激活科層內部市場：綜合執法領域復合型協作治理何以有效？［摘?要］深入推進綜合行政執法體制改革，是推進政府治理體系和治理能力現代化的重要內容。圍繞專業監管與統一執法的跨部門協作難題，既有研究側重于科層壓力下的“責任共擔”，但忽視了市場機制和政府內部網絡關系等以激勵或信任為核心的多元協作機制對科層型機制的補充與優化作用。對A市綜合行政執法體制改革試點的7年追蹤分析表明，將準市場機制嵌入科層型機制可以融合“責任共擔”與“利益相容”兩條原則，不僅能夠成功化解專業監管與統一執法的矛盾，而且有助于形成跨部門協作網絡并維持協作的持續性。在科層、市場、網絡等協作機制中，科層型協作機制需要市場型機制和網絡型機制的有效補充，“科層+市場”復合型協作框架體現了科層壓力與市場激勵的動態組合。對不同協作機制間相互關系及其動態演進的實證分析，能夠為進一步推動治理重心下沉背景下的綜合行政執法體制改革、解決其他跨部門協作治理難題以及建設整體性政府提供有益啟示。［關鍵詞］綜合行政執法；科層制；協作治理；政策試點；整體性政府

一、問題提出與研究回顧

功能主義和專業分化是科層制形成并趨于成熟的標志，但也由此面臨著部門分化與協作整合的張力，即“分化得越徹底，越難以協調一致”和“協作整合程度越深，專門化激勵越弱”的悖論。為應對碎片化難題，政府改革往往以超越部門邊界、促進跨部門協作和構建整體性政府為目標。［1］-［3］然而，整體性政府方案雖能部分解決內部協作難題，但也可能削弱部門激勵并帶來新的整體與部分銜接難題。

部門分化與協作整合的悖論在我國基層綜合行政執法體制改革中表現得尤為明顯。綜合行政執法體制改革主要涉及條塊關系和部門間關系兩類核心議題。既有研究多關注第一類議題，即基于條塊關系討論鄉鎮、街道與縣級職能部門如何協作從而解決監管與執法中“看得見的管不著”和“管得著的看不見”難題，常常聚焦于運動式治理、專項行動、小組治理、中心工作等治理模式和機制。在條塊關系之外，綜合行政執法體制改革還在橫向上涉及職能部門之間的關系。既有研究注意到了行業管理部門與綜合執法部門之間跨部門協作的重要性，［4］［5］但對于如何理順監管與執法部門的橫向協作關系討論不足。具體來說，綜合行政執法體制改革在解決執法權與監管權合一帶來的以罰代管和多頭執法等難題的同時，也剝離了職能部門的執法權并導致其監管權威缺失、運行資源不足和履職激勵削弱，帶來了綜合執法機構執法權與職能部門監管權的銜接難題。如何破解基層綜合行政執法改革中執法與監管的橫向跨部門協作難題，既是十八大以來全面深化改革和全面依法治國的重要內容，也對理解更廣泛的協作治理和整體性政府建設具有啟發意義。需要說明的是，盡管監管與執法的協作關系也可能涉及審批權而變成審批、監管、執法的三方協作關系，但由于集中行政審批制度仍在推進過程之中，本文在視角上關注綜合行政執法體制改革，重點討論監管與執法的協作關系。

（一）專門化監管與綜合性執法的協作難題

我國行政執法體制改革經歷了從相對集中行政處罰到相對綜合行政執法、再到跨領域綜合行政執法的轉變。改革的實質是逐步剝離職能部門的執法權并將其統合到綜合行政執法機構的職權中，推動監管權與執法權分離，橫向上表現為執法權從分散分割到相對集中再到綜合歸并，［6］讓職能部門負責監管、綜合執法部門負責執法，從而規范權責、精減隊伍、統一標準。

然而，既有問題未完全解決，新的協調困境又隨改革而出現或加劇了。一方面，盡管目前達成了部分改革共識，但還存在執法權縱向配置的合理層級難以確定、執法權下放阻礙、執法力量下沉管理難、綜合執法的標準和范圍有爭議等難題。［7］另一方面，綜合執法雖解決了執法權的內部協調難題，但監管權仍歸職能部門，呈現出行政主管機關整體行政權與綜合執法機關部分行政執法權的二元配置、流程分割和部門博弈局面。［8］即，執法權與監管權分離雖使事前審批與事后執法的職權邊界相對清晰，但職能部門與綜合執法部門在事中和事后監管方面仍存在職責邊界不清、職能運行不暢問題，不僅執法線索發現與移交、處理與反饋的溝通協調成本大大增加，而且職能部門也因被剝離了執法權這一監管抓手而陷入監管權威缺失、監管資源不足、監管激勵弱化等多重困境。因此，如何實現專業化監管與綜合性執法的跨部門協作，是綜合行政執法體制改革進入新階段后要重點解決的難題。

