發展老年醫療、康復護理和安寧療護服務工作方案

堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發展相結合，堅持滿足老年

人需求和解決人口老齡化問題相結合，統籌把握老年群體與全體社會

成員、老年期與全生命周期、老齡政策與公共政策的關系，系統整體

推進老齡事業發展。

一、發展目標

“十四五”時期，積極應對人口老齡化國家戰略的制度框架基本

建立，老齡事業和產業有效協同、高質量發展，居家社區機構相協調、

醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系加快健全，全社會積

極應對人口老齡化格局初步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感顯

著提升。

養老服務供給不斷擴大。覆蓋城鄉、惠及全民、均衡合理、優質

高效的養老服務供給進一步擴大，家庭養老照護能力有效增強，兜底

養老服務更加健全，普惠養老服務資源持續擴大，多層次多樣化養老

服務優質規范發展Q

老年健康支撐體系更加健全。老年健康服務資源供給不斷增加，

配置更加合理，人才隊伍不斷擴大。家庭病床、上門巡診等居家醫療

服務積極開展。老年人健康水平不斷提升，健康需求得到更好滿足。

為老服務多業態創新融合發展。老年人教育培訓、文化旅游、健

身休閑、金融支持等服務不斷豐富，圍繞老年人衣食住行、康復護理

的老年用品產業不斷壯大，科技創新能力明顯增強，智能化產品和服

務惠及更多老年人。

要素保障能力持續增強。行業營商環境持續優化，規劃、土地、

住房、財政、投資、融資、人才等支持政策更加有力，從業人員規模

和能力不斷提升，養老服務綜合監管、長期護理保險等制度更加健全。

社會環境更加適老宜居。全國示范性老年友好型社區建設全面推

進，敬老愛老助老的社會氛圍日益濃厚，老年人社會參與程度不斷提

高。老年人在運用智能技術方面遇到的困難得到有效解決，廣大老年

人更好地適應并融入智慧社會。

二、背景

“十三五”時期，在黨和國家重大規劃和政策意見引領下，我國

老齡事業發展和養老服務體系建設取得一系列新成就。一是老齡政策

法規體系不斷完備。涉老相關法律法規、規章制度知政策措施不斷完

善，老年人權益保障機制、優待政策等不斷細化，養老服務體系建設、

運營、發展的標準和監管制度更加健全。二是多元社會保障不斷加強。

基本社會保險進一步擴大覆蓋范圍，企業退休人員養老保險待遇和城

鄉居民基礎養老金水平得到提升。穩步推進長期護理保險試點工作，

明確了兩批共49個試點城市，在制度框架、政策標準、運行機制、管

理刃、法等方面作出探索。商業養老保險、商業健康保險快速發展。三

是養老服務體系不斷完善。“十三五”期間，全國各類養老服務機構

（包括養老機構、社區養老服務機構，下同）和設施從1L6萬個增加

到32.9萬個,床位數從672.7萬張增加到821萬張。各級政府持續推

進公辦養老機構建設，加強特困人員養老保障，對經濟困難的高齡、

失能（含失智，下同）老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關

愛服務體系。居家社區養老服務發展迅速，機構養老服務穩步推進，

普惠養老專項行動順利實施。四是健康支撐體系不斷健全。老年人健

康水平持續提升，2020年人均預期壽命提高至77.9歲，65歲及以上

老年人在基層醫療衛生機構免費獲得健康管理服務c醫養結合服務有

序發展，照護服務能力明顯提高，2020年全國兩證齊全（具備醫療衛

生機構資質，并進行養老機構備案）的醫養結合機構5857家，床位數

達到158萬張。五是老齡事業和產業加快發展。老年教育機構持續增

加，老年人精神文化生活不斷豐富，更多老年人積極參與社區治理、

文教衛生等活動。老年宜居環境建設積極推進，老華人權益保障持續

加強。老年用品制造業和服務業加快轉型升級，科技化水平顯著提升,

教育培訓、文化娛樂、健康養生、旅居養老等融合發展的新業杰不斷

涌現。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，在《中華人民共和國

國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中作

了專門部署。人口老齡化是人類社會發展的客觀趨勢，我國具備堅實

的物質基礎、充足的人力資本、歷史悠久的孝道文化，完全有條件、

有能力、有信心解決好這一重大課題。同時也要看到，我國老年人口

規模大，老齡化速度快，老年人需求結構正在從生存型向發展型轉變,

老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在農

村養老服務水平不高、居家社區養老和優質普惠服務供給不足、專業

