率已達95%以上；美、加、澳、意及匈牙利、捷克等國達80%以上。LOGO俄羅斯的經驗與教訓俄羅斯曾經在九十年代經濟休克轉型中將幼兒教育全面推向市場，因此出現了學前教育體系崩潰、幼兒園嚴重不足的問題。近年來俄羅斯重視學前教育工作，把學前教育定義為“教育和文化事業基礎之一”。《教育法》規定，所有適齡兒童都應享受免費的學前教育。2008年普京簽署命令，批準實施《幼兒園工作規程》，對幼兒園的性質任務及類別等做了詳細規定。2008年-2010年，學前教育機構由45600所增至47213所，其中98%為公立幼兒園。入學兒童由510.5萬增加到547.4萬。首都莫斯科市的入園率已達97%。LOGOLOGOLOGO古巴古巴一直秉持重視學前教育和兒童的家庭教育的原則。古巴的學前教育體系致力于加強家庭和教師之間的紐帶，并將兒童最早期的教育與一直到大學的教育一視同仁。目前，古巴全國婦女聯合會的基層組織負責領導這些中心的工作。古巴兩個主要的幼教機構系統“Children’sCircle”和“EducateYourChild”正在為86萬兒童提供教育，覆蓋了全國0-6歲兒童的97%，這一成績即便與發達國家相比也名列前茅。LOGO2、學前教育公共財政投入增加：

重視學前教育公共投入確保事業健康發展歐盟委員會保育協作組織1996年建議歐洲各國至少把GDP的1%投入學前教育和保育事業。莫斯科會議行動綱要提出，各國學前教育公共財政投入應達到教育總經費預算6%。LOGO學前教育公共投入經費占GDP百分比的比較LOGO學前教育公共投入占教育經費的比例LOGO巴西巴西的教育在過去十幾年中有了長足的發展，與國家重視教育投入有著不可忽視的聯系。巴西教育經費總額占GDP的比例5.6%，學前教育占總教育經費的8%，這樣的情況使得巴西的學前教育事業近年發展引人注目墨西哥近年通過法律，將學前教育納入義務教育范疇，學前教育經費占到國家教育總經費預算的9.7%，于2009年實現了全民義務學前教育。LOGO俄羅斯俄羅斯近幾年積極出臺各種新的學前教育政策，要求全面“恢復”因為私有化體制趨向造成嚴重損傷的國家學前教育系統，同時政府大規模地加重了對學前教育的公共經費投入。雖然俄羅斯經濟仍然與其他發達國家有一定距離，但就目前該國政府對學前教育的投入情況來看，已經占國家GDP0.6%，學前教育公共投入經費占教育總經費的14%；莫斯科市為解決學前教育需求高峰入園難的問題，近幾年將教育經費預算的30%用于發展幼兒園，并將許多屬于政府管理的大樓拿出來辦幼兒園。LOGOLOGO本次UNESCO世界學前教育大會突出討論的一個重要話題，是有關國家學前教育公共投入的問題。諸多發展快速國家經驗進一步證明，通過市場經濟調節已經不再是適應學前教育事業發展的方案。公共財政投入是“筑建國家財富”的關鍵因素，充足的國家公共財政投入才能確保學前教育質量，并且提高學前教育公平的水準。因此，國際社會發展大勢已將各國政府放到了學前教育事業發展驅動角色的位置上。LOGO3、學前教育公益性國家行動趨勢：

重視學前教育為社會貢獻的起點公平為有效促進全民教育的順利發展，在學前教育這個人生基礎階段，通過教育干預解決處境不利兒童發展問題，是各國予以高度關注的提倡教育公平、促進社會和諧發展的重點之一。LOGO兩種途徑解決處境不利兒童

學前教育問題將落后地區的學前兒童作為公共投資計劃的干預對象，如通過政府界定移民區域、游牧區域、土著區域、農村地區，或者城郊農民工居住地區等。對低收入家庭收入給予補貼，政府部門制定家庭貧困收入線的標準，通過補貼提升兒童接受早期教育的機會。LOGO處境不利兒童學前教育的價值從短期效益看，學前教育提高了處境不利兒童的入學準備水平，有效預防未來的學業失敗。從長期效益看，通過學前教育可以極大提高國家人口的教育質量，降低失業率，減少犯罪和青少年懷孕的比例。學前教育在緩解貧困-就業-育兒之間的矛盾、促進社會穩定等方面，具有獨特的社會貢獻作用LOGO約旦經驗約旦社會的不公平是一個嚴重的問題，也影響到了學前教育領域。約旦政府的知識經濟教育改革計劃（ERfKE）一個關注要點，就是借由創立公共幼兒園來增加窮人的入學機會。約旦針對貧窮孩童的教育傾斜策略能有效的促進社會公平的進步。此外，約旦積極發展的教育管理架構與策略（如：認證、課程、訓練和職業標準），保證面向貧困兒童的公共教育能夠更加優質化。LOGO古巴經驗古巴的學前教育非常關注處境不利兒童。