（二）跨部門協作治理的學術爭論

如前所述，圍繞縣級綜合行政執法體制改革，既有研究多從條塊關系出發關注鄉鎮、街道與縣級職能部門之間的協作關系，但對于縣級綜合執法機構與職能部門之間的橫向關系著墨不多。解決執法權與監管權分離后的銜接難題，需要我們追溯跨部門協作的體制機制。

在理論層面，學界主要關注科層型、市場型和網絡型等跨部門協作機制。科層型協作機制通常強調中央和上級政府對目標設定、規則制定、任務與責任分配的控制權，由上級以整體的監督、引導和協作權威來打破部門約束。根據科層干預的方式和效果，科層型協作可分為工具型干預與制度型干預［9］、過程型干預與結果型干預，［10］以及權威型、激勵型和信息型干預［11］等類型，核心都是強調中央或上級政府基于政治和行政權威、正式制度和規范來促進跨部門協調。在我國大一統的央地關系格局下，自上而下地成立領導小組和專項指揮部等議事協調機構、推動機構整合和大部制改革、召集部門聯席會議等形式，［12］［13］都具有科層型協作機制的色彩。

與科層型協作機制強調自上而下的權威、規則和程序不同，市場型協作機制以公共選擇理論、新自由主義和新公共管理為理論指導，強調以合同、競爭、結果導向、績效激勵等方式促進部門間協作，［14］既鼓勵公共服務組織基于互惠關系而合作，也通過關聯財政預算與部門績效來鼓勵組織間協調。在科層型、市場型協作之外，網絡型協作機制在社會關系和社會資本的意義上強調行動者之間互動網絡和社會信任的重要性。行動者通過溝通、互動和情感積累，不僅可以減少信息搜集和協商的成本，還可以增加理解和互信，從而形成共同的協作理念，維持協作的穩定性。［15］

圍繞縣級綜合行政執法體制改革中的監管與執法跨部門協作難題，既有研究在組織層面重點關注整體性政府建設方案，但在協作機制層面仍強調科層型協作。作為一種改革理念，整體性政府為解決部門碎片化難題提供了理想方案，以信息化和數字化為核心特征的技術治理能夠通過流程再造和數據共享等方式推動整體智治。［16］［17］那么，在綜合行政執法體制改革情境中，應該如何實現監管與執法的常態化協作呢？其一，在組織維度上，研究者指出應明確監管權與執法權的權責邊界，強調以理順縱橫權責關系、優化政府職能為基礎，建立組織法定、結構有序、行為高效的分類綜合行政執法體制。［18］其二，在技術維度上，研究者強調應以公共數據資源的開放共享為基礎，建設監管與執法的信息共享和統一指揮平臺，并依托信息平臺完善監管與執法的銜接指揮、執法協調、執法監督和責任追究機制，以數字化監管和電子執法推動整體協同。［19］其三，在法律維度上，應明確與執法權相關的監督檢查權的職責歸屬，以程序立法的方式確立行政協助制度和權限爭議裁決機制，［20］并審慎地將數字化執法和信用監管等新興監管和執法方式納入法治框架。此外，研究者還指出，以對話來提升部門間的信任和認同能夠降低協作成本，［21］運用政黨跨領域、跨體系的組織優勢進行政治動員也能夠促進協作和整合。［22］總的來說，在監管與執法的跨部門協作中，已有研究基于整體性政府思路，多強調以權責劃分和責任共擔為協作的著眼點，以組織結構調整和信息技術運用為核心路徑來建立具有約束力的科層型協作機制。

上述在組織、技術、法律等維度上強調科層型協作機制的理想化改革思路，為解決縣級綜合行政執法中的監管與執法協作難題提供了重要啟示，但面臨實踐困境和理論偏差。第一，在實踐層面，基于職權法定、結構有序的科層體系建立制度化協作機制的改革方案，多停留于理念而難以落地。這是因為，基于科層型機制的制度化協作方案只指出了理想目標，缺少具體的實施路徑和操作方案，沒有充分探討如何保障協作的“責任共擔”原則順利運行。事實上，通過信息技術實現跨部門協作還涉及復雜的政治和制度難題，［23］［24］技術對組織和權力的整合效果受到科層結構、制度傳統、組織文化等因素的深刻影響，［25］“技術決定論”存在限度。［26］因此，要基于信息技術和整體政府理念解決綜合行政執法中的跨部門協作難題，還需超越純粹的技術和科層邏輯，深入挖掘協作的動力機制與實現條件。