人才特別是護理人員短缺、科技創新和產品支撐有待加強、事業產業

協同發展尚需提升等方面，建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業

和養老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

三、營造老年友好型社會環境

鞏固和增強家庭養老功能。在全社會開展人口老齡化國情教育，

積極踐行社會主義核心價值觀，傳承弘揚“百善孝為先”的中華民族

傳統美德。建立常態化指導監督機制，督促贍養人履行贍養義務，防

止欺老虐老棄老問題發生，將有能力贍養而拒不贍養老年人的違法行

為納入個人社會信用記錄。支持地方制定具體措施，推動解決無監護

人的特殊困難老年人監護保障問題。

完善家庭養老支持政策體系。將家庭照護者納入養老護理員職業

技能培訓等范圍，支持有關機構、行業協會開發公益課程并利用互聯

網平臺等免費開放，依托基層群眾性自治組織等提供指導，幫助老年

人家庭成員提高照護能力。支持有條件的地區對分散供養特困人員中

的高齡、失能、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造，配備輔助器具

和防走失裝置等設施設備。探索設立獨生子女父母護理假制度。探索

開展失能老年人家庭照護者“喘息服務”。

提升社區和家庭適老化水平。有序推進城鎮老舊小區改造，完成

小區路面平整、出入口和通道無障礙改造、地面防滑處理等，在樓梯

沿墻加裝扶手，在樓層間安裝掛壁式休息椅等，做好應急避險等安全

防護。有條件的小區可建設涼亭、休閑座椅等。完善社區衛生服務中

心、社區綜合服務設施等的適老化改造。推動將適老化標準融入農村

人居環境建設。鼓勵有條件的地方對經濟困難的失能、殘疾、高齡等

老年人家庭實施無障礙和適老化改造。

推動公共場所適老化改造。大力推進無障礙環境建設。加大城市

道路、交通設施、公共交通工具等適老化改造力度，在機場、火車站、

三級以上汽車客運站等公共場所為老年人設置專席以及綠色通道，加

強對坡道、電梯、扶手等的改造，全面發展適老型智能交通體系，提

供便捷舒適的老年人出行環境。推動街道鄉鎮、城鄉社區公共服務環

境適老化改造。

完善傳統服務保障措施Q對醫療、社保、民政、金融、電信、郵

政、出入境、生活繳費等高頻服務事項，設置必要的線下辦事渠道并

向基層延伸。公共服務場所應保留人工窗口和電話專線，為老年人保

留一定數量的線下名額。加強身份證信息歸集和數據互聯互通，在更

多領域推廣“一證通行”。定期開展拒收現金專項治理。

推進智能化服務適應老年人需求。依托全國一體化政務服務平臺,

推進政務數據共享，優化線上線下政務服務，讓老年人辦事少跑腿。

持續推進互聯網網站、移動互聯網應用適老化改造，優化界面交互、

內容朗讀、操作提示、語音輔助等功能，鼓勵企業提供相關應用的

“關懷模式”、“長輩模式”，將無障礙改造納入日常更新維護。支

持終端設備制造商、應用產品提供商、養老服務機構聯動，促進上下

游功能銜接。以市場力量為主體推動出臺一批智能技術適老化改造標

準。組織開展老年人運用智能技術教育培訓，通過體驗學習、嘗試應

用、經驗交流、互助幫扶等，引導老年人了解新事物、體驗新科技、

運用新技術。嚴厲打擊電信網絡詐騙等違法犯罪行為。

長效解決“數字鴻溝”難題。發揮解決老年人運用智能技術困難

工作部際聯席會議制度作用，總結各地創新經驗和舉措，及時推廣并

適時形成政策文件。組織開展第三方評估，對各地公共服務適老化程

度進行評價，相關結果納入積極應對人口老齡化綜合評估。

營造良好社會氛圍Q健全老年人權益保障機制，加強老齡法治建

設，加大普法宣傳教育力度。鼓勵各地爭創積極應對人口老齡化重點

聯系城市，開展全國示范性老年友好型社區創建活動，將老年友好型

社會建設情況納入文明城市評選的重要內容。加強老年人優待工作，

鼓勵各地推廣與當地文化風俗、經濟社會發展水平用適應的敬老愛老

優待服務和活動。

積極發揮多方合力。建立健全為老志愿服務項目庫，鼓勵機構開

發志愿服務項目，支持公益慈善類社會組織參與，引導在校生志愿服

務和暑期實踐、相關專業學生社會實習、社會愛心人士志愿服務等與

老年人生活服務、健康服務、精神慰藉、法律援助等需求有效對接。

圍繚關愛老年人開展慈善募捐、慈善信托等慈善活動，依法加強對慈

善叁織和慈善活動的扶持和監管。

四、強化居家社區養老服務能力

建立老年人助餐服務網絡。綜合利用社區養老服務設施和閑置房

屋等資源，打造一批食材可溯、安全衛生、價格公道的標準化社區老

年食堂（助餐服務點）。重點補齊農村、遠郊等助餐服務短板，支持

當地養老服務機構、餐飲場所等增加助餐功能，推廣鄰里互助的助餐

模式。豐富和創新助餐服務提供機制，因地制宜采取中央廚房、社區