“EducateYourChild”項目將幼教資源帶進兒童的家中，在家庭環境里幫助家長保障兒童的發展。這一項目對于邊遠山區、貧困地區不便將兒童送進幼教機構的家庭非常有益。“Children’sCircle”項目則專門撥款設置15%的幼教中心針對有特殊需要的兒童提供教育幫助，另外有15%的幼教中心專門為孤兒設置的。LOGO印度經驗印度的學前兒童綜合發展服務項目（IntegratedChildDevelopmentServices，簡稱ICDS）是印度政府自1975年開始啟動的用以促進貧困地區學前兒童的整體發展的一個項目，從人口輻射角度來看是印度政府設立并主導的最大的早期兒童教育項目。ICDS主要覆蓋的農村地區受益明顯。目前，受益兒童逐年上升，為維護印度的社會穩定和民族和諧做出了很大的貢獻。相關研究證明，ICDS項目中受益的兒童在小學1、2年級時比沒有在ICDS項目中受益的兒童發展得好。目前，該項目的受助對象已經從最初的0-6歲的兒童，擴大到孕婦、哺乳期的母親、女童以及輟學的青春期少女，將學前教育、女童教育以及對于母親的教育整合在一起。LOGOLOGOLOGO國家行動計劃與效能研究美國開端計劃項目（HeadStart）：43年英國“確保開端”國家項目(SureStart)：17年LOGO4、學前教師專業發展提升趨勢：

重視學前教師教育隊伍構建與穩定國家的成功取決于更高質量的教育，而成功的關鍵在于建立一支受過良好教育的教師隊伍。因此，諸多發達國家認識到學前教育發展的關鍵不僅僅是資金和設備，更重要的是促進教師專業成長。近年來采取了一系列行之有效的政策與措施，在提升幼兒園教師的地位，改善其物質待遇，滿足其生活與心理需要，保持幼兒園教師隊伍穩定方面做出了努力。LOGO福利待遇逐年提高世界各國基礎教育教師的工資歷來是教育公共經費的最主要支出，一般達到政府教育公共投資的

80%左右。并且，保障教師工資的責任通常由中央和州或聯邦一級的地方政府主要承擔。LOGO教師準入制度不斷完善很多國家提出改革學前教師職業準入制度，以適宜新時期的教育觀念變革。傳統的教師準入考核內容以學業成績為主，必修課程學分和標準考試分數成為是最普遍的職業準入標準。申請人不僅要掌握各門學科的知識，例如教育心理學、兒童發展心理學等，而且要將理論知識系統、綜合、有效地運用于其教育實踐中。準入標準對師資培養起到重要的指導性、方向性作用，它使教師教育課程更趨向教師的實踐智慧。LOGO學前教師教育模式創新一是教師教育的信息化技術創新。例如，澳大利亞建立了全國性基地學校網（NationalSchoolNet，簡稱NSN），通過建立學校聯網，把教師專業發展和實習基地的基礎研究創新連結起來，它可以增強教師的研究與反思能力，使幼兒園充滿活力。LOGO二是教師教育的培養模式創新。很多國家建立了大學與幼兒園的合作，改革教師教育的形式。例如，澳大利亞的創新連結項目（IL）代表幼兒園和大學之間正式而清晰的伙伴關系，這有助于促進教師專業持續更新和成長。創新連結的實驗標志著大學和幼兒園合作關系的確立，以及對職前教師培養課程的調整與改革。三是教師教育的跨國、跨地區合作。以挪威為例，它非常重視與歐洲各國在教師教育方面的合作與聯系。歐洲教師教育聯盟（ATEE）的建立。5、學前教育的內涵提升走向：

重視學前教育本土化的質量監控有關學前教育質量的問題，目前已經成為國際學前教育的核心關注點。然而，質量是一個與國家社會文化和經濟情境密切相關聯的詞語，因此不同的社會文化環境對于質量的要求有著不同的定義。LOGO此次會議期間，UNESCO專家委員會就“追求學前教育質量”做了專場研討，專家們認定在不同文化和社會環境中，尋求學前教育的共同質量可能觸及幾個方面：學前教育的物質環境和心理環境構建，學前教育課程方案，教與學的觀念，師幼互動，機構管理，社區參與。政府部門在學前教育質量監控方面需要承擔不可忽略的角色和作用，例如制定質量評估標準及實施監控，設計推動學前教師教育方案等，都是學前教育提升質量的重要條件。趨同的學前教育質量標準范疇此次會議期間，UNESCO專家委員會就“追求學前教育質量”做了專場研討，專家們認定在不同文化和社會環境中，尋求學前教育的共同質量可能觸及幾個方面：學前教育物質環境質量學前教育課程方案質量學前教育教學觀念質量學前教育師幼互動質量學前教育機構管理質量學前教育社區參與質量LOGO俄羅斯經驗俄羅斯自2010年起實施新的學前教育機構標準，對接受年齡在2個月到7歲期間學前兒童的機構班級設置、人員定額、學時學制、睡