第二，在理論層面，協作的最大難題是如何激勵各主體積極參與，［27］強調以責任為導向的上述制度化協作方案多側重于科層壓力而較少關注激勵機制，忽視了強調成本和收益分析的市場型機制以及強調認同和共識的網絡型機制對于科層型機制的補充作用。有研究指出了成本考量對協作的重要影響：受到條塊關系和協作成本的約束，執法與監管部門常常難以建立正式協作關系，即使達成了正式契約，也可能陷入象征性和形式化困境。［28］還有研究從交易成本的視角關注跨域府際合作尤其是跨域污染治理中的市場型協作，［29］［30］但較少關注市場型機制在區域內跨部門協作中的具體適用，對市場型、網絡型與科層型機制相互間關系的探討也不足。

由此，既有方案雖指出縣級綜合行政執法中的監管與執法跨部門協作應以責任共擔和利益相容為基本原則，但在理論層面多側重壓力機制對正向激勵機制關注不足，尚未充分揭示如何兼顧責任共擔和利益相容，進而在實踐層面缺乏可操作的實施路徑。如何在科層壓力之外強化跨部門協作的正向激勵，充分發揮市場型或網絡型機制對于科層型機制的補充與優化作用，從而兼顧責任共擔和利益相容并確保科層型協作機制的順利運轉，還有待深入探討。

二、分析框架與案例選擇

如何在科層壓力之外從正向激勵的視角強化跨部門協作動力，是解決協作難題的突破口。為此，本文立足綜合行政執法體制改革的試點經驗，在科層型跨部門協作方案中引入市場型協作機制，提出“科層+市場”復合型協同治理框架，為推進基于責任共擔和利益相容的跨部門協作方案提供新的理論依據。

（一）分析框架：“科層+市場”復合型協同治理

大部分政策協調工具都是多種協作形式的混合而非純粹的科層、市場或網絡關系。無論網絡型還是市場型機制，都要以科層型機制下的組織領導力和人力資源管理為基礎，［31］因而總帶有科層制陰影（shadowofhierarchy）并呈現為混合結構。就協作原則來說，除強調權責清晰、結果導向外，跨部門協作也應倡導自愿原則而不能僅僅依靠自上而下強加的方案，［32］需要協作主體真誠溝通和反饋、容許探索和創新、提供激勵和回報等。就協作結果來看，協作成功與否也往往取決于具體情境，純粹的科層型機制并不夠，有時需要彈性化的協調機制，［33］多元協作機制可以相互重疊、影響、競爭甚至相互轉化。［34］因此，以科層型協作為基礎，科層型、市場型、網絡型協作機制之間可以形成“科層+市場”、“科層+網絡”以及科層型、市場型和網絡型“三制融合”等多種類型的復合型協作框架。

本文選擇以“科層+市場”復合型協作治理框架展開分析，主要有以下兩方面的原因。一方面，政府內部的網絡型協作機制與科層型機制看似相悖，但許多協作網絡都保留著強烈的集權形式而與科層模式相一致，政府內部網絡中多元主體的資源分配、行動策略、責任承擔都受到科層環境的影響。［35］即，政府內部的網絡型協作機制與科層型協作機制具有親緣關系。另一方面，與網絡型機制不同，市場型機制是作為對科層型機制的補充而出現的，注重科層型機制之外的成本與收益分析，強調將服務績效與財政撥款相關聯以提供協作激勵，因而能夠調整和優化科層型機制。盡管新公共管理改革倡導的市場型機制在90年代末被認為強化了競爭而削弱了合作，但其在此后的整體性政府改革浪潮中再度興起。［36］基于政府內部網絡型協作機制與科層型機制的一致性以及市場型機制對科層型機制的補充作用，“科層+市場”復合型協作治理框架不僅比純粹的科層型機制更具解釋力和實踐性，而且也保留了向科層型、市場型和網絡型“三制融合”進一步演進的可能性。

作為科層型與市場型協作機制的動態混合，“科層+市場”復合型協作框架意味著將市場型機制嵌入科層型機制。在綜合行政執法體制改革的跨部門協作情境中，以市場嵌入科層意味著自上而下的改革壓力與自下而上的改革動力相結合，首先以科層型機制制定權責清單并實現協作“責任共擔”，進而以市場型機制推動監管與執法部門的協作成本共擔、協作收益共享即“利益相容”，從而形成兼顧“責任共擔”壓力和“利益相容”激勵的復合激勵體系（見圖1）。

一方面，科層型協作機制指向上述以組織結構調整和信息技術運用等方式來清晰劃分部門權責、重新整合業務流程而形成的正式跨部門合作方案，協作壓力主要來自于上級對下級（中央對地方）和地方政府對職能部門的權威以及自下而上的改革需要。然而，純粹的科層型機制僅在正式制度和合作壓力層面實現了形式化的“責任共擔”，卻并未在正向激勵層面解決部門協作意愿不足即如何“利益相容”的問題。