食堂、流動餐車等形式，降低運營成本，便利老年人就餐。

支持高質量多元化供餐Q圍繞更好滿足老年人多層次多樣化就餐

需求，鼓勵助餐機構開發餐飲產品、豐富菜色品種、合理營養膳食。

建立助餐服務合理回報機制，由經營者根據實際服務成本和適度利潤

水平確定收費標準，引導更多市場主體參與助餐服務。引導外賣平臺

等市場主體參與助餐配送。推動助餐機構投保食品安全責任保險。

發展老年人助浴服務。支持社區助浴點、流動助浴車、入戶助浴

等多種業態發展，培育一批專業化、連鎖化助浴機構。研究制定老年

人助浴服務相關標準規范，加強養老護理員助浴技能培訓。支持助浴

服務相關產品研發，推廣應用經濟實用型產品。鼓勵助浴機構投保相

關保險，提高風險保障程度。

加強居家老年人巡訪關愛。建立居家養老巡訪關愛服務制度，實

行普遍巡訪和重點巡訪相結合，采取電話問候、上門探訪等多種形式,

運用互聯網、物聯網等技術手段，為老年人提供緊急救援服務。通過

“社工+鄰里+志愿者+醫生”相結合的方式，為特殊困難老年人提供身

心關愛服務。

提高老年人生活服務可及性。依托社區養老服務設施，引導社區

綜合服務平臺廣泛對接老年人需求，提供就近就便消費服務。組織和

引導物業企業、零售服務商、社會工作服務機構等拓展為老服務功能,

提供生活用品代購、餐飲外賣、家政預約、代收代繳、掛號取藥、精

神慰藉等服務°

培育老年人生活服務新業態。推動“互聯網+養老服務”發展，推

動互聯網平臺企業精準對接為老服務需求，支持社區養老服務機構平

臺化展示，提供“菜單式”就近便捷為老服務，鼓勵“子女網上下單、

老人體驗服務”。培育城市級綜合信息平臺和行業垂直信息平臺。引

導有條件的養老服務機構線上線下融合發展，利用互聯網、大數據、

人工智能等技術創新服務模式。鼓勵互聯網企業開發面向老年人各種

活動場景的監測提醒功能，利用大數據方便老年人的居家出行、健康

管理和應急處置。

五、完善老年健康支撐體系

完善健康教育和健康管理。開發老年健康教育科普教材，通過老

年健康宣傳周等多種活動，利用多種傳播媒介普及健康知識和健康生

活方式，提高老年人健康素養。落實基本公共衛生服務老年人健康管

理項目，做實老年人家庭醫生簽約服務。加強老年人群重大傳染病的

早期篩查、干預，鼓勵有條件的地方開展阿爾茨海默病、帕金森病等

神經退行性疾病的早期篩查和健康指導。

實施老年健康促進工程。加強老年人群重點慢性病的早期篩查、

干預及分類指導，開展老年口腔健康、老年營養改善、老年癡呆防治

和心理關愛行動。推動老年健康領域科研成果轉化，遴選推廣一批老

年健康適宜技術，提高基層的老年健康服務能力。發揮中醫藥在老年

病、慢性病防治等方面的優勢和作用。

增強醫療衛生機構為老服務能力。加強國家老年醫學中心建設，

布局若干區域老年醫療中心。加強綜合性醫院老年醫學科建設。支持

醫療資源豐富的地區將部分公立醫療機構轉型為護理院、康復醫院。

推動醫療衛生機構開展老年綜合征管理，促進老年醫療服務從單病種

模式向多病共治模式轉變。加快建設老年友善醫療機構，方便老年人

看病就醫。

推動醫療服務向居家社區延伸。支持有條件的醫療衛生機構為失

能、慢性病、高齡、殘疾等行動不便或確有困難的老年人提供家庭病

床、上門巡診等居家醫療服務。公立醫療機構為老年人提供上門醫療

服務，采取“醫療服務價格+上門服務費”方式收費。提供的醫療服務、

藥品和醫用耗材適用本醫療機構執行的醫藥價格政策，上門服務費可

由公立醫療機構自主確定。鼓勵社會力量開辦社區護理站。積極開展

社區和居家中醫藥健康服務。

開展安寧療護服務。推動醫療衛生機構按照“充分知情、自愿選

擇”的原則開展安寧療護服務。穩步擴大安寧療護試點，推動安寧療

護機構標準化、規范化建設。支持社區和居家安寧療護服務發展，建

立機構、社區和居家相銜接的安寧療護服務機制。加強對社會公眾的

生命教育。

豐富醫養結合服務模式。鼓勵大型或主要接收失能老年人的養老

機構內部設置醫療衛生機構，將養老機構內設醫療衛生機構納入醫聯

體管理，根據服務老年人的特點，合理核定養老機構舉辦的醫療機構

醫保限額。推動養老機構與周邊醫療衛生機構開展簽約合作，做實合

作機制和內容。到2025年，養老機構普遍具備醫養結合能力（能夠提

供醫療衛生服務或與醫療衛生機構開展簽約合作）C

增加醫養結合服務供給。實施社區醫養結合能力提升行動。積極

開展基本公共衛生服務老年健康與醫養結合服務項目。支持優撫醫院、

光榮院轉型，開展醫養結合服務。推動社區衛生服務中心與社區養老

服務機構、鄉鎮衛生院與特困人員供養服務設施（敬老院）、村衛生

室與農村幸福院毗鄰建設，采取多種有效方式實現資源整合、服務銜

接。

提升醫養結合服務質量。健全醫養結合標準規范體系。推動醫療

衛生、養老服務數據共享，完善醫養結合信息管理系統。推進“互聯