另一方面，市場型機制注重跨部門合作的成本共擔和收益共享。當然，政府內部的市場型協作機制不同于新公共管理語境下強調公共服務外包、涉及政府與市場主體間關系的市場機制，它是指政府內部的經濟激勵機制尤其是財政激勵機制，因而是一種以經濟激勵促進政府內部合作共贏為核心理念的準市場機制。在我國相對集中的財政管理體制下，既有研究多將來自上級政府的財政激勵視為科層型機制的表現，但是，當財政激勵機制的設計主要源于橫向部門的自發自主需求而非上級權威安排時，它更應被視為（準）市場型機制而非科層型機制。

“科層+市場”復合型協作型治理框架將市場型機制嵌入科層型機制，彌補了科層型機制忽視利益相容原則而存在的不足，為綜合行政執法體制改革提供了兼顧責任共擔和利益相容的正向激勵和實施路徑。

（二）案例選擇與研究方法

為探究“科層+市場”復合型協作框架在綜合行政執法體制改革中的運作過程和實踐效果，本文選擇以A市綜合行政執法體制改革試點為典型案例進行分析。A市是中部Z省的縣級市，其綜合行政執法體制改革是全國綜合行政執法體制改革的縮影。在2012年開展相對集中行政處罰權改革的基礎上，2015年中央編辦印發《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》并在全國確定了138個首批試點城市，A市是試點之一。筆者所在團隊自此開始跟蹤研究A市的改革實踐。經過自上而下的授權和自下而上的探索，A市形成了以“1+4”綜合行政執法改革方案為特色的“A市模式”，即在原城市管理執法局基礎上組建縣級綜合行政執法局，同時建立市場監管、交通運輸、農業農村、應急管理4大領域的執法機構并實行領域內相對集中執法。改革后總體效果良好，不僅獲得了中央編辦和省委省政府的肯定，參與政策設計的地方黨政領導獲評所在省份的改革獎，項目本身被評為該省2019年度十大法治事件之一，A市模式也成為了省內外綜合執法改革的學習對象。

A市綜合行政執法體制改革的探索與實踐，充分揭示了市場型機制嵌入科層型協作機制的運行邏輯。首先，A市自2015年被確定為全國首批試點城市開始，就逐步以其省內試點城市中唯一的縣級市身份、自上而下的試點授權以及地方黨政官員自下而上的探索設計，成功建立起了城鄉一體、協作聯動的綜合行政執法體制機制，成為了相對成熟、可擴散的改革模式并備受關注。因此，以A市作為案例并進行追蹤分析，具有改革時間早、持續時間長、過程可追溯、運行效果良好、政策資料豐富等優點。其次，A市建立了“融進去、請進來、返回去、齊步走”的部門間共巡共處共享協作配合機制，綜合運用科層和市場型機制厘清了部門權責邊界并有效破解了執法與監管在案件移送、信息共享、技術鑒定與評估、處罰結果聯動等方面的協作難題。自上而下的試點授權解決了改革的合法性難題，自下而上的探索設計尤其是地方政府的財政保障和部門利益共享的協同機制解決了激勵難題，將市場嵌入科層從而兼顧了“責任共擔”與“利益相容”。由此可見，A市是揭示“科層+市場”復合型協作框架成功運行的典型案例。

為了獲取研究資料，研究團隊在梳理媒體報道和中央政策文件的基礎上，在2015年至2021年間先后三次赴A市進行調研、訪談和跟蹤研究。訪談對象包括A市編辦、改革辦、綜合行政執法局及其直屬執法分局、鄉鎮執法分局、部分鄉鎮和街道的領導和工作人員，共計90余人。此外，研究團隊還搜集了A市綜合行政執法改革及其所屬中部某省綜合行政執法改革的政府發文、總結材料、新聞報道和部門協議等資料，為本文提供了堅實可信的研究素材。

三、試點改革：科層邏輯下的法理授權與探索設計

A市自2015年以來的綜合行政執法改革實踐，得益于中央編辦的試點機會和省委省政府自上而下的法理授權，也與地方官員自下而上的政策探索和創新緊密相關，體現了科層型的改革機制。獲得中央編辦試點后，A市改革主要經歷了提出構想并獲得授權以及在獲得授權后動員實施兩個階段。

首先，A市編辦自下而上地提出整合執法職能的“1+4”改革構想，獲得省委編辦批復同意。2016年4月，Z省人民政府辦公廳根據中央編辦精神發布指導意見，開啟了A市深化綜合行政執法體制改革之路。A市主要黨政領導長期在當地工作并熟悉情況，具備改革創新理念，直接領銜了改革方案的設計。2016年5月，A市編辦出臺了“1+4”改革方案：“1”是指組建跨部門的綜合行政執法局，集中了城管、住建、國土、教育、水利、旅游、民宗等13個部門的827項職權；“4”是指在市場監管、交通運輸、農業農村、應急管理4大領域分別實行領域內相對集中執法。在全國機構改革壓縮機構總量和編制緊縮的背景下，Z省省委編辦仍允許A市在機構層面新增設綜合行政執法局，于當年7月批復原則性同意了A市的改革方案。

其次，A市市委市政府高度重視、廣泛動員和主動創新，提出具體實施意見并在獲得省政府授權后實質推進改革。2017年5月，省政府明確批復授權A市綜合行政執法局行使上述827項職權，實質上同意了A市“1+4”改革方案。A市召開改革動員大會，要求干部們轉變思維方式和工作觀念，提出一個專項小組協調、一個部門牽頭、一個專班落實，并迅速出臺實施意見，就內設機構、人員編制、協調機制等事項作出具體規定。

在橫向層面，A市建立了聯席會議等部門間協調聯動機制。為了加強執法協作，形成事前預防、事中檢查、事后處罰的長效監管機制，市政府2017年正式發文明確了綜合行政執法的協調配合機制，建立了綜合行政執法聯席會議制度、與行業監管的銜接制度、案件移送制度、信息共享制度、部門會商與聯動協作制度、與司法聯動機制等，對協作流程、程序、期限、方式等作了具體要求。其中，聯席會議由市長任組長，常務副市長和各分管副市長以及綜合行政執法局局長任副組長。A市定期召開聯席會議，將改革試點列為市委、人大、政府、編委、改革辦的重點督辦項目，先后開展了10多次專題會和現場會，以此加大改革力度。

在縱向層面，A市向鄉鎮街道派駐執法分局以解決基層執法難題。A市在鄉鎮和街道設立綜合行政執法局的派出分局，并建立市綜合行政執法局、鄉鎮街道、鎮街執法分局和其他職能部門之間的協調聯動機制，對執法分局實行雙重管理，即在業務上由縣綜合行政執法局統一指導和管理，在權限上賦予街道對綜合行政執法的指揮、管理和調度權限。在改革者看來，作為自主探索和改革創新的結果，A市在鄉鎮街道派駐執法分局的“市（縣）管模式”有助于解決基層在綜合執法能力、專業性、穩定性、威懾力以及跨區域執法等方面的難題。綜合執法局某局長強調，“市綜合行政執法局在全市范圍內統一調配法律人才彌補了由鄉鎮街道自身執法專業性的不足；統一調度執法隊伍和人員既補強了鄉鎮街道的執法力量，又有助于解決跨鄉鎮街道的執法問題；支持執法人員在全市范圍內流動還能減少執法合謀、降低執法風險、提高執法威懾力”（訪談編號：20210722）。

在管理方面，A市在政策彈性空間中創新編制管理方式，保障了改革的平穩推進。編辦工作人員以人員轉隸中遇到的難題為例說，“政策要求具有干部身份的才可轉隸至綜合行政執法隊伍，盡管有少數執法人員可能不具備干部身份而不符合轉隸要求，但我們堅持‘整體轉隸’的思路，先讓大家整體劃轉（至綜合行政執法局），同時讓可能不符合要求的干部簽訂服從組織二次安排的承諾書，以后可看情況再進行調整，這樣就能夠消除大家的疑慮，讓改革更加平穩”（訪談編號：20210721）。

地方黨政官員的改革魄力和銳意創新，與自上而下的權威支持和法理授權相結合，使改革邁出了一大步。2017年9月，A市綜合行政執法局正式掛牌運行。到2018年，A市綜合行政執法局和省政府6個部門簽訂聯動協議，基本完成了機構調整、職權和人員劃轉的改革。至此，A市歷經了“中央編辦試點啟動——市委編辦提出改革方案——省委編辦同意改革——省政府授權——市委市政府提出實施意見—動員和實施改革—正式運行”的改革全過程。從試點選擇、方案設計到逐級批復和付諸實施的改革過程表明，自上而下的試點和授權以及以下而上的探索和設計構成了有序推進改革的關鍵條件，主要體現了綜合行政執法改革中以厘清職能和權責邊界為核心特征的科層型協作機制。

四、運行困境：科層制探索中的基層實踐難題

上述基于科層型協作機制的改革探索，通過機構改革與職能整合、正式協作機制設計以及人員和編制資源管理的創新，一定程度上實現了綜合行政執法的權責明晰和責任共擔。不過，正式的合作契約也可能被扭曲，改革容易陷入象征性合作。A市的前期改革方案強調責任導向，但對如何強化協作激勵、實現利益相容重視不夠，由此在改革中出現了隊伍與人員轉隸身份和待遇差別化導致隊伍不穩定、運作經費不足和缺乏正向激勵導致協作難以持續等實踐困境。

首先，人員身份差異帶來同工不同酬問題。A市以人員整體轉隸的方式保障改革順利進行，但劃歸綜合執法機構的執法人員事實上仍然存在編制身份、經費渠道、福利待遇不同的難題。具體來說，改革需要按照中央“編隨事走，人隨編走”的原則來整合多支不同性質的執法機構，除了整建制劃轉的機構外，還有僅承擔部分公共管理職能的事業單位，劃轉后執法人員的身份就存在差異。Z省要求改革時保持人員的編制身份現狀，待中央政策明確后再加以規范。因此，對于只承擔部分執法職能而未整建制劃轉的機構，不完全符合身份條件的執法人員在劃轉后就與其他人員身份和待遇不同，進而導致職責分工難、履職激勵弱、隊伍思路不統一等問題，影響監管和執法的協作以及執法本身的效果。

其次，條塊關系約束帶來信息壁壘問題。由于中央政府和省級政府沒有綜合執法的主管部門，縣級綜合執法局在機構層面“一對無”（沒有上級主管部門），在業務層面則“一對多”（要承接來自多個職能部門和多個領域的執法任務），導致上級其他職能部門與下級綜合執法機構的溝通銜接不暢。改革雖在縣級層面實現了綜合執法，但上級職能部門仍基于條線關系而僅與下級職能部門溝通信息，上級職能部門與縣級綜合執法機構之間存在信息不對稱問題，影響了職能與人員劃轉以及工作銜接。以違建執法為例，綜合執法局的工作人員講述了縣級綜合執法局與上級職能部門之間的信息不對稱問題：“省國土廳為了長效監管而出臺新的監管意見，首先會發給縣級自然資源與國土規劃局，但我們（綜合執法局）在很長一段時間內都不知道這些信息，直到問題變嚴重了才想起來我們。而這個時候，問題已經很難處理了……我們（綜合執法局）跟監管部門的上級部門無法直接溝通，很多時候并不清楚最新的監管要求，執法就會成為自娛自樂”（訪談編號：20210722）。由此可見，盡管科層型協作機制明確了權責清單和協作要求，但由于信息不對稱和銜接不暢，監管與執法協作仍存在諸多空白、滯后和沖突。

其三，監管手段和運行經費的雙重流失帶來協作動力不足問題。一方面，行政審批權相對集中改革和綜合行政執法改革后，在觀念上習慣于“以罰代管”思維的職能部門會認為自身的審批職能被削弱、執法職能被剝離，失去處罰這一監管抓手后不僅難以有效開展監管工作，而且面臨運作經費和監管成本壓力，協作的動力和意愿不足。另一方面，新的事中事后監管機制還在探索之中，數字化城管平臺也未完全理順，監管部門對于如何實現事中事后監管以及監管與執法的銜接缺乏足夠清晰的認知，因此傾向于選擇形式化協作，協作關系易陷入一事一議的困境而難以持續和常態化。A市水利部門的工作人員指出了監管與執法的具體爭議，“到底是要監管部門來調查取證，還是讓綜合執法部門來取證？如果要監管部門鎖定全部證據后再移交執法部門，那監管部門的動力在哪里？處罰之后，又應該由誰來監督執行從而讓相對人整改到位？這些問題都沒有解決，必然會相互扯皮”（訪談編號：20210717）。綜合執法局某副局長也坦承，“優化營養環境使得‘以罰養人’的現象得以改進，但部門監管與執法的積極性也減退了，監管質效確實還有待提升”（訪談編號：20210719）。

總之，不關注正向激勵的科層型協作機制難以完全解決跨部門協作難題。人員身份差異、信息銜接不暢、監管經費不足等難題，部分源于科層型協作機制本身的不足，表明科層型機制還需優化；部分產生于科層型機制之外，意味著可能還需要發揮市場型和網絡型協作機制的補充作用從而優化既有的科層型協調方案。

五、創新突破：在科層制中嵌入市場型機制

圍繞隊伍和人員身份差異、協作意愿和動力不足、運行機制不暢等實踐困境，地方改革者選擇進一步創新。2019年，在明確綜合執法部門權責清單的基礎上，綜合行政執法局明確提出與行業監管部門建立“融進去、請進來、返回去、齊步走”的共巡共處共享協作配合機制，建立了“科層+市場”復合型協作框架，將準市場激勵嵌入科層機制，有效彌補了科層型協作機制的不足。

（一）復合型協作框架的設計方案

“科層+市場”復合型協作框架，集中體現在“融進去、請進來、返回去、齊步走”的橫向協作機制設計中，包含聯合巡查、共同處罰、經費共享、共同負責四項內涵。

具體而言，第一，“融進去”指主管部門在監管過程中發現問題可交給執法部門，執法部門在通常承接執法任務外還主動融入監管過程。2017年發布的《A市工程建設項目聯合巡檢制度》，在綜合行政執法局與住建局、自然資源和規劃局、生態環境局分局之間確定了工程建設項目聯合巡檢制度，要求每月開展一到兩次聯合巡查，發現問題則聯合調查和處理，共同確定案件移送標準。第二，“請進來”指執法部門在可能需要作出處罰時也綜合考慮法制部門和職能部門的意見，讓職能部門派員參與案件處理辦法和處罰標準的會商會審，以聯合執法強化日常監管和長效監管，解決職能部門在日常監管中缺乏權威的問題。第三，“返回去”是指處罰所得要上交財政并由財政按比例返還給綜合執法部門和行業監管部門，在改變行業監管部門“以罰代管”觀念的同時，解決行業監管部門被剝離處罰權后的經費不足難題。行政執法局與各職能部門的執法協作配合機制都明確就“行政處罰結果的運用”作了規定，強調“綜合執法局的罰沒收入按罰繳分離原則存入財政專戶后，上報市政府領導審批同意后撥付至相關部門財政專戶”，為職能部門參與執法協作提供了準市場激勵。第四，“齊步走”則是強調市級財政直接為職能部門提供部分經費保障以解決后顧之憂，使職能部門與執法部門都能嚴格履職并相互配合，共同做好監管和執法工作。

在“融進去、請進來、返回去、齊步走”的協作機制設計中，“融進去、請進來”即在發現線索階段共同巡查、在檢查階段共同會審、在問題處理階段共同處罰，要求監管和執法部門在厘清權責的基礎上實現業務銜接，進而在效果和目標上使監管與執法理念趨同。無論是業務銜接還是目標趨同，都以縱向試點的權威支持、橫向厘定的權責清單和協作方案為基礎，因此主要體現了科層型機制。“返回去、齊步走”則同時體現了科層型機制和市場型機制，即用科層化的市級財政撥款和準市場化的執法經費按比例返還方式解決運行經費不足和協作激勵不強的問題。尤其是，雙方經自主協商而自愿分享運行經費的準市場化機制實現了監管與執法的利益相容，充分體現了“科層+市場”復合型協作治理框架。

到2020年，基于“融進去、請進來、返回去、齊步走”的協作理念，A市綜合行政執法局分別與教育局、人防辦、水利和湖泊局等部門就職能職責、監管與執法檢查、協調與聯動、舉報與投訴、移送受理、信息共享技術鑒定與論證評估以及司法銜接作出明確規定，確立了監管與執法在日常監管、行政處罰以及銜接配合中的職責、時限、程序等要求。

（二）復合型協作框架的運行過程

改革實踐表明，“融進去、請進來、返回去、齊步走”在厘清綜合執法部門與監管部門權責清單的基礎上，通過科層機制強化了監管部門的日常監管權威，通過準市場機制賦予了監管部門參與執法協作的動力和激勵，實現了責任共擔、利益共享，“科層+市場”復合型協作框架取得了良好的運行效果。

綜合行政執法局局長以河道采砂中的監管和執法協作為例，詳細說明了上述復合型協作治理框架的運行情況。A市臨江且河道較多，采（河）砂屬于暴利行業，行為人違法盜采所得收益遠遠高于依法處罰的罰款，所以屢禁不止。在沒有將執法權移送綜合行政執法局之前，水利部門對于何時放行或處罰以及如何處罰缺乏規范。兩部門協調后建立了一套程序化的、充分體現了責任共擔和利益相容原則的執法規范：“水利部門移交線索給我們（執法局），我們馬上立案，立案完成及時向國資委報備，報備完再請第三方作評估，然后公開拍賣，拍賣完的錢進財政專戶，下半年我們（執法局）與水利局共同調配經費，所有過程都是公平、公正、公開的”（訪談編號：20210721）。正是將“返回去”的準市場機制嵌入科層型機制之中，實現了責任共擔和利益相容，強化了監管與執法的協作。

（三）復合型協作框架的改革成效

市場嵌入科層意味著科層型機制與市場型機制是相互交織的。“科層+市場”的復合型協作框架，使A市綜合行政執法改革既彰顯了試點特色，又體現了更為普遍的改革規律。一方面，自上而下的縱向干預，尤其是權威支持和法理授權為改革提供了政治和法律層面的合法性，但縱向干預未必自足，還需要與自下而上的橫向協作機制設計相結合。另一方面，橫向協作也不能僅僅依靠強調責任共擔的科層型機制，還需要通過強調利益相容的市場型機制即經費返還和利益共享的方式來強化協作激勵。實踐表明，基于科層型機制的縱向干預和吸納了準市場型機制的橫向協作，促使綜合行政執法體制改革形成了職責聯合清單和經費有機調配的聯動模式，重塑了監管與執法共享、互信、互惠的協作理念，使改革得以深入推進（見圖2）。因此，協作聯動機制的科層化、監管部門的觀念轉變以及監管與執法部門的利益融合，不僅使執法隊伍和執法機構大大精簡，而且實現了監管與執法的實質性協作。隨著復合型協作框架的成熟，A市的綜合行政執法體制改革尤其是監管與執法的實質協作也走向了模式化和制度化。

對“科層+市場”復合型協作框架的地方探索，是對前期基于科層型機制改革方案的突破，進一步解決了改革的新難題。正如編辦某副主任所說，地方黨政官員面對難題堅持“一代一代接著干”（訪談編號：20210723）的精神，保障了改革的科學性和持續性。

六、結論與討論

與已有研究多關注基層綜合行政執法改革中的條塊關系不同，本文基于專門化監管與綜合性執法的橫向張力，探討了“科層+市場”復合型協作框架在跨部門協作中的發生機制、運行邏輯和改革效果。首先，對A市綜合行政執法體制改革試點的跨時段追蹤分析表明，綜合行政執法中“科層+市場”復合型協作治理改革方案的順利推行，既得益于自上而下的權威支持和法理授權，又依賴地方黨政官員的科學設計和積極探索。頂層設計與地方探索的互動，既為改革提供了協作的強制性要素并降低了協作風險，又為地方政府自行設計改革方案、自發達成協作共識保留了空間。

其次，“科層+市場”復合型協作治理框架為解決基層綜合行政執法體制改革中的跨部門協作難題提供了新思路。已有研究多強調以縱向干預為基礎來厘清橫向縣級政府部門間權責的科層型協作機制，但過于關注壓力機制而忽視了正向激勵機制，由此得出的改革方案往往難以自足。A市的改革過程表明，科層壓力能夠推動形式化的跨部門協作，但未必能夠強化協作意愿、維持協作網絡。這一難題經由A市自主設計的“融進去、請進來、返回去、齊步走”的協作方案得以解決。正是構建了將經費返還和財政共享等準市場型機制嵌入權責清單、行動共商等科層型機制之中的“科層+市場”復合型協作治理框架，為行動者在科層壓力之外提供了正向激勵，兼顧了責任共擔和利益相容原則，使A市成功建立起獨具特色的綜合行政執法改革“A市模式”。

第三，對“科層+市場”復合型協作治理框架的分析，還拓展了對科層、市場、網絡等多元協作機制相互間關系的討論。在科層、市場、網絡等多元協作機制中，雖然基于科層型機制建立的制度化協作方案提供了理想目標，但也需要市場、網絡等協作機制的補充。改革可能既需要基于縱向和橫向壓力的“科層型協調”，又需要基于財政激勵和經費共享的“（準）市場型協調”，還需要基于政府內部網絡和改革共識的“網絡型協調”，科層、市場、網絡可以在不同場景下發揮作用并相互補充。這也意味著，協作機制既具有制度性，又具有情境性，可能并不存在一成不變或一勞永逸的協調方案。而且，科層、市場、網絡等協作機制之間是動態的復合關系，作為基礎的科層型機制能夠引導市場和網絡型機制的生成，而市場和網絡型機制既可以補充科層型機制的不足并維持協作的持續性，又可以經由科層型機制逐漸制度化并推動制度變遷。因此，本文所呈現的“科層+市場”混合型協作機制并非解決方案的全貌，也可能存在“科層+網絡”以及科層、市場、網絡“三制融合”等多種類型的復合型協作方案。正因為如此，本文把在科層型機制中嵌入準市場型機制的改革探索稱為一種具有彈性空間和調整余地的復合型協作治理框架。

上述分析還超越了綜合行政執法領域，對整體性政府建設和政府數字化轉型等諸多涉及協作議題的改革實踐和理論具有啟發意義。在實踐層面，協作問題不僅與政治決策、行政技術和觀念有關，還要考慮成本-收益分析和激勵機制。整體性政府建設要打破部門間合作的制度、利益和觀念壁壘，既需要科層型機制下的領導注意力和改革壓力，又需要技術變革和理念更新，還需要以準市場機制解決利益失衡和激勵不足的難題。因此，如何在強化協作壓力的基礎上降低協作成本與風險、提高協作激勵和意愿，對于促進整體智治至關重要。在理論層面，整體性政府建設和政府數字化轉型既涉及以信息技術運用為核心特征的技術邏輯、以黨政統合為核心的政治邏輯、以層級權威為核心的科層邏輯，也涉及以成本-收益分析為特征的（準）市場邏輯。政治、行政、技術、市場等邏輯的關系，值得重點關注。

當然，盡管A市的改革案例具有典型性，個案觀察仍難免情境化。中共中央國務院在十九屆五中全會后發布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調在治理重心下移背景下加強基層政權治理能力建設，提出可依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權以增強鄉鎮（街道）行政執行能力。A市將因此面臨再次改革的難題，新的改革理念將如何影響既有協作格局？復合型協作框架能否長期維系并實現創新擴散？科層、市場和網絡等多元協作機制以及復合型協作治理框架又將如何動態演化？這些議題有待我們通過更深入的實踐觀察、追蹤分析和案例比較來進一步探討。

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